Земля - объект земельных и гражданских правоотношений
В общей теории права под объектами правоотношений понимаются те
материальные и нематериальные блага, по поводу которых они складываются
между разнообразными субъектами. Земельные правоотношения отличаются
от всех остальных прежде всего тем, что имеют своим объектом землю.
В законодательстве не определяется и не различается, в каком случае
термин "земля" используется в значении природного объекта,
а в каком - природного ресурса. Не вносит достаточную ясность по
этому вопросу и Земельный кодекс РФ, в п. 1 ст. 6 которого определяются
объекты земельных отношений: 1) земля как природный объект и природный
ресурс; 2) земельные участки; 3) части земельных участков.
В науке земельного права земля является объектом правового регулирования,
который, в свою очередь, классифицируется на общий - т.е. вся земля
РФ, родовой - определенная категория земель (например, земли сельскохозяйственного
назначения, земли поселений, земли промышленности, транспорта, связи
и т.д.), используемая по целевому назначению, и специальный - т.е.
конкретный земельный участок, предоставленный и используемый по
непосредственному целевому назначению.
Гражданское законодательство, также как и земельное, объектом земельных
отношений называет земельные участки. Так, согласно п. 1 ст. 130
ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относятся
земельные участки.
Статья 261 ГК РФ определяет земельный участок как объект права собственности.
Право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся
в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые
водоемы, находящиеся на нем лес и растения (п. 2 ст. 261).
До недавнего времени понятие "земельный участок" не было
определено в законодательстве. С принятием Федерального закона от
2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре"
и Земельного кодекса РФ такое определение было сформулировано.
Согласно ст. 1 Закона о земельном кадастре под земельным участком
понимается часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный
слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке
уполномоченным государственным органом, а также все, что находится
над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено
федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства
и иными федеральными законами. Так, в соответствии с преамбулой
Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" под
недрами понимается часть земной коры, расположенная ниже почвенного
слоя земли, а при его отсутствии - ниже дна водоемов и водотоков,
простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения
и освоения. Представляется, что правильным является утверждение
о том, что законодатель в данном случае подразумевает под землей
в юридическом смысле: с одной стороны, поверхностный (почвенный)
слой, а с другой, в случае отсутствия такового, - любую иную земную
поверхность.
Понятие земельного участка несколько иначе определяется в Земельном
кодексе РФ. Согласно п. 2 ст. 6 ЗК РФ земельный участок как объект
земельных отношений - это часть поверхности земли (в том числе почвенный
слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.
Следовательно, земельный участок - это часть поверхности земли,
являющаяся природным ресурсом и объектом охраны со стороны государства.
По моему мнению, в Земельном кодексе РФ обязательно должно быть
дано понятие не только земельного участка, но и земли, для того
чтобы имелась возможность однозначного толкования и единообразного
применения норм земельного и гражданского права, а также исключения
возможных спорных ситуаций при определении объекта земельного правонарушения
и в то же время фактического объекта гражданского правонарушения
(имущественного блага). Подобное понятие может быть сформулировано
в следующем виде:
земля - это естественно возникший компонент природной среды, поверхностный
(в том числе почвенный) слой суши, расположенный над недрами, характеризующийся
особым органоминеральным составом, строением, границами в пространстве
и выполняющий необходимые для обеспечения жизнедеятельности человека
и окружающей среды функции.
Особенности, свойственные всем землям Российской Федерации, выражаются
в том, что земля является частью окружающей среды. Легальное определение
дано в Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об
охране окружающей среды", согласно которому "окружающая
среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных
объектов, а также антропогенных объектов" (ст. 1).
Поскольку земля является важнейшей составной частью природы, в которую
входят леса, воды, недра, животный мир, в законодательных актах
все эти объекты рассматриваются в нескольких значениях: как природные
объекты (часть природы - экологический аспект), природные ресурсы
(основа деятельности человека - экономический аспект), основа жизни
человека (социальный аспект).
Земля как природный объект не может принадлежать кому бы то ни было
на каком бы то ни было праве: "даже целое общество, нация и
даже все одновременно существующие общества, вместе взятые, не есть
собственники земли. Они лишь ее владельцы, пользующиеся ею, и, как
boni patres familias, они должны оставить ее улучшенной следующим
поколениям"*(1).
Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы
используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни
и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В соответствии с ч. 2 п. 1 ст. 12 ЗК РФ использование земель должно
осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических
систем, способности земли быть средством производства в сельском
и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов
деятельности.
Законодатель указывает на две основные естественные функции земли
как природного ресурса. Первая - способность земли служить в качестве
естественного средства производства в сельском хозяйстве и лесном
хозяйстве. Вторая - способность выступать в качестве территориальной
(пространственной) основы (базиса) осуществления хозяйственной и
иной деятельности на территории РФ.
Вопреки сложившимся представлениям об экономическом значении земли
как об основном, определяющем ее ценность, главным все же является
ее экологическое значение - как природного объекта. Например, земельные
участки будут представлять интерес как недвижимость, объект права
собственности и иных прав только до той поры, пока земля будет выполнять
свои естественные природные функции. Если же они будут утрачены
(скажем, в результате истощения земель либо провала поверхности
земли вследствие нарушения правил добычи полезных ископаемых), то
соответствующие земельные участки утратят и экономическую ценность
как недвижимость, и привлекательность как объекты юридических прав.
Отличие земель выражается и в их ограниченности, что требует экономного
и нормированного их использования. Так, получение земельных участков
возможно в пределах установленных норм; нормирование земельных участков
осуществляется при предоставлении их как для сельскохозяйственных
целей, так и для строительства и предпринимательской деятельности.
Объектом правоотношений по использованию земли всегда является индивидуально
определенный земельный участок и земельная доля.
Например, Указом Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 485 "О гарантиях
собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность
земельных участков под этими объектами" было установлено следующее
правило: "Приватизацию зданий, строений, сооружений, помещений,
объектов незавершенного строительства осуществлять в дальнейшем,
как правило, вместе с земельными участками (соответствующей долей
земельного участка), на которых они расположены".
Согласно п. 2 ст. 6 ЗК РФ под земельным участком как объектом земельных
отношений понимается часть поверхности земли (в том числе почвенный
слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.
В соответствии с ч. 2 п. 2 указанной статьи земельный участок может
быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который
может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует
самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого
может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории,
за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Для целей Федерального закона "О государственном земельном
кадастре" земельный участок определяется несколько иначе -
как часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный
слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке
уполномоченным государственным органом, а также все, что находится
над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено
федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства
и иными федеральными законами (ст. 1).
Земельные доли, которые находятся в пределах земельных участков,
являются объектом общей долевой собственности и представляют собой
самостоятельный объект земельных прав.
Все граждане, имеющие право на земельную долю, для возможности реализации
этого права должны получить свидетельства на право собственности
на земельную долю, которые выдает и регистрирует районный комитет
по земельным ресурсам и землеустройству.
Однако решения комитета об отводе земельного участка недостаточно
для подтверждения факта выделения земельного участка в натуре, поскольку
это может повлечь нарушение прав граждан, а также субъектов хозяйственной
деятельности, причинение ущерба окружающей среде.
Так, например, согласно п. 2 ст. 37 Закона об охране окружающей
среды запрещается строительство и реконструкция зданий, строений,
сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до отвода земельных
участков в натуре.
В соответствии с п. 1 постановления Правительства РФ от 1 февраля
1995 г. N 96 "О порядке осуществления прав собственников земельных
долей и имущественных паев" и п. 28 Рекомендаций о порядке
распоряжения земельными долями и имущественными паями, одобренных
указанным постановлением, решение о местоположении земельных участков,
предоставляемых в счет выделенных земельных долей, принимает собрание
собственников земельных долей или их представителей. В решении перечисляются
земельные массивы, урочища и поля, на которых заявителям предлагается
выбрать себе земельный участок, или предлагаются конкретные земельные
участки. Доказательствами, подтверждающими фактическое выделение
земельной доли в натуре, являются: графические материалы земельного
участка - план с указанием местоположения участка, его конфигурация;
качественные характеристики земли, акт выделения доли в натуре -
установка колышков или иных знаков и т.д.
По гражданскому законодательству право собственности на имущество
и землю коммерческой организации принадлежит самой этой организации,
а не ее участникам, т.е. понятие коллективно-долевой собственности
в данном случае уже не применяется (гл. XVI ГК РФ). С этим связаны
особенности перехода права собственности на земельные паи.
Если ранее в соответствии с Указом Президента РФ "О гарантиях
собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность
земельных участков под этими объектами" объектом продажи могли
является как земельный участок, так и его доля, на котором расположены
объекты незавершенного строительства, то в настоящее время в соответствии
с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации
государственного и муниципального имущества" (в ред. от 27
февраля 2003 г.) объектом купли-продажи могут являться земельные
участки, а не его доли, что полностью соответствует нормам гражданского
законодательства.
Вместе с тем в земельном законодательстве еще сохраняется понятие
земельной доли, которая может являться объектом сделок. Так, согласно
ст. 15 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельная
доля- это доля в праве общей собственности на земельные участки
сельскохозяйственного назначения. Хотя на самом деле положения данной
статьи являются не новеллой земельного законодательства, а разъяснением,
"переводом" понятий гражданского законодательства, которому
должен соответствовать имущественный оборот всех объектов недвижимости,
в том числе и земельных участков.
В отличие от земель сельскохозяйственного назначения, порядок пользования
которых обеспечивается путем землеустройства, на территории поселений,
особенно городов и поселков, действуют правила планировки, застройки
и межевания. Каждый пользователь земель на территории поселений
обязан знать и соблюдать эти правила. Постановлением Правительства
РФ от 2 февраля 1996 г. N 105 (в ред. от 21 августа 2000 г.) утверждено
Положение о порядке установления границ землепользований в застройке
городов и других поселений.
В науке гражданского права существуют различные понятия о правовой
категории "недвижимое имущество".
При обнаружившихся в настоящее время разночтениях между гл. 17 ГК
РФ и рядом положений ЗК РФ необходимо решить, к какому соответствию
приходить, чтобы устранить разночтения (отнюдь не противоречия),
и учесть это при дальнейшем совершенствовании гражданского и земельного
законодательства, включая законодательство о регистрации недвижимости.
Одновременно в юридической литературе и законодательстве проводится
мысль, что недвижимость - синоним недвижимого имущества. Поводом
к такому утверждению стало определение недвижимых вещей, сформулированное
в Гражданском кодексе РФ (ст. 130).
Согласно п. 1 ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество,
недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные
водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты,
перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно,
в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К
недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации
воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические
объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.
Земельная недвижимость как правовая категория в действующем российском
законодательстве не отражена достаточно четко. Ее существование
еще нуждается в глубоком правовом исследовании.
Следует учесть, что земля - недвижимость особого рода, которая требует
особого правового регулирования, отличающегося от регулирования
другого имущества. Отнесение части земельных отношений к гражданскому
праву основано на ошибочном определении, данном в ст. 128 и 130
ГК РФ, где земля называется недвижимым имуществом наряду с другим
имуществом, не имеющим уникальных особенностей земли. Поэтому необходимо
проведение работы над изменением ГК РФ и приоритета земельного права
в регулировании земельных отношений перед нормами гражданского права.
В ст. 128 ГК РФ следует указать, что вещами являются предметы материального
мира или духовной культуры - продукты человеческого труда, а не
самой природы, удовлетворяющие потребности людей и не имеющие устойчивых
связей с природной средой.
В статье 130 ГК РФ необходимо отметить, что земля является абсолютно
недвижимой, а все остальные вещи - относительно недвижимые, т.к.
они, в принципе, переместимы при желании человека.
Эти изменения позволяют изъять земли и природные ресурсы из сферы
правового регулирования Гражданского кодекса и включить эти отношения
в сферу регулирования земельного права.
Категория "недвижимости" должна пониматься не как синоним
недвижимого имущества, а как совокупность объектов природы, не перемещаемых
на земной поверхности в силу их естественного (нерукотворного) происхождения
и размещения на земле. Такая недвижимость может иметь свою пообъектную
классификацию (земельная, водная, горная).
Объединяющим фактором понятия недвижимости является то, что земля
- "первичный" и абсолютно необходимый элемент недвижимого
имущества. Без земли нет недвижимости. Земля же, независимо от того,
размещено ли на ней другое имущество, сама по себе является недвижимостью,
а все, что на ней расположено, является движимым имуществом. Поскольку
земля является одним из элементов недвижимости, к ней относятся
и другие объекты, однако земля среди них играет главенствующую роль.
По своему правовому режиму земельные участки можно подразделить
на свободные от недвижимого имущества и имеющие на себе имущественную
недвижимость, которая влияет на правовой режим использования данных
земельных участков. Следовательно, недвижимость земли предполагает
возможность наличия на ней недвижимых объектов (строений, сооружений,
мелиоративных устройств, вмонтированных в почву, и т.п.), в результате
чего земельно-правовой режим таких участков переплетается с имущественно-правовым
(гражданско-правовым). Таким образом, переход права собственности
на здание, сооружение к другим лицам допустим при условии одновременной
передачи права на соответствующий земельный участок, а в случае
перехода права собственности на здание к нескольким собственникам
с разделом на доли права на земельный участок переходят в размере,
пропорциональном долям собственности на это здание.
Данные категории гражданско-правовых норм просто дублируют положения
Гражданского кодекса.
Земельный кодекс закрепил принцип единства судьбы земельных участков
и стоящих на них объектов (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Все положения
ЗК РФ, устанавливающие порядок и основания заключения договора аренды
и купли-продажи земельного участка, относятся к собственнику недвижимости,
а покупатель таковым становится только с момента регистрации перехода
права собственности (см. Федеральный закон от 21 июля 1997 N 122-ФЗ
"О государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним" (с изм. и доп.).
Что касается объектов незавершенного строительства, которые подпадают
под признаки недвижимой вещи (п. 1 ст. 130 ГК РФ), то установленный
для недвижимого имущества режим распространяется на незавершенное
строительство лишь тогда, когда оно уже перестает быть предметом
договора строительного подряда. Этот вывод подтверждается постановлением
Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах
практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности
и других вещных прав" (п. 16).
Если земельный участок - вещественная часть объекта земельных отношений,
то права на этот участок определяют пределы и возможности его использования
и охраны. Содержание прав на земельный участок может быть самым
разнообразным и определяться в зависимости от субъекта и объекта
этих прав (права на земельный участок в городе, селе, на особо охраняемых
территориях, в лесном фонде, на землях транспорта и т.д.).
Объектами кадастрового учета и оценки служит не земля вообще, а
предоставленные тем или иным субъектам земельные участки и права
на них. Предоставленные земельные участки характеризуются размером,
местом расположения, целевым назначением, качественными показателями
- кадастровой оценкой, и наконец, объемом прав. Все это находит
свое отражение при государственной регистрации прав на землю, а
также в других документах земельного кадастра. Когда заключаются
сделки с земельными участками, эти участки получают денежную оценку
на основе достоверных данных государственного земельного кадастра.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О государственном
земельном кадастре" (в ред. от 22 августа 2004 г.) государственный
кадастровый учет земельных участков (описание и индивидуализация)
производится в Едином государственном реестре земель земельных участков.
Однако на практике имеют место случаи, когда ведение земельного
кадастра осуществляется органами местного самоуправления.
Так, в Уставе г. Старая Русса и Старорусского района Новгородской
области, утвержденного решением Старорусской Думы от 24 мая 2000
г., к компетенции органа местного самоуправления отнесено ведение
земельного кадастра.
Согласно ст. 11 Закона о земельном кадастре органы местного самоуправления
в соответствии с Конституцией РФ могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями в области осуществления деятельности
по ведению государственного земельного кадастра, однако это не означает,
что они вправе подменять своей деятельностью деятельность Федеральной
службы земельного кадастра России по ведению государственного земельного
кадастра и осуществлению специальных функций по ведению государственного
кадастрового учета расположенных на земельных участках и прочно
связанных с ними объектов недвижимого имущества.
Поэтому сделки с земельными участками, не прошедшими государственную
регистрацию в порядке, предусмотренном ст. 131 Гражданского кодекса
и Законом о регистрации прав на недвижимость и сделок с ним, в том
числе зарегистрированные органами местного самоуправления, но не
прошедшими государственный учет в соответствии со ст. 165 ГК РФ,
являются недействительными.
Исходя из изложенного, решение Старорусской Думы от 24 мая 2000
г. как не соответствующее упомянутому Федеральному закону и постановлению
Правительства РФ от 11 января 2001 г. N 22 (в ред. от 31 июля 2003
г.) "Об утверждении Положения о Федеральной службе земельного
кадастра России" может быть в установленном законом порядке
признано недействительным.
Вопрос о государственной регистрации сделок с земельными участками
требует специального рассмотрения. Статья 164 ГК РФ предусматривает,
что случаи государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом
устанавливаются как в Гражданском кодексе, так и в Федеральном законе
"О государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним". Однако последний иных случаев государственной
регистрации сделок не предусматривает, а дает отсылку к ст. 130-132
и 164 Гражданского кодекса.
Здесь проявилась непоследовательность законодателя в решении вопроса,
какую систему государственной регистрации недвижимости взять за
основу.
Так, например, при аренде имущество (нежилое помещение) передается
во временное пользование и владение или только в пользование, соответственно,
это временное право не относится к числу тех прав, перечисленных
в ст. 131 ГК РФ, которые подлежат государственной регистрации в
Едином государственном реестре учреждениями юстиции.
В литературе высказывались мнения, что, несмотря на отсутствие четкости
относительно регистрации сделок, она необходима лишь в случаях,
указанных в законе. Соответствующую позицию занял Президиум Высшего
Арбитражного Суда РФ, который в информационном письме от 16 февраля
2001 г. сделал вывод, что государственная регистрация сделок с недвижимым
имуществом согласно требованиям ст.164 и 131 ГК РФ осуществляется
только в случаях, установленных законом. В соответствии со ст. 4
Закона о государственной регистрации во всех случаях, когда Закон
предусматривает государственную регистрацию прав на недвижимое имущество
и сделок с ним, такая регистрация всегда является обязательной.
В соответствии с Конституцией РФ земля, как и другие природные ресурсы,
может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных
формах собственности (п. 2 ст. 9).
Конституция РФ, Гражданский и Земельный кодексы РФ основаны на признании
существования различных форм собственности на землю и иные природные
ресурсы. ГК РФ в п. 1 ст. 214 установил, что государственной собственностью
в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве
собственности Российской Федерации (федеральная собственность),
и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации
- республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной
области, автономным округам (собственность субъектов РФ). В пункте
2 этой же статьи сформулировано чрезвычайно важное положение, в
соответствии с которым земля и другие природные ресурсы, не находящиеся
в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований,
являются государственной собственностью. Таким образом, законодательно
закрепляется презумпция государственной собственности на землю и
иные природные ресурсы.
Государство-собственник, по сути, обладает практически неограниченным
набором правомочий, т.е. оно может делать с объектами, находящимися
в его собственности, все, что сочтет нужным. Следовательно, можно
предположить, что правомочия государства как собственника ничем
не ограничиваются.
Статья 27 ЗК РФ установила, что оборот земельных участков осуществляется
в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ, что означает
возможность регулирования сделок с землей только на федеральном
уровне. В данной статье предусмотрен исчерпывающий перечень земель,
исключенных и ограниченных в обороте, в том числе прямо указано,
что ограничения в обороте земель сельскохозяйственного назначения
допускаются лишь в соответствии с Федеральным законом "Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения". Более того, п. 5
ст. 1 указанного Закона прямо предусмотрено, что принятие субъектами
РФ законов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота
земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не
допускается.
Особенности земли как объекта купли-продажи и иных сделок не могут
не отразиться на условиях сделки, правах и обязанностях ее сторон.
Положение ст. 36 Конституции РФ о том, что владение, пользование
и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется
их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей
среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, получило
дальнейшее развитие в ГК РФ (ч. 3 ст. 209). Гражданский кодекс также
закрепил положение о том, что перечисленные правомочия собственник
земли и других природных ресурсов осуществляет в той мере, в какой
их оборот допускается законом (ст. 129).
Как подчеркивается в работах специалистов в области земельного права,
выработанное гражданским правом общее понятие оборотоспособности
применимо и к сфере земельных отношений, но основное отличие оборотоспособности
земельных участков от оборотоспособности иных объектов гражданских
прав заключается в том, что земельное законодательство устанавливает
определенные пределы и ограничения распоряжения земельной собственностью.
Наиболее ярким примером таких ограничений является установление
в ст. 27 ЗК РФ перечня видов земельных участков, исключенных из
оборота и ограниченных в обороте. Эта норма Земельного кодекса РФ
также принята в развитие положений ст. 129 Гражданского кодекса
РФ, устанавливающих ограничение в обороте земельных участков в публичных
интересах. В первую очередь, из оборота полностью изъяты земельные
участки, занятые определенными объектами, находящимися в федеральной
собственности, в том числе государственными природными заповедниками
и национальными парками, зданиями, строениями и сооружениями, в
которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ,
войска Пограничной службы РФ, другие войска, воинские формирования
и органы, военные суды; участки, занятые объектами организаций Федеральной
службы безопасности и федеральных органов государственной охраны;
объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных
материалов и радиоактивных веществ, а также рядом иных объектов,
исчерпывающий перечень которых приведен в п. 4 ст. 27 ЗК РФ.
Кроме того, ЗК РФ ограничил в обороте ряд земельных участков, находящихся
в государственной или муниципальной собственности, в том числе в
пределах особо охраняемых природных территорий, не попавших в перечень
участков, полностью изъятых из оборота, земельных участков из земель
лесного фонда, из земель водного фонда, занятых находящимися в государственной
или муниципальной собственности водными объектами; участков, занятых
особо ценными объектами культурного наследия народов Российской
Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия,
историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
участков, предоставленных для нужд связи, а также организаций транспорта,
в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов,
сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства,
терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных
транспортных коридоров и ряд других участков, исчерпывающий перечень
которых закреплен в п. 5 ст. 27 ЗК РФ. Как видно из вышеперечисленных
примеров, ограничения в обороте связаны, в первую очередь, с интересами
в области безопасности государства, обеспечения единства его инфраструктуры,
охраны окружающей среды.
В настоящий момент сложилась ситуация, когда вся земля находится
в частной собственности граждан и юридических лиц или в неразграниченной
бессубъектной государственной собственности. Что же касается муниципальной
собственности, провозглашенной Конституцией РФ, то она практически
отсутствует. Более того, положение усугубляется тем, что органы
местного самоуправления, не входя в систему органов государственной
власти, фактически распоряжаются государственной собственностью.
Так, например, Администрация Шимского района Новгородской области
постановлениями от 17 июня 2002 г. N 183 "Об управлении и распоряжении
земельными участками, относимыми к муниципальной собственности района"
от 23 сентября 2002 г. N 261 "Об утверждении Положения о продаже
земельных участков собственником расположенных на них объектов недвижимости"
предусмотрела норму о праве продажи органами местного самоуправления
земельных участков, находящихся в государственной собственности.
Вместе с тем согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября
2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации", п. 1 ст. 3 Новгородского областного
закона "О предоставлении земельных участков на территории Новгородской
области" распоряжение землями, находящимися в государственной
собственности, до разграничения государственной собственности на
землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах
их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.
Данным пунктом законодатель предусмотрел право муниципальных органов
распоряжаться государственными землями в порядке, установленном
Правительством РФ, который до настоящего времени не принят.
Разграничение государственной собственности представляет собой сложную
задачу. В соответствии с п. 1 ст. 25 ЗК РФ права собственности на
земельные участки (в том числе и государственной) возникают по основаниям,
установленным гражданским законодательством, федеральными законами,
и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным
законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним". Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального
закона "О разграничении государственной собственности на землю"
право собственности на земельные участки у Российской Федерации,
субъектов РФ и муниципальных образований возникает с момента государственной
регистрации права собственности на земельные участки в соответствии
с законодательством России. Это положение вызывает, по меньшей мере,
две проблемы.
Во-первых, если право собственности на земельные участки, не находящиеся
в частной собственности, возникает только с момента его государственной
регистрации, то как быть с п. 2 ст. 214 ГК РФ, которым оговорено,
что земли, не находящиеся в муниципальной и частной собственности,
считаются находящимися в государственной собственности? В данном
случае непонятно, в чьей конкретно собственности: Российской Федерации
или ее субъекта. Таким образом, получается, что у объекта права
собственности нет конкретного субъекта.
Во-вторых, в соответствии с п. 1 ст. 2 Закона о разграничении государственной
собственности на землю право собственности на земельные участки
возникает с момента его государственной регистрации. Подобный порядок
распространяется и на государственную регистрацию права собственности
Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований
на земельные участки при разграничении государственной собственности
на землю. При этом для публичных образований законодатель не сделал
исключения, хотя такая возможность у него имелась (см. п. 3 ст.
212 ГК РФ).
При этом круг объектов земельных правоотношений в сфере государственной
и муниципальной собственности на землю определяется законодательством.
Если Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. "О федеральных
природных ресурсах " были оговорены объекты земельных правоотношений
федеральной собственности на землю, к которым относились земельные
участки, предоставленные для обеспечения нужд обороны и безопасности
страны, охраны государственных границ, осуществления других функций,
отнесенных к ведению органов государственной власти; земельные участки,
занятые объектами, находящимися в федеральной собственности, а также
участки особо охраняемых природных территорий федерального значения,
то Земельный кодекс РФ (ст. 6) ограничился понятием земель и земельных
участков как объектов земельных отношений, не конкретизировав, какие
земли относятся к собственности Российской Федерации, субъектов
Федерации и муниципальной.
До настоящего времени остается нерешенной проблема разграничения
государственной собственности на землю, в самом главном - о субъектах
права собственности на землю - нет единого мнения: то ли проводить
разграничение по двум уровням, т.е. на собственность Российской
Федерации и собственность субъектов Федерации, хотя Конституция
РФ, как и институты гражданского права, рассматривает землю в качестве
предмета исключительно федерального законодательства, то ли за основу
брать три уровня - государственную собственность Российской Федерации,
собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность
с равной правовой защитой и гарантиями, допускаемыми Конституцией
РФ. Гражданский кодекс РФ (ст. 212, 214), закрепляя признание в
Российской Федерации предусмотренных Конституцией форм собственности,
четко связывает при этом понятие "форма собственности"
с субъектом права собственности.
Права и обязанности землепользователей зависят, как известно, от
их земельных титулов. Последние придаются (при необходимости - уточняются)
в ходе государственной регистрации как самих земель, так и их владельцев
(или собственников), а равно при регистрации поземельных сделок.
Вместе с тем прежние права могут признаваться и независимо от их
регистрации. Но все такие процедуры касаются в основном тех земель,
у которых есть определенные и отвечающие за них хозяйствующие субъекты.
Если хозяйствующий субъект, за которым была бы закреплена земля,
отсутствует, то некого и регистрировать в качестве ее владельца.
Поэтому одним из признаков нераспределенной земли является отсутствие
налогового платежа с нее.
Эта проблема касается многих государственных земель, ибо они имеют
своих собственников (т.е. Россия или ее регионы), но не закреплены
ни за какой конкретной организацией. Фактически многие такие земли
находятся на положении полубесхозных, поскольку на них не осуществляется
весь комплекс необходимых хозяйственных мероприятий. В этой части
стоит задача распределения всех государственных земель между подчиненными
государству организациями и органами, обладающими хозяйственными
подразделениями с тем, чтобы собственник каждого участка принадлежащей
государству земли проявлял о нем должную заботу. Аналогичная проблема
стоит перед муниципальными образованиями в отношении принадлежащих
им земель.
На данный период возникает серьезная задача распределения всех бесхозных
и полубесхозных земель между государственными органами и организациями,
обладающими хозяйственными подразделениями.
Поэтому государственная земельная политика должна строиться так,
чтобы у каждого участка земли был не только номинальный собственник,
но и ответственный владелец. Лишь в этом случае законодатель может
реально поставить перед собственниками и другими титульными владельцами
задачу хозяйского обращения с каждым участком земли.
Зачастую на земельных участках располагаются и природные объекты,
и недвижимое имущество, в результате чего земельный участок приобретает
смешанный земельно-имущественно-природоресурсовый режим. Так, земли
водного фонда могут использоваться для строительства и эксплуатации
сооружений для сельскохозяйственных потребностей. В результате на
земельном участке используются: водный объект, регулируемый водным
законодательством; имущественный объект (сооружение), регулируемый
гражданским законодательством; сам земельный участок, регулируемый
земельным законодательством.
В действующем Земельном кодексе РФ выделены специальные категории
"земли водного фонда" и "земли лесного фонда",
а Лесной кодекс РФ лес и землю ввел в единый лесной объект. Согласно
Закону РФ "О недрах" подземные воды входят в государственный
фонд недр, а Водный кодекс РФ включил их и в водный фонд. Кроме
того, в ст. 17 ВК РФ установлено, что в подземный водный объект
включены также связанные с ним горные породы (пустоты, трещины,
впадины и др.), вмещающие в себя подземные воды. Они имеют общие
гидравлические связи, единые границы, объем и черты водного режима.
В подобном включении в единый природный объект вод и земель, вод
и лесов, вод и недр прослеживается последовательность законодательства
РФ об указанных природных ресурсах, что способствует более всестороннему,
взаимосвязанному, полному и единому регулированию водно-земельных,
водно-горных и водно-лесных отношений. Это свидетельствует и о взаимопроникновении
указанных природоресурсовых отраслей российского законодательства.
Представляется, что такая практика полезна, и здесь надо исходить
не из формальных соображений, а из единства природных объектов,
общественных отношений и их правового регулирования (конечно же,
с учетом особенностей).
А.В. Дегтев,
судья арбитражного суда Новгородской обл. (с 1992 г.),
аспирант Современной Гуманитарной Академии (СГА),
специалист по хозяйственному, арбитражному праву
"Право и экономика", N 8, август 2005 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 25. Ч. II. С. 337.