Разграничение полномочий в сфере трудовых отношений
Созданные в соответствии со ст.27 Федерального закона "О судебной
системе Российской Федерации" конституционные (уставные) суды
действуют в 13 субъектах Российской Федерации. Рассматривая вопросы
соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных
правовых актов органов государственной власти субъекта Российской
Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации
конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, они обязаны
руководствоваться установленным федеральным законодательством разграничением
полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Поэтому проблема разграничения полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации по предметам совместного ведения приобретает
особое значение именно в практике данных судов.
В этом плане особый интерес представляет анализ решений судов в
отраслевом аспекте, в частности по делам о соответствии конституциям
(уставам) нормативных актов, регулирующих трудовые отношения. За
период своей деятельности практически все суды рассматривали дела,
возникающие из социально-трудовых отношений. Так, рассматривались
обращения заявителей о соответствии конституциям (уставам) законов,
постановлений, актов органов местного самоуправления, регулирующих
вопросы оплаты труда, охраны труда, порядка расторжения трудового
договора, выплаты денежных пособий на детей, предоставления льгот
ветеранам, регистрации трудовых договоров, заключаемых индивидуальными
предпринимателями, и т.д.
Следует остановиться на анализе наиболее интересных дел, имеющих
значение для осмысления проблемы разграничения полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с п."к" ч.1 ст.72 Конституции РФ трудовое
законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные
законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации (ст.76 Конституции
РФ).
По вопросам, отнесенным ч.1 ст.72 Конституции РФ к предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются
федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового
регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные
на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.
До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам
совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять
собственное правовое регулирование (ст.12 Федерального закона "О
принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации").
Данные конституционные положения в настоящее время конкретизированы
в Трудовом кодексе Российской Федерации (ТК РФ): его ст.6 произведено
разграничение полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
в сфере трудовых и связанных с ними отношений. Вслед за Конституцией
РФ (ст.37) Кодекс предлагает два критерия разграничения полномочий:
по предмету регулирования и по содержанию (объему) регулирования.
По предмету регулирования к ведению федеральных органов государственной
власти отнесены, в частности, порядок заключения, изменения и расторжения
трудовых договоров, основы социального партнерства, порядок ведения
коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров
и соглашений, порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых
споров и др., т.е. практически все институты трудового права, не
связанные с установлением условий труда.
При установлении условий труда используется иной критерий - содержание
(объем) регулирования. По условиям труда на федеральном уровне устанавливается
обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий
работникам и особенности правового регулирования трудовых отношений
отдельных категорий работников, которым нужна помощь при штрафах фмс.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут
принимать законы и иные правовые акты по вопросам, не отнесенным
к полномочиям федеральных органов. Правотворческая компетенция субъектов
Российской Федерации по вопросам регулирования трудовых отношений
включает в себя полномочия по установлению: механизма реализации
трудовых прав и гарантий, предусмотренных федеральными законами
и подзаконными актами; правового режима институтов, создаваемых
на региональном уровне; повышенного уровня трудовых прав (установление
дополнительных прав, гарантий, льгот и преимуществ).
Проблему разграничения полномочий между федеральными органами и
государственными органами субъектов Российской Федерации в регулировании
трудовых отношений можно проиллюстрировать на примере постановления
Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 14 декабря 1999
г. по делу о проверке конституционности отдельных норм Закона Республики
Саха (Якутия) от 21 октября 1998 г. "О регулировании оплаты
труда в Республике Саха (Якутия)" и постановлений Правительства
Республики Саха (Якутия) "Об утверждении порядка определения
нормируемой величины расходов на оплату труда, включаемых в себестоимость
продукции (работ, услуг) при формировании цен и тарифов" от
16 августа 1996 г. и "О регулировании фонда заработной платы
и выплат социального характера на предприятиях и в организациях
Республики Саха (Якутия)" от 9 декабря 1997 г.
Вынося решение о признании данных нормативных положений соответствующими
Конституции Республики Саха (Якутии), Конституционный Суд Республики
руководствовался следующими положениями.
В силу того, что оспариваемые акты содержат нормы трудового законодательств,
а в соответствии со ст.72 Конституции РФ трудовое законодательство
находится в совместном ведении, субъектам Российской Федерации предоставляется
возможность правотворчества в этой сфере. С этих позиций принятие
Закона "О регулировании оплаты труда в Республике Саха (Якутия)"
и постановления Правительства "О регулировании фонда заработной
платы и выплат социального характера на предприятиях и в организациях
Республики Саха (Якутия)" было признано соответствующим Конституции
Республики.
Рассматривая соответствие оспариваемых норм Конституции Республики
по содержанию, Суд исходил из того, что поскольку механизм взаимодействия
федеральных законов и нормативных актов субъекта Федерации совместных
полномочий закреплен в чч.2 и 5 ст.76 Конституции РФ, но федеральный
закон, определяющий пределы полномочий республики в сфере законодательного
регулирования оплаты труда, не принят, а принятие закона и постановлений
Правительства связывается с отсутствием регулирования рассматриваемых
вопросов в федеральном законодательстве и потребностью совершенствования
нормативной базы, регулирующей вопросы оплаты в условиях Республики
Саха (Якутия), оспариваемые нормы соответствуют Конституции Республики.
Законодательство допускает так называемое опережающее регулирование,
т.е. принятие законов и иных нормативных правовых актов по вопросам,
отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти
в том случае, когда федеральное законодательство еще не принято
(ч.3 ст.6 ТК РФ). Примером такого опережающего регулирования явилась
ст.30 Областного закона "О защите трудовых прав граждан на
территории Свердловской области", которая предусматривала,
что нарушение установленных сроков выплаты заработной платы рассматривается
как нарушение договорных и других обязательств работодателя, а также
конституционных прав граждан и влечет за собой уплату работодателем
работнику компенсации из расчета учетной ставки Центрального банка
РФ, начисляемой на сумму невыплаченной в установленный срок заработной
платы, за каждый день просрочки по день фактической выплаты. Вынося
решение о признании данной нормы соответствующей Уставу Свердловской
области, Уставный суд как раз и руководствовался тем, что, поскольку
действующее федеральное законодательство на момент рассмотрения
дела не содержало норм об ответственности работодателя за нарушение
сроков выплаты заработной платы, Законодательное Собрание Свердловской
области как законодательный орган субъекта Российской Федерации,
действуя в пределах своей компетенции, вправе принимать нормативные
правовые акты, регулирующие трудовые отношения, если они не урегулированы
федеральным законодательством и не противоречат ему.
Впоследствии материальная ответственность работодателя за задержку
выплаты заработной платы была предусмотрена ст.236 ТК РФ, а ст.30
Областного закона "О защите трудовых прав граждан на территории
Свердловской области" была приведена в соответствие с федеральным
законодательством.
Два приведенных примера позволяют сделать вывод о том, что, установив
в Трудовом кодексе РФ общее разграничение полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений, законодателю
необходимо пойти дальше, произведя разграничение полномочий в рамках
отдельных институтов трудового законодательства.
На уровне субъекта Российской Федерации может быть повышен уровень
трудовых прав и гарантий, предусмотренных федеральными законами
и подзаконными актами. Это прямо вытекает из содержания ч.2 ст.6
ТК РФ. Предоставление дополнительных трудовых прав, гарантий, установление
льгот и преимуществ должно осуществляться на основе соблюдения конституционных
требований и общих принципов в сфере регулирования труда (ст.2 ТК
РФ).
В этом плане интерес представляет трудовое законодательство Башкортостана
и, соответственно, практика Конституционного Суда Республики Башкортостан,
поскольку лишь в данном субъекте принят и действует Трудовой кодекс.
14 декабря 2000 г. Конституционным Судом Башкортостана рассмотрено
дело по запросу гражданина В. Бузника о соответствии Конституции
Башкортостана ч.5 ст.39 Трудового кодекса Республики Башкортостан.
Заявитель был уволен с работы на основании п.5 ст.33 КЗоТ Российской
Федерации в связи с болезнью более четырех месяцев (в настоящее
время действующий Трудовой кодекс Российской Федерации не содержит
такого основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя).
Судом общей юрисдикции он был восстановлен на работе в соответствии
со ст.39 Трудового кодекса Республики Башкортостан, запрещающей
прекращение трудового договора по инициативе работодателя в период
временной нетрудоспособности работника. При рассмотрении данного
дела Конституционным Судом Республики Башкортостан была выработана
следующая правовая позиция.
"Предписания части пятой статьи 39 Трудового кодекса Республики
Башкортостан о недопустимости прекращения трудового договора по
инициативе работодателя с временно нетрудоспособными вне зависимости
от вида и причины заболевания, травмы и продолжительности болезни
вводится повышенная правовая защита прав граждан в области труда
и занятий.
Это согласуется с конституционными целями социального государства,
с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики
Башкортостан и принципами субординации актов трудового законодательства
Российской Федерации и Республики Башкортостан".
Таким образом, отсутствие в Трудовом кодексе Республики Башкортостан
такого основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя
как отсутствие работника в связи с болезнью более четырех месяцев,
было признано повышением уровня трудовых прав и гарантий, установленных
субъектом Российской Федерации.
Однако следует отметить, что введенный в действие с 1 февраля 2002
г.
Трудовой кодекс РФ принятие общеобязательных для применения на всей
территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных
правовых актов, устанавливающих порядок заключения, изменения и
расторжения трудового договора, относит к ведению федеральных органов
государственной власти. Возникает вопрос - включает ли в себя понятие
"порядок расторжения трудового договора" установление
оснований расторжения трудового договора? И если относит, вправе
ли субъекты Российской Федерации изменять их, мотивируя это повышением
уровня трудовых прав и гарантий?
То что данная проблема существует, можно показать на примере двух
дел, рассмотренных Верховным Судом РФ и Конституционным Судом Республики
Башкортостан. Так, директор арендного предприятия "Нефтекамскводоканал"
С., переданного из государственной собственности в муниципальную,
был уволен в соответствии с п.5 ст.37 Трудового кодекса Республики
Башкортостан (в связи с отказом нового собственника перезаключить
контракт). При рассмотрении иска С. о восстановлении на работе и
взыскании заработной платы за время вынужденного прогула суды Республики
Башкортостан первой и надзорной инстанций, руководствуясь п.5 ст.37
Трудового кодекса Республики Башкортостан, в удовлетворении иска
отказали.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ указала,
что суд не вправе был применять указанную норму, согласно которой
трудовой договор может быть прекращен в связи с отказом нового собственника
перезаключить контракт, поскольку аналогичное положение не содержится
в части второй ст.29 Кодекса законов о труде Российской Федерации;
в силу ст.4 и ч.2 ст.254 КЗоТ РФ дополнительные основания прекращения
трудового договора с работником не могут быть установлены актами
трудового законодательства субъектов Российской Федерации.
Рассматривая обращение администрации города Нефтекамска о соответствии
Конституции Республики Башкортостан положений ч.2 ст.36 и п.5 ст.37
Трудового кодекса Республики Башкортостан, Конституционный Суд Республики
Башкортостан руководствовался установленным разграничением предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан.
Основываясь на положениях Конституции и Договора Российской Федерации
и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. "О разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Республики Башкортостан", Конституционный Суд пришел
к выводу, что регулирование трудовых отношений находится в ведении
Республики Башкортостан. А поскольку "конституционные гарантии
права собственности и права на труд обусловливают необходимость
согласования интересов работодателя - собственника имущества и работника
- руководителя, ответственного за сохранность и целевое использование
имущества, результаты экономической деятельности, финансовое состояние
предприятия", оспариваемые нормы были признаны соответствующими
Конституции Республики Башкортостан.
В 2001 году была принята новая Конституция Республики Башкортостан,
положения ч.2 ст.36 и п.5 ст.37 Трудового кодекса Республики Башкортостан
отменены. А новый Трудовой кодекс РФ предусмотрел право работодателя
расторгнуть трудовой договор с руководителем организации в случае
смены собственника имущества (п.4 ст.81 ТК РФ). Оценивая все состоявшиеся
решения, хотелось бы сделать следующие выводы.
Во-первых, проблема разграничения полномочий между государственными
органами Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации - это проблема законодательная, требующая
четкого и однозначного решения.
Во-вторых, многие нормы трудового законодательства возникли из локального
нормотворчества, коллективно-договорного регулирования, а сегодня
из законодательства субъектов Российской Федерации и с этим необходимо
считаться.
Конституционный Суд РФ высказал мнение о том, что субъекты Российской
Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит
Российской Федерации в целом. Субъект Федерации не может изменять
установленные Конституцией РФ приоритеты действия законов и иных
федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение,
приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием
этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров,
не предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами (постановление
Конституционного Суда Российской Федерации по запросу группы депутатов
Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской
Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики
Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики
Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан от 27 июня 2000 г.).
По мнению А. Нуртдиновой (Комментарий к Трудовому кодексу Российской
Федерации. Москва, 2002), противоречием федеральному законодательству
признается: снижение уровня трудовых прав и гарантий работников
в нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации; нарушение
органами государственной власти субъектов РФ пределов, установленных
для регионального законотворчества; принятие принципиально иных
правовых решений по вопросам, урегулированным федеральным законодательством
и подзаконными актами; неприведение региональных нормативных правовых
актов в соответствие с вновь принятым федеральным законом, указом
Президента РФ, постановлением Правительства РФ или нормативным правовым
актом федерального органа исполнительной власти.
В этих случаях подлежит применению коллизионная норма, предусмотренная
ч.4 ст.6 Трудового кодекса РФ, которая обязывает правоприменителя
избрать для применения нормативный правовой акт федерального уровня.
Однако всегда ли противоречие нормативного акта субъекта Российской
Федерации федеральному законодательству одновременно является противоречием
конституции (уставу) субъекта Федерации? Представляется, что однозначного
ответа на данный вопрос нет, он требует самостоятельного исследования.
Подводя итоги, хотелось бы отметить, что проблема разграничения
полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации по
предметам совместного ведения наиболее ярко проявляется в практике
судов конституционной юрисдикции, а ее изучение в отраслевом разрезе
позволяет не только выявлять пути совершенствования законодательства,
регулирующего разграничение полномочий, но и отраслевого законодательства.
Н. Мершина,
судья Уставного суда Свердловской области,
кандидат юридических наук
"Российская юстиция", N 1, январь 2004 г.