Административные суды призваны защитить человека от произвола
недобросовестных чиновников
В свете административной реформы, которая проводится в настоящее
время, актуальной становится проблема создания в России системы
административного правосудия. Административная юстиция - один из
институтов правового государства, в основе которого лежит разрешение
правовых конфликтов, возникающих между гражданином и публичной властью.
Взаимодействуя с гражданами, публичная администрация может преднамеренно
или непреднамеренно нарушать права и законные интересы отдельных
лиц. Правовая охрана от умышленных, социально-опасных нарушений
и злоупотреблений властью обеспечивается нормами уголовного права.
Необходимость административной юстиции как механизма правовой защиты
проистекает из потребности обеспечить законные интересы граждан
во всех случаях неправомерного и бесконтрольного использования властных
полномочий административными органами и их должностными лицами.
Основная задача административной юстиции - утверждение верховенства
права над административным произволом, защита прав и законных интересов
граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной
власти и обеспечение законности в сфере публичного управления. Реализация
этой задачи возможна лишь на основе административно-правовых норм,
способных обеспечить справедливый баланс интересов личности и государства
и содержащих предписания о том, что административные органы могут
требовать от частных лиц, а те, в свою очередь, от административных
органов. Тем самым определяется соотношение сферы прав публичной
администрации и прав частных лиц.
Институт административной юстиции возник более двухсот лет назад
во Франции и получил широкое развитие в странах Западной Европы
во второй половине XIX в. Ныне он представляет собой весьма развитую
систему правовых и организационных средств, норм, механизмов и принципов,
предназначенных главным образом для разрешения споров, стороны которых
связаны отношениями власти (публичная администрация) и подчинения
(граждане и их организации).
Развитие административной юстиции в странах европейского континента
пошло преимущественно по пути создания самостоятельных, организационно
обособленных административных судов. В ходе преобразований правовых
систем постсоциалистических государств в большинстве из них были
созданы специализированные административные суды. На постсоветском
пространстве активная работа в этом направлении ведется в странах
Балтии, на Украине и в Казахстане.
В историческом аспекте в России трижды предпринимались попытки создания
специализированных судов административной юрисдикции. Хотя российская
наука активно обсуждала вопросы целесообразности учреждения в Российской
империи административной юстиции, но практически только накануне
Февральской революции 1917 года в составе Правительственного Сената
первый судебный департамент получил полномочия, соответствующие
технологиям административных судов. Получило бы это начинание развитие
в виде системы нижестоящих административных судов - теперь можно
только гадать.
Впервые в российской истории достаточно стройная система органов
административной юстиции была учреждена Временным правительством,
которое до созыва Учредительного собрания приняло на себя обязанность
по преобразованию общества на новых демократических началах. Постановлением
от 30 мая 1917 г. оно утвердило Положение о судах по административным
делам, которое вводилось в действие с 1 июня 1917 г. В соответствии
с Положением должны были действовать принципиально новые, неизвестные
до того в России, судебные органы административной юстиции.
Организация и процессуальные формы деятельности этих органов практически
не исследованы и известны лишь узкому кругу специалистов. Между
тем в правовой литературе того времени принятие Положения о судах
по административным делам рассматривалось как крупное событие не
только для формирования начал правового государства в России, но
и в истории развития этих начал во всем мире. Известный русский
правовед А. Кулишер считал, например, что это Положение являло собой
завершение столетней эволюции административной юстиции на европейском
континенте, поскольку в нем впервые получила полное и безусловное
осуществление идея судебно-исковой защиты публичных прав граждан.
Еще менее известной остается третья попытка учредить органы административной
юстиции уже в советское время. В 1918 году Наркомат Госконтроля
подготовил проект ее организации в РСФСР. В начале 20-х годов Институтом
советского права по заданию Наркомата юстиции также был разработан
соответствующий проект закона, предусматривающий образование Верховного
Административного Суда и соответствующих судов в губерниях и областях.
Однако в дальнейшем возобладала прямо противоположная точка зрения.
Она заключалась в том, что аппарат пролетарского государства, в
отличие от буржуазного, работает исключительно в интересах трудящихся,
и следовательно, вмешательство судов в его деятельность будет только
мешать ему в работе на благо человека труда.
С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации, которая
предусмотрела, что "Верховный Суд Российской Федерации является
высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным
и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции" (ст. 126),
появилась нормативная база для формирования системы административных
судов в качестве специализированных судов общей юрисдикции. Однако
решение этой задачи задержалось на несколько лет, поскольку требовалось
решение других первоочередных вопросов: введение мировой юстиции,
судов присяжных заседателей, формирование Судебного департамента
при Верховном Суде РФ и т.д. Острое недофинансирование судебной
власти также не давало возможности вплотную заняться созданием административной
юстиции.
Только в 2000 году в Верховном Суде РФ с привлечением представителей
юридической науки был разработан проект федерального конституционного
закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации",
который 22 ноября 2000 г. был принят Государственной Думой Федерального
Собрания РФ в первом чтении. Однако дальнейшая работа над созданием
системы административного правосудия снова затормозилась, поскольку
в 2001 году обозначились другие приоритеты в развитии судебной реформы.
Вместе с тем Верховный Суд РФ не прекращал работы над проблемой.
Было совершенно очевидно, что административные суды не смогут работать
по правилам, установленным ГПК РФ, в связи с чем требовалось разработать
совершенно новый процессуальный закон для этих судов. При этом необходимо
было учесть как отечественный, так и зарубежный опыт, с тем чтобы
процессуальный закон полностью соответствовал современным обретениям
процессуального законодательства. Предполагаемый проект закона получил
название - Кодекс административного судопроизводства Российской
Федерации.
Этот проект, по моему мнению, должен был практически реализовать
положения ч. 2 ст. 118 и п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции
Российской Федерации об осуществлении судебной власти в форме административного
судопроизводства.
В настоящий момент проблемы защиты прав и свобод человека от действий
(бездействия) или решений органов исполнительной власти в той или
иной мере решаются несколькими нормативными актами: Законом Российской
Федерации "Об обжаловании в суд действия и решений, нарушающих
права и свободы граждан", Гражданским процессуальным кодексом
РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Причем первый закон
содержит как материальные, так и процессуальные нормы, которые регулируют
вопросы защиты прав и свобод граждан, а также их объединений некоммерческого
характера, последний - вопросы защиты прав предпринимателей в этой
сфере. Но в целом регулирование этого вопроса носит несистемный,
отрывочный характер. Кроме того, некоторые подходы к формированию
в Российской Федерации административной юстиции и соответствующей
отрасли судебного процесса устарели.
Очевидно, что и гражданское, и арбитражное процессуальное законодательство
ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной
процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса
является формальное отступление от этой процедуры ради реального
обеспечения равноправия сторон. В первую очередь это относится к
роли судьи в процессе (активная поддержка участника процесса - гражданина
в процессуальном смысле этого понятия), особый правовой статус заявителя
и др. Такой характер процесса предопределяется характером претензий
"человек - государство". С другой стороны, Гражданский
процессуальный кодекс содержит однотипные нормы, регулирующие два
принципиально различных вида претензий: претензии к государству
и претензии к общественным организациям. Отдельные его главы содержат
самостоятельное регулирование вопросов обжалования действий административных
органов и должностных лиц. Между тем по своей правовой природе эти
органы (имеются в виду органы исполнительной власти, обладающие
полномочиями по наложению административных взысканий) ничем не отличаются
от тех, чьи действия (бездействие), решения могут быть обжалованы
в рамках административной процедуры. А арбитражный процесс вообще
не учитывает особенностей административного производства.
При обсуждении этих вопросов необходимо также учесть норму ч. 3
ст. 128 Конституции РФ, согласно которой порядок деятельности федеральных
судов, то есть порядок осуществления правосудия или судопроизводство,
определяется федеральным законом. В настоящий момент федеральным
конституционным законом определен только порядок осуществления правосудия
в Конституционном Суде РФ. Однако норма ч. 3 ст. 128 имеет универсальный
характер и этот подход должен быть распространен и на другие формы
осуществления правосудия, перечисленные в ст.ст. 71 и 118 Конституции
РФ: гражданский, арбитражный, уголовный и административный.
В 2002 году по распоряжению Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева
была сформирована рабочая группа, в которую вошли судьи Верховного
Суда РФ, представители Государственной Думы Федерального Собрания
РФ, Администрации Президента РФ, известные ученые в области административного
права. Руководителем этой группы стал автор этой статьи. Результатом
работы группы стал проект федерального закона "Кодекс административного
судопроизводства Российской Федерации", который в начале марта
2003 г. был рассмотрен Советом по вопросам совершенствования правосудия
при Президенте РФ. Участники обсуждения законопроекта отметили его
высокое качество и большое значение в деле учреждения в нашей стране
административных судов и рекомендовали его к внесению на рассмотрение
Государственной Думы, предложив одновременное рассмотрение сразу
двух законопроектов: "О федеральных административных судах
в Российской Федерации" и "Кодекс административного судопроизводства
Российской Федерации".
Исходя из того что административные суды в первую очередь призваны
разрешать правовые конфликты между гражданами (их объединениями)
и органами государственной власти, организация и порядок деятельности
этих судов в соответствии с вышеупомянутыми законопроектами имеют
принципиальные отличия от принятого в нашей стране порядка гражданского
судопроизводства. Выделю следующие пункты:
1. Для максимального обеспечения независимости судей административных
судов от должностных лиц органов государственной власти субъектов
Федерации и местного самоуправления предлагается система судебных
районов этих судов, не совпадающая с административно-территориальным
делением.
Намечается иметь 500 судов первой инстанции, 21 окружной суд второй
инстанции, судебную коллегию по административным делам Верховного
Суда РФ.
2. Учитывая, что в административном процессе сторонами являются
гражданин и государство, располагающие далеко не равными возможностями,
предусмотрена активная роль суда в процессе, с тем чтобы обеспечить
подлинные состязательность и равноправие сторон, для чего судам
дана возможность оказывать гражданину содействие в реализации его
процессуальных прав.
3. В целях искоренения волокиты в рассмотрении административных
дел, поскольку предметом спора является законность действий администрации,
второй инстанции запрещается отправлять дела, решения по которым
обжалованы, на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В связи
с этим суду второй инстанции предоставлены широкие возможности для
непосредственного исследования обстоятельств дела, с тем чтобы исправить
возможную ошибку суда первой инстанции и вынести новое решение.
4. Для повышения доступности гражданам судебной защиты предусмотрено,
что гражданин обращается в административный суд без предварительной
уплаты государственной пошлины. Решение об ее уплате и возмещении
иных судебных издержек принимается судом вместе с вынесением решения
по делу. На гражданина указанные выплаты могут быть возложены только
в случае необоснованности его обращения в суд, установленной решением
суда.
5. Для обеспечения равных возможностей гражданина и государственного
органа в судебном заседании предусмотрено, что граждане все дела
по второй инстанции, а в окружных судах и в Верховном Суде РФ и
по первой инстанции, ведут только через своих представителей - адвокатов.
Если гражданин затрудняется пригласить адвоката, участие адвоката
обеспечивается судом.
С другой стороны, государственный орган может быть представлен либо
штатным юристом учреждения, либо адвокатом. Таким образом, исключается
появление в суде высоких должностных лиц, которые могут своим авторитетом
оказать давление на суд.
Кроме того, процесс с участием юристов-представителей будет идти
в сугубо правовом русле, исключается его превращение в политическое
шоу, использование судебной трибуны политиками и администраторами
в рекламных целях.
6. В процессе работы над кодексом определился ряд направлений, которые
требуют специального процессуального регулирования в рамках административного
судопроизводства.
Это прежде всего споры о защите избирательных прав; прекращение
деятельности партий и организаций, нарушающих законодательство о
борьбе с терроризмом, организаций и религиозных объединений, угрожающих
жизни и здоровью граждан, в частности, предусматриваются процедуры
быстрого и жесткого пресечения деятельности террористических организаций
и тоталитарных сект; оспаривание нормативных актов; дела о предоставлении
и лишении российского гражданства, статуса беженца и вынужденного
переселенца и т.д.
7. В свете задач административной реформы определенное значение
приобретает передача в компетенцию административных судов трудовых
споров государственных служащих, включая новый для России институт
- "споры о карьере". Указанные обстоятельства наряду с
повышением требовательности к чиновникам позволят усилить защиту
их законных прав и интересов, подрывая корни протекционизма при
решении кадровых вопросов.
В 2003 году законопроект "Кодекс административного судопроизводства
в Российской Федерации" обсуждался с экспертами Совета Европы
в г. Страсбурге, в Высшем административном суде ФРГ с участием судей
административных судов Австрии и Финляндии. С российской стороны
в обсуждении приняли участие руководители Верховного Суда РФ, представители
Администрации Президента РФ, руководители профильных комитетов Государственной
Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ. При этом обсуждались
как положения, более или менее соответствующие таким же нормам ряда
стран с более развитым административным судебным правом и процессом,
так и те, которые существенно отличаются от соответствующих норм
в этих странах.
По мнению экспертов, исследованный ими проект закона об административном
судопроизводстве представляет собой удачный синтез обеих преобладающих
в Европе базовых тенденций, которые предусматривают при определении
задач административных судов выдвижение на первое место либо защиты
субъективных прав каждого, либо объективной правомерности административного
управления. Законопроект построен по современным стандартам кодификации,
вобрал в себя опыт правовых государств западноевропейского типа
и убедительным образом соединяет в себе элементы административного
процесса этих государств с элементами ведения процесса, которые
соответствуют российским традициям. Иначе говоря, проект закона
обладает самостоятельным национальным характером, при правильном
его применении в будущем независимыми судьями образует необходимые
рамки для того, чтобы обеспечить в России равноправное участие в
европейском правопорядке.
Экспертами отмечено, что законопроект "Кодекс административного
судопроизводства Российской Федерации" регулирует практически
весь объем административного процесса, включая части, которые в
иных странах Европы регулируются в рамках других законов (например,
в законе о Конституционном суде, гражданско-процессуальном кодексе
и законе о судебных издержках). В результате он содержит 247 статей
и значителен по объему, но с другой стороны, это позволяет отказаться
от ссылок на иные нормативные акты.
По мнению экспертов Совета Европы, такой подход определен стремлением
к полноте регулирования, желанием придать не апробированной пока
административной подсудности устойчивую дееспособность, перекрывающую
все возможные процессуальные ситуации. Это стремление объясняет
также повторение определенных положений других процессуальных законов
вместо ссылок на них.
Немаловажно и то, отметили эксперты, что базовые государственно-правовые
элементы (принцип частного производства, законного судьи, устного
характера и непосредственности судебного слушания) в полной мере
учтены в проекте закона. В процессуальном плане правовая защита
гражданина стоит на первом месте.
Положительную оценку проект федерального закона "Кодекс административного
судопроизводства Российской Федерации" получил на ученых советах
Института государства и права Российской академии наук, Института
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации, Российской академии правосудия, со стороны
Правительства РФ, ряда заинтересованных министерств и ведомств России,
отдельных ученых и специалистов - практиков, специализирующих в
области административного права и процесса.
Представители крупного, среднего и мелкого бизнеса практически единодушно
выразили свою точку зрения о том, что на современном этапе развития
общества и государства особую важность приобретают принципиально
новые формы организации административных судов - межрайонных и окружных,
не связанных со сложившимся административно-территориальным делением.
По их мнению, это позволит обеспечить верховенство федеральных законов,
подлинную независимость судей от влияния со стороны местных органов
власти. Закладываются новые механизмы защиты самих чиновников от
субъективизма и произвола, что будет способствовать формированию
нового поколения российских профессионалов-управленцев, послужит
воспитанию бережного отношения к кадрам, воспрепятствует негативным
проявлениям в кадровой политике.
По поручению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации,
образовавшего распоряжением от 8 июля 2003 г. N 869 рабочую группу,
в законопроекте учтены замечания, поступившие при его обсуждении.
12 сентября 2003 г. доработанный проект "Кодекса административного
судопроизводства РФ" был направлен рабочей группой в Администрацию
Президента РФ.
Теперь скажу о финансовых и организационных проблемах формирования
системы административных судов. Эти вопросы в последнее время значительно
упростились в связи с созданием института мировых судей и соответствующим
снижением нагрузки на судей федеральных судов общей юрисдикции.
Поскольку с созданием административных судов к ним перейдет значительная
часть дел из районных и областных судов, имеется возможность укомплектовать
административные суды за счет передачи части численности из действующих
судов, т.е. без привлечения дополнительных средств из федерального
бюджета.
Вместе с тем потребуются небольшие вложения на оснащение рабочих
мест судей, аренду помещений для 500 судов и ограниченное финансирование
на оплату труда адвокатов, привлекаемых судами для представительства
интересов граждан. Эти потребности можно оценить примерно в полтора
миллиарда рублей дополнительных ассигнований, что составляет 4%
от текущего финансирования судов общей юрисдикции.
По нашему мнению, создание системы административных судов будет
иметь не только большое правовое, но и важное политическое значение,
поскольку в России появится специализированная юстиция, призванная
защитить человека от произвола чиновников.
В. Радченко,
первый заместитель Председателя Верховного Суда
Российской Федерации, кандидат юридических наук,
заслуженный юрист России
"Российская юстиция", N 3, март 2004 г.