Разграничение компетенции между судами
В России сложилась двухуровневая судебная система, в рамках которой
функционируют суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Конституционный
Суд РФ и конституционные (уставные) суды, созданные в некоторых
субъектах Федерации. С учетом ст.18 и ч.1 ст.46 Конституция РФ гарантирует,
что любой спор о праве будет рассмотрен только компетентным судом,
а подведомственность каждого спора определяется в законодательстве
при описании объекта обжалования в суд и допустимости жалобы.
Последние несколько лет широко обсуждается вопрос о создании специализированных
судов. К таковым предлагается отнести семейные суды, патентные,
суды по трудовым спорам, административные, иные. Возникает вопрос,
есть ли острая необходимость в формировании подобных судебных органов
и, самое главное, возможно ли создание специализированных судов
именно сегодня, не приведет ли их выделение к ослаблению всей судебной
системы.
Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий
и решений, нарушающих права и свободы граждан" и Федеральный
закон от 14 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений
в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий
и решений, нарушающих права и свободы граждан" были рассчитаны
на обжалование в те суды, которые осуществляют полномочия административной
юрисдикции. При отсутствии административных специализированных судов
споры между гражданами и государственными органами в подавляющем
большинстве до настоящего времени рассматриваются судами общей юрисдикции
и в небольшом объеме арбитражными судами. Таким образом, следует
констатировать дуализм судебной системы, когда административные
споры вправе рассматривать и суды общей юрисдикции, и в ряде случаев
арбитражные суды. Более того, некоторые вопросы в анализируемой
сфере рассматриваются конституционными (уставными) судами. Жалобы
на действия и решения различных субъектов управления рассматриваются
судами общей юрисдикции по правилам гражданского судопроизводства,
арбитражными судами по правилам арбитражного судопроизводства и
аналогично конституционными (уставными) судами по правилам конституционного
(уставного) судопроизводства. Таким образом, конституционное положение
"посредством... административного судопроизводства" реализуется
не в полном объеме (ст.118 Конституции РФ).
В ч.2 ст.118 Конституции РФ определены процессуальные формы, в которых
действует судебная система России. Их четыре: конституционное, гражданское,
уголовное и административное судопроизводство. Сама Конституция
определяет только три федеральных органа судебной власти. Однако
согласно ч.3 ст.118 Конституции РФ наша судебная система устанавливается
Конституцией и федеральными конституционными законами. Эти положения
получили развитие в абз.3 ч.3 ст.4 и ст.26 Федерального конституционного
закона "О судебной системе Российской Федерации", где
сказано, что кроме уже существующих судебных органов могут быть
сформированы специализированные федеральные суды по рассмотрению
гражданских и административных дел, учреждаемые федеральным конституционным
законом.
В настоящее время обсуждаются различные варианты оформления административной
юстиции. Предлагается сформировать самостоятельную систему специализированных
судов с подчинением высшему административному суду либо сформировать
такие суды на уровне районов, городов и коллегии по административным
делам при судах уровня субъектов Федерации и Верховном Суде РФ,
либо создать специализированные коллегии при судах общей юрисдикции
всех уровней. Конституция РФ в качестве самостоятельной судебной
процедуры называет административное судопроизводство, но из этого
не вытекает необходимость создания самостоятельной системы административных
судов. Говоря о ее создании, следует прежде всего обратиться к ст.126
Конституции РФ, где однозначно заявлено, что Верховный Суд РФ является
высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным
и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Поэтому представляется,
что сегодня стоит говорить не о создании специализированных судов,
а лишь о формировании специализированных административных коллегий.
Таким образом, административная юстиция получит свое развитие в
рамках судов общей юрисдикции и уже в последующем, после четкого
разграничения компетенции между разными коллегиями, может быть поставлен
вопрос о выделении административных судов в качестве самостоятельной
подсистемы судебной власти.
В конце ноября 2000 г. Государственной Думой принят в первом чтении
проект закона "Об административных судах в Российской Федерации",
предложенный Верховным Судом РФ. По законопроекту предполагается,
что административные суды станут рассматривать жалобы на решения
и действия органов государственной власти и местного самоуправления,
общественных объединений и должностных лиц региональных и городских
властей, дела о защите избирательных прав, налоговые споры, вопросы,
связанные с государственной тайной, но самое главное, им будет подведомственна
проверка законности нормативных актов. Авторами законопроекта предполагается,
что административные суды станут самостоятельной ветвью судебной
системы. Однако планируется создать сложную систему судов, непохожую
на существующие. Во-первых, на низшем уровне сформировать межрайонные
административные суды, во-вторых, коллегии по административным делам
в республиканских, краевых и областных судах, в-третьих, 21 федеральный
окружной административный суд с "подчинением" Верховному
Суду РФ, для чего при последнем будет сформирована самостоятельная
административная коллегия. Таким образом, административные суды
должны стать не самостоятельной системой, а составной частью системы
судов общей юрисдикции, со своеобразными ответвлениями на определенных
уровнях. Отмечу, что не решен вопрос о соотношении полномочий окружных
административных судов и верховных, краевых, областных судов, из
компетенции которых и изымаются дела об оспаривании правовых актов
высших органов исполнительной власти субъектов Федерации. Более
того, выделение специализированных судов, по-видимому, должно привести
к изъятию экономических споров, связанных с административными правоотношениями,
из компетенции арбитражных судов. Возникает много вопросов, в частности,
на основе каких процедурных норм будут решаться подобные дела. При
этом не следует забывать, что в составе Высшего Арбитражного Суда
РФ и при федеральных арбитражных окружных судах функционируют специальные
судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административно-правовых
отношений. Создание административных судов, во-видимому, значительно
усложнит систему административной юстиции и исходя из предложенного
законопроекта негативно скажется на доступности правосудия для населения.
За границами административных дел оказалась часть налоговых, финансовых,
таможенных и иных административных споров. Предлагая сформировать
специализированные административные суды, авторы проекта не ограничили
их полномочия. В частности, коллегия по административным делам Верховного
Суда РФ в случае принятия проекта сможет рассматривать не только
конкретные вопросы, определенные перечнем, но и "иные административные
дела, имеющие важное государственное и международное значение".
Какие дела могут иметь такое значение, можно только догадываться,
в то время как специализированные суды, равно как и специализированные
коллегии, вправе рассматривать лишь ограниченный перечень дел, отнесенных
к их компетенции.
Не определена правовая база административного судопроизводства,
не назван основной субъект оспаривания правовых актов - гражданин,
чьи законные права и интересы прежде всего и призвана защищать административная
юстиция. Отсутствуют акты, определяющие процедуру деятельности административных
судов.
Возникает опасность пересечения компетенции Конституционного Суда
(и конституционных (уставных) судов) со сферой компетенции административных
судов. По проекту административные суды не будут рассматривать дела,
отнесенные к вопросам конституционного, гражданского и уголовного
судопроизводства, а также дела об административных правонарушениях.
Вместе с тем эти суды призваны взять на себя исключительное право
рассматривать все споры и претензии, связанные с правовыми актами
Президента и Правительства РФ, законодательных органов субъектов
Федерации и т.д. Однако следует иметь в виду, что Конституционный
Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов
Президента, Правительства РФ, договоров между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Федерации, между органами государственной власти субъектов Федерации,
по жалобам граждан проверяет конституционность законов, принятых
либо органами Федерации, либо ее субъектом. Конституционный Суд
РФ также разрешает споры о компетенции между органами государственной
власти, так как они относятся к сфере конституционно-правовых. Но
по названному проекту административные суды также разрешают споры
между органами государственной власти. Таким образом, в данных сферах
подведомственность административных судов определена не в соответствии
с Конституцией РФ.
Применительно к вопросу разграничения подведомственности дел между
конституционными и иными судами хотелось бы отметить особенности
конституционного (уставного) судопроизводства. Представляется, что
конституционное судопроизводство является не правоприменительной
деятельностью в собственном смысле этого слова, а больше связано
с анализом, творчеством при осуществлении конституционного контроля.
Не случайно большинство решений соответствующих судов содержат правовые
позиции, а иногда и новые нормы права. Признавая приоритет конституционных
норм, конституционные суды в своей деятельности постоянно обращаются
к анализу зарубежного законодательства, международных норм, проверяют
конституционность закона "с учетом смысла, придаваемого ему
судебной практикой". Особенностью конституционного судопроизводства
также является то, что эти суды вправе признать акт недействительным,
что влечет его полную отмену, в то время как иные суды вправе лишь
признавать акт недействующим, что означает прекращение его действия
лишь для конкретного случая.
В административном порядке должны рассматриваться только те акты,
которые стоят ниже закона. Следует иметь в виду, что административным
судам предоставлено право рассматривать вопрос о соответствии законов
субъектов Федерации вышестоящим актам. В этой части, как и в рамках
проверки нормативных актов региональных органов и органов местного
самоуправления, имеется общая сфера компетенции с органами конституционного
(уставного) контроля.
Проблема разграничения между судами компетенции о вопросах неконституционности
или незаконности нормативных актов, их неприменения по мотивам несоответствия
Конституции РФ, федеральным законам или иным, имеющим большую юридическую
силу нормативным актам, остается достаточно острой. Это связано
с тем, что оспаривание юридической силы некоторых нормативных актов
может быть предметом рассмотрения не только в Конституционном Суде,
но и в судах общей юрисдикции, арбитражных судах и, возможно, в
административных судах. Представляется, что полномочия органов административной
юстиции должны быть обозначены жестче.
Административная юстиция должна ведать спорами о законности нормативных
и ненормативных правовых актов и действий (бездействия) органов
государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных
лиц в целях защиты прав, свобод и охраняемых интересов граждан,
юридических лиц. В данном случае суд, осуществляя административное
судопроизводство, разрешает фактически публично-правовой спор.
В административных судах должны рассматриваться споры об опосредованном
оспаривании нормативных актов, т.е. споры заинтересованных лиц,
их групп с иными лицами. Предметом подобного спора может быть субъективное
право, нуждающееся в защите. Оспаривание нормативного акта не является
предметом спора, а может служить лишь его основанием. Признание
несоответствия нормативного акта вышестоящему должно иметь значение
только для "данного дела". Безусловно, подобные дела не
могут быть предметом обращения в орган конституционного (уставного)
контроля, поскольку названные суды не рассматривают дела о защите
субъективных прав заинтересованных лиц.
Возможен вариант непосредственного оспаривания в административном
суде нормативного акта. В этом случае в отличие от предыдущего варианта
предметом обращения в суд является требование проверить соответствие
определенного нормативного акта закону или иному нормативному акту
большей юридической силы. При этом административный суд может рассматривать
соответствие только тех актов, рассмотрение которых неподведомственно
конституционным (уставным) судам.
В последнее десятилетие в России получила развитие конституционная
юстиция. По Конституции 1993 года Конституционный Суд РФ определен
как один из высших судов страны, отличающийся от иных высших судов
своей специализацией в сфере конституционной юрисдикции. Конституционные
(уставные) суды в субъектах Федерации развиваются достаточно сложно.
Одна из проблем медленного их формирования, в частности, состоит
в разграничении компетенции с судами общей юрисдикции. Действующее
законодательство не разрешает проблему взаимоотношений конституционного
(уставного) и общего правосудия. Более того, в ряде случаев наделяет
суды разных систем "конкурирующей" компетенцией. В частности,
в настоящее время все судебные органы наделены полномочиями по осуществлению
нормоконтроля, а именно защиты прав от любых противоправных решений
как нормативного, так и ненормативного характера. В связи с этим
следует более четко определить подведомственность дел судам различных
систем. Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к данной проблеме.
Основываясь на его решениях, следует отграничить взаимоотношения
органов конституционной юрисдикции и иных судов с учетом следующих
положений. Конституционный Суд осуществляет конституционный контроль
за нормативными актами органов государственной власти Федерации
и ее субъектов, конституционные (уставные) суды осуществляют нормоконтроль
в сфере соответствия нормативных актов органов государственной власти
субъектов Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления.
Следовательно, акты, не подпадающие под проверку конституционных
(уставных) судов, проверяются на предмет их законности судами общей
или арбитражной юрисдикции. Суды общей юрисдикции, арбитражные суды
не вправе рассматривать дела о конституционности законов, нормативных
актов органов государственной власти и органов местного самоуправления,
и особенно это касается судов, функционирующих на территории субъектов
Федерации. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды не вправе рассматривать
конституционные, а также публично-правовые споры, которые отнесены
законами субъектов к полномочиям конституционных (уставных) судов
(если только они не отнесены к полномочиям общих и арбитражных судов
федеральным законодателем). Итак, признавать нормативные акты субъектов
Федерации и органов местного самоуправления не соответствующими
конституциям (уставам) субъектов - прерогатива органов конституционного
(уставного) судопроизводства.
Представляется не совсем обоснованным подход к решению проблемы
взаимоотношений между различными судами В. Кряжкова и Ю. Старилова.
Они предлагают разграничить сферы юрисдикции административных судов
и конституционных (уставных) судов субъектов так: "в тех субъектах
Федерации, где есть конституционные (уставные) суды, они в первичном
порядке рассматривают дела о конституционности законов и иных нормативных
актов субъектов Российской Федерации, а также нормативных актов
органов местного самоуправления; в тех субъектах Федерации, где
отсутствуют конституционные (уставные) суды, административные суды
рассматривают также конституционные споры в границах соответствующего
субъекта до образования конституционного (уставного) суда"*(1).
Суды общей, арбитражной юрисдикции, суды, осуществляющие административное
судопроизводство, рассматривающие вопросы о законности нормативных
и ненормативных актов, должны осуществлять лишь конкретный нормоконтроль,
защищая права и законные интересы, восстанавливая нарушенные права
конкретных лиц. Абстрактный нормоконтроль вправе осуществлять лишь
Конституционный Суд РФ, а также конституционные (уставные) суды
субъектов Федерации. Правда, в постановлении от 16 июня 1998 г.
Конституционный Суд РФ указал, что законодатель вправе в соответствии
с Конституцией РФ специально предусмотреть право судов общей юрисдикции
и арбитражных судов осуществлять абстрактный нормоконтроль в порядке
административного судопроизводства, но только в отношении актов
ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую
силу, кроме Конституции РФ. Данное положение, к сожалению, не придает
четкости взаимоотношениям различных судов.
Следует согласиться, что Конституция РФ непосредственно не предусматривает
полномочие судов общей юрисдикции рассматривать дела о проверке
соответствия закона субъекта федеральному закону - вне связи с рассмотрением
какого-либо другого конкретного дела - и принимать решения, которые
влекут правовые последствия, связанные с лишением закона субъекта
Федерации юридической силы (постановление от 11 апреля 2000 г.).
Однако суды общей юрисдикции, гарантирующие верховенство федеральных
законов в правоприменительной деятельности, вправе проверять соответствие
федеральному закону законов субъектов Федерации, если только при
этом не затрагивается вопрос о конституционности акта. Причем федеральным
конституционным законом может быть предусмотрено подобное полномочие
судов общей юрисдикции не в связи с рассмотрением какого-либо иного
дела. Но проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов
Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного
судопроизводства. Вместе с тем Конституционный Суд РФ признал за
судами общей юрисдикции право подтверждать недействительность законов
субъекта Федерации, содержащих такие же положения, какие уже были
признаны неконституционными Конституционным Судом РФ.
С. Несмеянова,
доцент УрГЮА,
кандидат юридических наук
"Российская юстиция", N 12, декабрь 2002 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть?
// Российская юстиция. 2001. N 1. С.19.