К вопросу о полномочиях Федеральной регистрационной службы в сфере
адвокатуры
Принятие известного Указа Президента России от 9 марта 2004 г.,
внесшего коренные изменения в систему и структуру федеральных органов
исполнительной власти повлекло массовый пересмотр их функций и компетенции.
По всей видимости, процесс еще далек от завершения... В этих условиях
для адвокатского сообщества жизненно важен вопрос о границах государственного
контроля, о соблюдении принципов независимости и самоуправляемости
адвокатуры. Основания для беспокойства есть - Федеральная регистрационная
служба, наделенная полномочиями федерального органа исполнительной
власти в сфере адвокатуры, сетует на недостаточность своих полномочий.
Предлагаемый вашему вниманию материал, подготовленный членом Совета
Федеральной палаты адвокатов РФ Г.Н. Нилус, действительным государственным
советником 3 класса Ю.Ю. Берестневым и вице-президентом Союза юристов
России П.А. Бородиным, дает ответ на этот вопрос.
Одной из важнейших задач, стоящих перед российской правовой системой
является установление возможно полного объема и содержания "правоприменительных
функций и функций по контролю и надзору" Федеральной регистрационной
службы и ее территориальных органов в сфере адвокатуры. Федеральный
закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности
и адвокатуре в Российской Федерации" (далее также - Закон об
адвокатуре) нормативно закрепил принципы независимости и самоуправления
адвокатуры как профессионального сообщества адвокатов и указал,
что адвокатура как институт гражданского общества не входит в систему
органов государственной власти и органов местного самоуправления
(ст. 3). С другой стороны, в тексте Закона об адвокатуре содержатся
прямые указания на полномочия "федерального органа исполнительной
власти в области юстиции" ("федерального органа юстиции")
и "территориального органа федерального органа исполнительной
власти в области юстиции" ("территориального органа юстиции")
в отношении адвокатских образований.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря
1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"
и указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314
"О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти",
от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов
исполнительной власти", от 13 октября 2004 г. N 1315 "Вопросы
Федеральной регистрационной службы" (утвердившим Положение
о Федеральной регистрационной службе) федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим "правоприменительные функции и функции
по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата" является
Федеральная регистрационная служба (ФРС). ФРС осуществляет свои
полномочия как непосредственно, так и через территориальные органы.
В соответствии с подп. 10 п. 6 указанного Положения Федеральная
регистрационная служба осуществляет на территории Российской Федерации
функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской
Федерации адвокатами, адвокатскими образованиями и адвокатскими
палатами. Согласно подп. 9 п. 6 Положения Федеральная регистрационная
служба при реализации правоприменительных функций и функций по контролю
и надзору в сфере адвокатуры "осуществляет организационное
и методическое руководство деятельностью территориальных органов,
связанной с ведением реестров адвокатов субъектов Российской Федерации,
выдачей удостоверений адвокатов, участием представителей территориальных
органов в работе квалификационных комиссий при адвокатских палатах
субъектов Российской Федерации и реализацией иных функций, установленных
законодательством Российской Федерации об адвокатуре".
Какие именно "правоприменительные функции и функции по контролю
и надзору в сфере адвокатуры" вправе осуществлять Федеральная
регистрационная служба и ее территориальные органы? Ответ на этот
вопрос содержится в Законе об адвокатуре, Положении о Федеральной
регистрационной службе, Положении о Министерстве юстиции Российской
Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации от
13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской
Федерации"). Анализ названных нормативных правовых актов позволяет
выделить функции и полномочия, принадлежащие только ФРС, функции
и полномочия, осуществляемые ФРС и ее территориальными органами,
функции и полномочия территориальных органов ФРС. В рамках данной
статьи представляется излишним подробно исследовать разграничение
компетенции между ФРС и ее территориальными органами. Ограничимся
указанием на наиболее важные исключительные полномочия ФРС, а затем
рассмотрим весь объем функций и полномочий ФРС и ее территориальных
органов в отношении адвокатуры.
Федеральной регистрационной службе принадлежат, в частности, следующие
полномочия:
1. Готовить и вносить (представлять) Министру юстиции Российской
Федерации проекты нормативных правовых актов и других документов,
относящихся к установленной сфере деятельности (подп. 3 п. 10 Положения
о Федеральной регистрационной службе);
2. Обобщать практику и проводить анализ оказания адвокатами юридической
помощи гражданам Российской Федерации бесплатно, а также оплаты
труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве
по назначению органов дознания, органов предварительного следствия,
прокурора или суда, с целью совершенствования этой деятельности
(подп. 23 п. 6 Положения о Федеральной регистрационной службе, подп.
35 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, п.
2 ст. 35 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и
адвокатуре в Российской Федерации");
3. Взаимодействовать с Федеральной палатой адвокатов Российской
Федерации при решении вопросов, затрагивающих интересы адвокатуры
(п. 2 ст. 35 Федерального закона "Об адвокатской деятельности
и адвокатуре в Российской Федерации");
4. Представлять в Министерство юстиции России на утверждение форму
ордера на исполнение поручения, выдаваемого адвокату соответствующим
адвокатским образованием, а также форму удостоверения адвоката.
Осуществлять организационное и методическое руководство, а также
контроль деятельности территориальных органов, связанной с применением
в деятельности адвокатуры формы ордера на исполнение поручения,
выдаваемого адвокату соответствующим адвокатским образованием и
формы удостоверения адвоката (п. 2 ст. 6, п. 2 ст. 15 Федерального
закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской
Федерации", подп. 9, 23 п. 6 Положения о Федеральной регистрационной
службе, подп. 30 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской
Федерации);
5. Осуществлять организационное и методическое руководство, а также
контроль за деятельностью территориальных органов.
Рассмотрим теперь весь объем функций и полномочий органов юстиции
по государственному контролю и надзору в сфере адвокатуры. Из имеющейся
нормативно-правовой базы, по мнению авторов, вытекают следующие
права и полномочия Федеральной регистрационной службы и ее территориальных
органов:
1) регистрировать адвокатов иностранных государств, осуществляющих
адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации, в специальном
реестре, порядок ведения которого определяется Правительством Российской
Федерации, проверять достоверность представленных указанными адвокатами
документов и сведений, в том числе путем обращения при необходимости
в соответствующие органы и организации, выявлять факты осуществления
адвокатской деятельности на территории Российской Федерации адвокатами
иностранных государств, не зарегистрированных в специальном реестре,
проводить по этим фактам проверки, привлекать виновных лиц к ответственности
в установленном законодательством порядке (п. 6 ст. 2 Федерального
закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской
Федерации", подп. 18 п. 6 Положения о Федеральной регистрационной
службе; подп. 34 п. 6 Положения о Федеральной регистрационной службе);
2) осуществлять организационное и методическое руководство, а также
контроль деятельности территориальных органов, связанной с применением
в деятельности адвокатуры формы ордера на исполнение поручения,
выдаваемого адвокату соответствующим адвокатским образованием и
формы удостоверения адвоката (п. 2 ст. 6, п. 2 ст. 15 Федерального
закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской
Федерации"; подп. 9 п. 6 Положения о Федеральной регистрационной
службе);
3) вести реестры адвокатов субъектов Российской Федерации, порядок
ведения которых определяется федеральным органом юстиции. Вносить
сведения об изменившем членстве в адвокатской палате, либо о возобновившем
статус адвокате в региональный реестр на основании уведомлений Совета
адвокатской палаты субъекта Российской Федерации не позднее чем
через месяц со дня получения указанного уведомления Совета. Выдавать
таким адвокатам новое удостоверение (ст. 14, п. 5 ст. 15 Федерального
закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской
Федерации", подп. 9 п. 6 Положения о Федеральной регистрационной
службе, подп. 29 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской
Федерации);
4) ежегодно не позднее 1 февраля направлять в адвокатскую палату
соответствующего субъекта Российской Федерации копию регионального
реестра. О внесении изменений в региональный реестр территориальный
орган юстиции уведомляет адвокатскую палату соответствующего субъекта
Российской Федерации в 10-дневный срок со дня внесения указанных
изменений (п. 2 ст. 14 Федерального закона "Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации");
5) в месячный срок со дня получения от квалификационной комиссии
уведомления о принятии решения о присвоении претенденту статуса
адвоката вносить сведения об адвокате в региональный реестр и выдавать
адвокату подтверждающее его статус удостоверение по утвержденной
федеральным органом юстиции форме (п. 1 ст. 15 Федерального закона
"Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации");
6) принимать от адвокатов, статус которых прекращен или приостановлен,
а также от исключенных из регионального реестра адвокатов адвокатские
удостоверения (п. 3, 5 ст. 15 Федерального закона "Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации");
7) запрашивать у адвокатских палат субъектов Российской Федерации
сведения о количестве, формах, наименованиях и местах нахождения
адвокатских образований, сведения о работающих в этих адвокатских
образованиях адвокатах (фамилия, имя, отчество, регистрационный
номер в региональном реестре) и порядке осуществления телефонной,
телеграфной, почтовой или иной связи с этими адвокатскими образованиями;
8) составлять списки адвокатских образований адвокатских палат субъектов
Российской Федерации и проводить контрольные сверки этих списков
на предмет выявления адвокатов, числящихся в двух и более адвокатских
образованиях, уведомлять адвокатские палаты субъектов Российской
Федерации о фактах выявления адвокатов, числящихся в двух и более
адвокатских образованиях, направлять представление о прекращении
статуса таких адвокатов в адвокатскую палату (ст. 5, п. 4 ст. 15,
ст. 17, подп. 18 п. 3 ст. 31 Федерального закона "Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации");
9) проводить контрольные сверки региональных реестров на предмет
выявления адвокатов, сведения о которых внесены в другие региональные
реестры (п. 4 ст. 15 Федерального закона "Об адвокатской деятельности
и адвокатуре в Российской Федерации");
10) исключать из регионального реестра сведения об адвокате, принявшем
решение об изменении членства в адвокатской палате одного субъекта
Российской Федерации на членство в адвокатской палате другого субъекта
Российской Федерации на основании уведомлений совета адвокатской
палаты субъекта Российской Федерации не позднее чем через месяц
со дня получения уведомления совета. Выдавать адвокату взамен сданного
им удостоверения документ, подтверждающий статус адвоката с указанием
в нем даты внесения сведений об адвокате в региональный реестр и
даты исключения сведений об адвокате из регионального реестра (п.
5 ст. 15 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и
адвокатуре в Российской Федерации");
11) участвовать в судебных разбирательствах по обжалованию действий
о невнесении сведений об адвокате в региональный реестр и невыдаче
адвокату удостоверения (п. 7 ст. 15 Федерального закона "Об
адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации");
12) запрашивать у адвокатских палат субъектов Российской Федерации
сведения об адвокатах, статус которых приостановлен. В случае выявления
фактов осуществления адвокатской деятельности адвокатами, статус
которых приостановлен, проводить по этим фактам проверки и уведомлять
о такой деятельности адвокатские палаты субъектов Российской Федерации,
направлять представления о прекращении статуса таких адвокатов в
адвокатскую палату (подп. 3.1. п. 3 ст. 16, п. 6 ст. 16, п. 6 ст.
17 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре
в Российской Федерации"; подп. 34 п. 6 Положения о Федеральной
регистрационной службе);
13) на основании уведомлений совета адвокатской палаты субъекта
Российской Федерации о приостановлении, возобновлении, либо прекращении
статуса адвоката не позднее чем в 10-дневный срок со дня получения
указанного уведомления вносить в региональный реестр необходимые
изменения (п. 6 ст. 16, п. 4 ст. 17 Федерального закона "Об
адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации");
14) установив наличие обстоятельств, являющихся основаниями для
прекращения статуса адвоката, направлять представление о прекращении
статуса адвоката в адвокатскую палату. В случае нерассмотрения советом
адвокатской палаты указанного представления в трехмесячный срок
со дня его поступления обращаться в суд с заявлением о прекращении
статуса адвоката (п. 6 ст. 17 Федерального закона "Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации");
15) требовать от совета адвокатской палаты созыва внеочередного
собрания (конференции) адвокатов по вопросу досрочного прекращения
полномочий совета, не исполняющего требования Федерального закона
об адвокатской деятельности и адвокатуре. В решении территориального
органа юстиции указываются основания для созыва внеочередного собрания
(конференции) адвокатов, время и место проведения собрания (конференции)
адвокатов, норма представительства и порядок избрания делегатов
на конференцию (п. 4 ст. 31 Федерального закона "Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации");
16) вносить в советы адвокатских палат субъектов Российской Федерации
представления о возбуждении дисциплинарного производства в отношении
адвоката (ст. 4, п. 7 ст. 31 Федерального закона "Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", подп. 3
п. 1 ст. 20 Кодекса профессиональной этики адвоката);
17) участвовать в заседаниях квалификационной комиссии адвокатской
палаты (подп. 2 п. 2 ст. 33 Федерального закона "Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации");
18) запрашивать и получать от Федеральной палаты адвокатов Российской
Федерации и адвокатских палат субъектов Российской Федерации с их
согласия другие документы, справочные и иные материалы, необходимые
для принятия решений по вопросам, относящимся к установленной сфере
деятельности*(1) (подп. 34 п. 6, подп. 1 п. 7 Положения о Федеральной
регистрационной службе);
19) взаимодействовать с Советом Федеральной палаты адвокатов Российской
Федерации и советами адвокатских палат субъектов Российской Федерации
при решении вопросов, затрагивающих интересы адвокатуры, привлекать
в установленном порядке для выработки решений по вопросам, относящимся
к установленной сфере деятельности, представителей Федеральной палаты
адвокатов Российской Федерации и адвокатских палат субъектов Российской
Федерации, в том числе на договорной основе (подп. 7 п. 3 ст. 31,
п. 2 ст. 35 Федерального закона "Об адвокатской деятельности
и адвокатуре в Российской Федерации", подп. 2 п. 7 Положения
о Федеральной регистрационной службе);
20) образовывать в установленном порядке самостоятельно и совместно
с другими федеральными органами исполнительной власти, Федеральной
палатой адвокатов Российской Федерации и адвокатскими палатами субъектов
Российской Федерации экспертные, совещательные и консультативные
органы для рассмотрения вопросов, относящихся к установленной сфере
деятельности (подп. 7 п. 3 ст. 31, п. 2 ст. 35 Федерального закона
"Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации",
подп. 2 п. 7 Положения о Федеральной регистрационной службе);
21) принимать обращения граждан и организаций по вопросам, относящимся
к установленной сфере деятельности и осуществлять проверки таких
заявлений и обращений (подп. 33, 34 п. 6 Положения о Федеральной
регистрационной службе);
22) проводить проверки по вопросам выявления фактов использования
в наименованиях организаций и общественных объединений, не включенных
в реестр адвокатских образований и их филиалов на территории соответствующего
субъекта Российской Федерации, терминов "адвокатская деятельность",
"адвокатура", "адвокат", "адвокатская палата",
"адвокатское образование", "юридическая консультация"
или словосочетаний, включающих в себя эти термины, в нарушение действующего
законодательства Российской Федерации (ст. 5, подп. 18 п. 3 ст.
31 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре
в Российской Федерации"; подп. 34 п. 6 Положения о Федеральной
регистрационной службе). В случае непредставления или несвоевременного
представления сведений, необходимых для проведения таких проверок
привлекать виновных лиц к ответственности в установленном законодательством
порядке (подп. 34 п. 6 Положения о Федеральной регистрационной службе);
23) при выявлении Федеральной регистрационной службой, ее территориальными
органами по результатам проверки нарушений законодательства Российской
Федерации, устранение которых относится к ее полномочиям, вносить
соответствующее представление об устранении нарушений закона лицами,
допустившими нарушение в установленный в представлении срок (подп.
34 п. 6 Положения о Федеральной регистрационной службе);
24) при выявлении Федеральной регистрационной службой, ее территориальными
органами по результатам проверки нарушений законодательства Российской
Федерации, устранение которых не относится к полномочиям Федеральной
регистрационной службы направлять копию акта проверки и прилагаемые
к нему материалы в правоохранительные и иные органы для рассмотрения
вопроса о привлечении допустивших нарушения лиц к ответственности
в установленном порядке;
25) в случае получения Федеральной регистрационной службой или ее
территориальными органами от граждан и организаций обращений и заявлений,
а также иной информации, содержащей сведения о возможном нарушении
законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре со стороны
адвокатов, работников адвокатских образований, адвокатских палат
или Федеральной палаты адвокатов, без проведения проверки направлять
соответствующую жалобу (представление) в совет Федеральной палаты
адвокатов или совет адвокатской палаты субъекта Российской Федерации
для проверки и привлечения допустивших нарушения лиц к ответственности
в порядке, предусмотренном законодательством об адвокатской деятельности
и адвокатуре (ст. 4, п. 7 ст. 31 Федерального закона "Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации");
26) обращаться с запросами в федеральные органы исполнительной власти,
иные учреждения и организации;
27) в случаях, когда для реализации полномочий Федеральной регистрационной
службы, указанных в ст. 2, 15, 16, 17, 31, 33 Федерального Закона
"Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"
необходимо получение документов, справочных и иных материалов от
Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации и адвокатских
палат субъектов Российской Федерации, обращаться к ним с запросом
о предоставлении необходимой информации.
Вышеперечисленные функции Федеральной регистрационной службы и ее
территориальных органов в сфере адвокатуры прямо вытекают из Федерального
закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской
федерации" и ряда подзаконных нормативных актов и наглядно
демонстрируют, что перед Федеральной регистрационной службой стоят
большие и важные задачи по их реализации. В частности, необходимо
скорейшим образом разработать и принять целый ряд подзаконных актов,
без которых реализация соответствующих правомочий невозможна, и,
в первую очередь, Регламент Федеральной регистрационной службы по
исполнению правоприменительных функций и функций по контролю и надзору
в сфере адвокатуры. При этом внесения изменений и дополнений в законодательные
акты не требуется.
По мнению авторов, из проведенного анализа правовых норм следует,
что установленный законодателем объем и конкретное содержание правоприменительных
функций и функций по контролю и надзору Федеральной регистрационной
службы и ее территориальных органов в сфере адвокатуры создают все
необходимые условия для реализации соответствующих полномочий и
не нарушают принципов независимости и самоуправления адвокатуры.
Постскриптум редакции.
Учитывая, что, как недавно стало известно из средств массовой информации,
Минюст России инициирует весьма опасную для независимости адвокатуры
"корректировку" полномочий органов юстиции, редакция планирует
продолжить обсуждение затронутой в этой публикации темы в ближайших
номерах журнала.
Г.Н. Нилус,
член Совета Федеральной палаты адвокатов РФ
Ю.Ю. Берестнев,
действительный государственный советник 3 класса
П.А. Бородин,
вице-президент Союза юристов России
"Адвокат", N 6, июнь 2005 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) При этом, в соответствии с положениями ст. 4, 8 Закона об адвокатуре,
ст. 6, п. 1 ст. 17, п. 4 ст. 19, п. 4 ст. 26 Кодекса профессиональной
этики адвоката, не допускается истребование Федеральной регистрационной
службой от адвокатов, а также от работников адвокатских образований,
адвокатских палат или Федеральной палаты адвокатов сведений, связанных
с оказанием адвокатами юридической помощи своему доверителю и составляющих
в соответствии с положениями ст. 8 Закона об адвокатуре и ст. 6
Кодекса профессиональной этики адвоката адвокатскую (профессиональную)
тайну, а также сведений, указание на которые содержится в п. 1 ст.
17 Кодекса профессиональной этики адвоката, сведений о нарушении
адвокатами корпоративной дисциплины и профессиональной этики, содержащихся
в дисциплинарных производствах, за исключением сведений об общем
числе адвокатов, в отношении которых осуществлялось дисциплинарное
производство.