Практическое значение Земельного кодекса России
Принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации - важное
событие в развитии земельных отношений, поскольку давно ожидаемый
Кодекс призван быть главным регулятором земельно-правовых отношений.
При изучении земельного права - как учебной дисциплины, как науки,
как отрасли права - важно уяснить его предысторию (хотя бы краткую),
его ведущее место в регулировании земельных отношений, способы преодоления
возникающих проблем.
Предыдущий Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. содержал
основные положения современной земельной и аграрной политики и реформы;
с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 24 декабря 1993
г., ЗК РСФСР 1991 г. продолжал действовать до ХХI века наряду с
федеральными (указами Президента РФ, постановлениями Правительства
РФ) и региональными нормативными правовыми актами 90-х годов, являясь
основополагающим актом земельного права.
К разработке проекта нового Земельного кодекса РФ приступили в 1992
г. Обсуждение проектов продолжалось в середине и конце 90-х г. и
не давало положительных результатов из-за разных позиций законодательных
и исполнительных органов государственной власти.
Послание Президента РФ 2000 г. содержало призыв к принятию решений
по важнейшим земельным вопросам и одобрению нового ЗК. Его принятие,
пусть и с некоторыми изъятиями, например, о землях сельскохозяйственного
назначения, давно назрело ввиду реформирования экономики и изменившихся
социально-экономических условий.
Законопроект был разработан в Минэкономразвития России (не в Минимуществе,
не в Роскомземе) и одобрен Правительством РФ весной 2001 г. Позиции
ведущих научных учреждений по многим вопросам проекта ЗК разошлись.
Мотивы нашей поддержки нового ЗК РФ были в основном следующие: конструктивное
оказание помощи разработчикам проекта и субъекту законодательной
инициативы; узаконение земельной реформы, ее концептуальных положений,
в том числе равноправных форм собственности на землю; обеспечение
земельного правопорядка в стране; учет общественного мнения, в частности
40 млн граждан - собственников земли.
Ряд положений нового ЗК РФ, отражающихся на всем земельном праве,
имеют положительное значение. Это:
стабилизация состава земель, отнесения их к одной из семи категорий
по целевому назначению;
закрепление основ государственного управления земельными ресурсами
(мониторинга, землеустройства, государственного земельного кадастра,
государственного, муниципального, производственного контроля, судебного
рассмотрения споров);
закрепление и защита прав граждан (в том числе, что очень важно,
прав постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого
владения);
разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, муниципальными
образованиями в соответствии с Конституцией РФ, согласно ст.36 которой
условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального
закона.
В современном российском земельном праве посредством Земельного
кодекса решается главный вопрос о соотношении частно-правовых и
публичных начал: приоритета охраны земли как важнейшего компонента
окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве
перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; свободного
распоряжения собственников землей, если это не наносит ущерба окружающей
среде; сочетания интересов общества с гарантиями каждого гражданина.
Немаловажное значение имеют 11 основных принципов земельного законодательства
(ст.1 ЗК РФ).
Важно сосредоточить внимание на проблемах их последующей конкретной
реализации в соответствии с Гражданским и Земельным кодексами РФ.
Согласно ст.129 ГК РФ земли могут отчуждаться или переходить от
одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот
допускается законом о земле.
Иные концептуальные положения ЗК РФ также имеют большое значение
для развития земельного права. Обеспечиваются единство судьбы земельного
участка и прочно связанного с ним объекта, который следует судьбе
участка, и наоборот; недопущение произвольного отказа в предоставлении
участка в собственность для строительства; регламентация цивилизованных
процедур предоставления и изъятия земельного участка; защита и гарантирование
прав собственников на землю. Стимулируются третейские суды в области
земельных отношений. Сохраняются "административные" традиции
российских земельных отношений и в то же время повышается современная
роль суда в условиях развивающейся судебной реформы.
На нынешнем этапе, после принятия нового Земельного кодекса РФ,
надо сосредоточить внимание не на его недостатках, а на изучении,
освоении Кодекса, способах преодоления его пробелов, на правоприменении.
Пробелы, повторы и противоречия, имеющиеся в ЗК, подлежат анализу
и устранению правовыми средствами. Отсутствие регулирования оборота
сельскохозяйственных земель восполнено с помощью специального Федерального
закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения", вступившего в действие в январе 2003 г.*(1).
Немаловажное значение имеет научное комментирование положений ЗК
РФ. Хотя теоретические правовые доктрины не являются самостоятельным
источником права в России, но мотивированное, подробно аргументированное
изложение точек зрения и научных позиций не может не иметь своих
последствий и не восприниматься судебной, арбитражной и административной
практикой, в учебном процессе, при законопроектной и научной работе*(2).
Обжалование в суд действий и решений, нарушающих земельные права
и свободы граждан, предусмотренное в ЗК, не может исключать, по
нашему мнению, возможности административного порядка рассмотрения
земельных споров, предусмотренного в Федеральном законе от 27 апреля
1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан", ином федеральном законодательстве:
надо исходить из того, что не все граждане России освоили и любят
судебные процедуры и зачастую предпочитают "мирное", административное
рассмотрение земельных дел.
Точно так же дисциплинарная ответственность работников в случаях
административной ответственности юридических лиц, где они работают,
предусмотренная в ЗК, не исключает возможности привлечения этих
работников к дисциплинарной ответственности и при отсутствии административной
ответственности указанных юридических лиц, иначе в области земельных
отношений работодатель может остаться без возможностей дисциплинарного
воздействия на нарушителей трудовой дисциплины, предусмотренного
новым Трудовым кодексом РФ. Эти научные мнения, хоть и вдогонку
принятому Кодексу, могут помочь его надлежащему действию в интересах
обеспечения земельного правопорядка.
Возникает необходимость приведения в соответствие с ЗК РФ Градостроительного,
Лесного и иных кодексов, федеральных законов и иных нормативных
правовых актов РФ и субъектов РФ, принятых в последние годы, также
регулирующих земельные отношения. Важна позиция Правительства РФ
как главного субъекта законодательной инициативы, обеспечителя согласно
ст.114 Конституции РФ законности, в том числе в области земельных
отношений, земельных прав и свобод граждан, охраны земельной собственности,
в том числе федеральной, субъектов Федерации, муниципальной, частной
- равным образом защищаемой.
Осознается необходимость не только критики, но и глубокого уяснения
и проверки на практике достаточно сложных положений ЗК. Учет законопроектной
работы министерств и ведомств должен вестись не только и не столько
по количеству, но и по качеству актов, подготовленных в развитие
и конкретизацию ЗК РФ.
Важно научное, профессиональное и общественное обсуждение и обеспечение
проектов актов о дополнении и изменении актов в связи с принятием
и реализацией требований ЗК РФ. Проблемы синонимии терминологии
законов, достаточно известные ранее, здесь возникают особенно остро:
не следует спешить менять положения прежних актов, если они регулируют
отношения аналогично новому ЗК РФ, но иными словами, сходными по
смыслу. Готовить и принимать новые акты в этом направлении надо
не спеша, дав поработать и показать себя в деле новому ЗК.
Разночтения ЗК с ГК РФ - наиболее актуальная и важная проблема.
Право собственности на лес и древесно-кустарниковую растительность
на земельном участке, "если иное не установлено законом",
предусматривается в гл.17 ГК РФ. Но именно "иное" и предусмотрено
в ЗК РФ. Здесь возникает ситуация, когда общие законы, регулирующие
имущественные отношения, представлены ГК РФ; специальные законы
представлены Земельным, Лесным, Водным кодексами, иными природоресурсными
законами, которые согласно ст.129 ГК РФ могут ограничивать оборот
природных ресурсов и являются, таким образом, приоритетными по отношению
к специфическому имуществу - природным ресурсам.
Таким образом, в ГК РФ устанавливаются принципы гражданского, имущественного
оборота, а в природоресурсных законах - детали, специфика гражданского
оборота природных ресурсов. В случаях разночтений между ними должен
действовать специальный закон - таково общепринятое правило, оно
закрепляется в ряде норм ГК РФ.
Разумеется, надо учитывать уровень правоприменителей, которые могут
запутываться в этих доктринах, а то и использовать их по своему
усмотрению в своих интересах, что крайне нежелательно, а в условиях
современного состояния правопорядка в Российской Федерации - и опасно.
Там, где без этого не обойтись, следует приводить в соответствие
друг с другом равноценные федеральные законы, например, гл.17 ГК
РФ и ЗК РФ, что в настоящее время и пытаются осуществить правоподготовительные
органы.
С.А. Боголюбов,
заведующий отделом аграрного и экологического законодательства
Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве РФ, зав. кафедрой "Экология и право"
Московского государственного института электроники и математики,
действительный член Российской экологической Академии
и Общенациональной Академии знаний, руководитель правовой секции
и член президиума Высшего экологического совета при Комитете
по экологии Госдумы РФ, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ
"Право и экономика", N 3, март 2003 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) См.: Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения" / Под ред. С.А. Боголюбова.
- М.: Юридический дом "Юстицинформ", 2003.
*(2) См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации
(постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Юридический дом
"Юстицинформ", 2002.