Арбитражные суды: проблемы и пути их решения
В 2001 году продолжались укрепление российской государственности
и оживление экономического развития. Многое сделано в законодательной
сфере - приняты крайне необходимые, фундаментальные акты: Земельный,
Трудовой и Налоговый кодексы РФ, существенно обновлено пенсионное
законодательство.
Это был также год решительного продолжения судебной реформы, берущей
свое начало в 1991 году, когда была утверждена ее Концепция. Новый
этап является органичным продолжением того, что было начато 10 лет
назад.
В основе концептуального подхода второго этапа судебной реформы
лежат оценки состояния судебной системы, сделанные на последнем
Съезде судей и содержавшиеся в речи Президента РФ В. Путина, выступившего
на этом съезде. Президент отметил, что судебная реформа в России
состоялась, судебная система сложилась и не нуждается в коренной
ломке или перестройке. Вместе с тем накопилось немало проблем, которые
необходимо решать.
Главное, как отметил Президент РФ, чтобы суд был скорым, правым
и справедливым. Эта знаменитая формула реализовывалась еще в первую
великую российскую судебную реформу 1864 года. Следовательно, правосудие
в нашей стране, в том числе и в системе арбитражных судов, должно
быть доступным и иметь высокий качественный уровень.
Нынешняя судебная реформа является комплексной. Она охватывает вопросы
и судоустройства, и судопроизводства. Важно, что идет обновление
процессуального законодательства - принят новый Уголовно-процессуальный
кодекс РФ, на очереди - принятие новых Гражданского процессуального
и Арбитражного процессуального кодексов.
В процессе судебной реформы большое внимание отводится укреплению
кадров. И именно с этим связано принятие существенных поправок к
законам о статусе судей и об органах судейского сообщества. Вопросы
подготовки будущих судей, подбор кандидатов, прозрачность процедуры
назначения, ответственность судей, которая в сочетании с их независимостью
должна обеспечивать действительно беспристрастное осуществление
всеми судьями правосудия - вот главная задача современного этапа
судебной реформы. Разумеется, необходимо также укреплять финансовую
и материально-техническую базу судов.
Теперь перейдем к итогам работы арбитражных судов в 2001 году.
Арбитражные суды и их практика являются, по существу, точным индикатором
экономики, зеркалом происходящих в ней процессов. Если взять, например,
1992 год - первый год нашей работы, то мы тогда рассмотрели примерно
500 тыс. заявлений. Это был довольно высокий уровень. Но в 1993
и 1994 годах наблюдалось сокращение числа заявлений и дел (на 22-24%
в год), что вызывалось экономическими процессами, которые в то время
происходили, т.е. резким спадом производства. В 1994 году арбитражные
суды приняли на свое рассмотрение на 200 тыс. заявлений меньше,
чем в 1992 году. А с 1995 года началась постепенная нормализация
экономики уже на новой основе, и сразу же начался рост количества
заявлений и дел в арбитражных судах. С тех пор этот рост непрерывен
- на 15-20% в год.
В 2001 году число поступивших на рассмотрение арбитражных судов
заявлений - 750 тыс. - также увеличилось на 17,5%. Что касается
числа рассмотренных дел, тут прирост на 18,3%. Объясняется это в
значительной степени тем, что снижается количество заявлений, в
рассмотрении которых наши суды отказывают. Это, конечно, позитивный
фактор. Если в 1995 году было отказано по разным причинам в рассмотрении
29% поступивших заявлений, то в 2001 году этот показатель снизился
уже до 9,5%.
Вместе с тем обращает на себя внимание довольно высокий уровень
возврата апелляционных жалоб - примерно в 2 раза больше, чем исковых
заявлений, и значительно больше, чем заявлений в кассационную инстанцию.
Надо отметить также, что уровень возврата исковых заявлений и апелляционных
жалоб в различных судах субъектов Российской Федерации существенно
разнился. Значит, этот показатель не является полностью объективным.
Видимо, сказываются и какие-то субъективные факторы. Так, в 2001
году возвращалось до 1/3 поступивших апелляционных жалоб в арбитражных
судах Волгоградской, Брянской, Иркутской, Калининградской, Новгородской,
Смоленской, Томской областей, Республик Саха (Якутия), Хакасия и
Алтай. Поскольку это связано с доступностью правосудия, то необходимы
серьезный анализ и серьезная работа в этом направлении. Показательно,
что при обжаловании определений о возврате соответствующих документов
- исковых заявлений или апелляционных жалоб - 1/3 из них удовлетворяется.
Всего в 2001 году рассмотрено около 640 тыс. дел с вынесением решения.
Это в 3 раза больше, чем в 1994 году. Причем увеличение числа рассмотренных
дел произошло в подавляющем большинстве судов. Такой рост - фактор
позитивный, свидетельствующий о потребности в судебной защите, повышении
доверия к арбитражным судам. Вместе с тем он создает и немало проблем.
Значительно возрастает нагрузка на суды и на каждого судью в отдельности,
что в конечном счете сказывается на доступности правосудия и на
его качестве. Надо обязательно иметь это в виду, предвидеть и намечать
меры, чтобы не произошло ухудшения деятельности арбитражных судов.
На одного судью в 2000 году в среднем по России приходилось 29 дел
в месяц, а в 2001 году - уже больше 34. Рост дел повышенной сложности
также имеет значение. В 2001 году у нас было дел по банкротству
в 8 раз больше, чем в 1997 году; дел по административным спорам
- в 4 раза больше, а они, как известно, представляют собой немалую
сложность.
Приведенные данные показывают одну из основных объективных причин
нарушения процессуальных сроков и некоторого ухудшения показателей
работы судов. За последние 5 лет число рассмотренных дел увеличилось
в 2 раза, а число судей увеличилось всего на 436 человек (или на
20%). Такое отставание становится хроническим.
Теперь о соблюдении процессуальных сроков. С нарушением их в первой
инстанции было рассмотрено 4,6% дел - столько же, сколько и в 2000
году. В апелляционной инстанции, к сожалению, нарушений сроков было
допущено уже по 11% дел, в кассационной инстанции - по 1% дел.
Что касается волокиты, то следует обратить внимание еще на две проблемы.
Во-первых, на приостановление производства и, во-вторых, на направление
дел на новое рассмотрение. Изучение практики приостановления производства
в некоторых судах выявило факты длительного невозобновления рассмотрения
приостановленных дел и непринятия мер по их возобновлению.
Особенно обращает на себя внимание то, что по одному делу наблюдается
направление на новое рассмотрение по 2-3 раза. Надо выяснить, почему
это происходит. Просматриваются две причины. Одна - необоснованное
направление дел на новое рассмотрение. Это единичные случаи, но
они бывают. Другая - не выполняются требования ч.1 ст.178 АПК, обязывающей
нижестоящие суды выполнять соответствующие указания кассационной
инстанции, которые она по закону имеет право давать. И при повторном,
а иногда и при третьем рассмотрении дела кассационная инстанция
снова вынуждена направлять дело на новое рассмотрение. Это уже волокита,
за которую соответствующие судьи должны привлекаться к дисциплинарной
ответственности. Например, в арбитражном суде г. Москвы дело по
иску предпринимателя Н. к банку "Российский кредит" рассматривалось
в течение 2,5 лет. Причем Федеральный арбитражный суд Московского
округа 4 раза отменял решение и возвращал дело на новое рассмотрение.
Категории рассмотренных дел, их анализ позволяют сделать ряд важных
выводов. В истекшем году арбитражные суды рассмотрели исковых требований
на 553 млрд. рублей. Постоянная тенденция выражается в опережающем
росте споров по административным отношениям, т.е. споров между предпринимателями
и государством. Если в 2001 году число гражданских дел увеличилось
на 10%, то административных - на 23%. Всего административные дела
составили 50% от общего числа дел. Между тем в 1992 году, когда
созданные арбитражные суды начинали работу, такие дела составляли
всего 1,5% от общего числа дел. Необходимо особо отметить, что в
этой категории преобладают налоговые споры. Их прирост в истекшем
году составил 36%, причем 82% этих дел - иски налоговых органов
о взыскании санкций и недоимок, которые удовлетворяются на 70%.
Это свидетельствует о том, что арбитражным судам приходится рассматривать
и бесспорные дела, поскольку ответчики часто не возражают против
предъявленных налоговыми органами исков, а просто уклоняются от
платежей. Получается, что законодатель, так сказать, "навесил"
на арбитражные суды дела, которые этим судам рассматривать не следовало
бы, поскольку нет спора как такового. Если во всех странах мира
налогоплательщик, на которого наложены санкции, обжалует решение
налогового органа в суд лишь в случае несогласия с решением, то
у нас все наоборот - налогоплательщик не обжалует решение, он знает,
что допустил правонарушение, но для того чтобы взыскать с налогоплательщика
штраф, налоговая служба обязана обратиться в суд. Почему суды продолжают
рассматривать эти бесспорные дела? Думается, надо принять энергичные
меры к тому, чтобы внести изменения в Налоговый кодекс.
Увеличилось количество дел по обжалованию решений налоговых органов,
причем было удовлетворено 67% подобных заявлений. Это указывает
на то, что надо повышать уровень законности в работе налоговых органов.
Есть еще одна категория дел, которой необоснованно загружают суды,
- дела о ликвидации юридических лиц по искам налоговых органов.
Если бы речь шла о ситуациях, когда эти лица нарушили закон, это
было бы понятно. Но к нам обращаются в основном с исками о ликвидации
так называемых "мертвых душ", т.е. юридических лиц, которые
фактически не функционируют. Такие необоснованные законодательные
решения приводят к перегрузке наших судов. Этот вопрос требует скорейшего
решения.
Что касается гражданских дел, то, если рассматривать их по категориям,
мы стали меньше рассматривать дел, связанных с приватизацией. Таких
споров в первой половине 90-х гг. было много. Теперь они единичны.
А вот категория дел, связанная с нарушением договоров, остается
по-прежнему самой многочисленной среди гражданских дел, которые
приходится разрешать. Резко возрастает количество дел о банкротстве.
Почти 56 тыс. заявлений было принято в прошлом году, что в 2 с лишним
раза больше, чем в 2000 году. Арбитражные суды приняли примерно
38 тыс. решений о введении конкурсного производства, т.е. о банкротстве.
Внешнее управление было введено только по 3 тыс. дел, причем лишь
в 52 случаях в результате оздоровительных процедур действительно
была восстановлена платежеспособность предприятий. Это говорит о
том, насколько неэффективной является эта "оздоровительная"
процедура. В основном дела, которые к нам попадают, заканчиваются
признанием соответствующей экономической структуры банкротом. Сейчас
наши арбитражные суды осуществляют конкурсное производство, т.е.
ликвидацию, по 56 тыс. дел.
Несколько слов о заявлениях, связанных с исполнением судебных актов.
Мы рассмотрели 52,5 тыс. заявлений, связанных с исполнением актов,
но 33 тыс. - основная масса - это заявления с просьбой об обеспечении
исполнения судебных решений. Непосредственно же к исполнению относились
19,5 тыс. Поступило более 14 тыс. жалоб на действия судебных приставов-исполнителей,
33% из которых удовлетворено. Вместе с тем надо отметить, что с
исполнением судебных актов дело значительно улучшилось. В истекшем
году арбитражные суды получили 120 тыс. исполненных документов,
что на 70% больше, чем в предшествующем году.
Было рассмотрено значительное число дел с участием иностранных компаний
- примерно 1200 дел, причем это в основном компании западных стран,
а из стран СНГ - всего 400 дел. Рассмотрено примерно 9 тыс. исков
прокуроров.
Каково же качество нашей работы? Известно, что оно оценивается по
уровню отмены вынесенных судами решений. В истекшем году отменено
5% решений судов первой инстанции. В предыдущем году данный показатель
составлял 4,9%. Это, безусловно, наш брак.
Основная инстанция, которая на сегодняшний день исправляет судебные
ошибки - апелляционная инстанция. В апелляционной инстанции количество
заявлений увеличилось более чем на 18%. Туда поступило порядка 80
тыс. заявлений, а это составляет 12,5% от решений суда первой инстанции.
Отменено 16,5 тыс. решений, что составляет 2,6% от числа решений,
вынесенных судами первой инстанции, и 26,7% от числа обжалуемых
решений.
Как видим, апелляционная инстанция отменяет очень много решений.
Следовательно, представление о том, что две инстанции в одном суде
мешают исправлению ошибок, что апелляционная инстанция находится
под давлением одного председателя или одного губернатора, а поэтому
работает плохо, не соответствует действительности.
Вместе с тем активно работает и кассационная инстанция. Туда поступило
55 тыс. заявлений - это составляет 8,7% от числа решений суда первой
инстанции. Отменено 2,3% решений суда первой инстанции, что составляет
31,5% от числа обжалуемых в кассационном порядке решений.
Но апелляционная инстанция в разных судах работает по-разному. Год
назад мы договорились, что будем оценивать работу суда в значительной
степени не только по тому, как работает первая инстанция, но и по
работе апелляционной инстанции. Выпускает она за свои пределы незаконные
решения или нет? Мы проанализировали выполнение этой установки и
обнаружили, что в разных судах разные показатели. Где-то это действительно
фильтр, через который не проходят незаконные решения, а где-то апелляционная
инстанция не в должной степени выполняет свое назначение (Поволжский
округ - Астраханская область; Северо-Кавказский округ - Республики
Калмыкия, Карачаево-Черкессия; Дальневосточный округ - Магаданская
область, Приморский край, Хабаровский край). Недостаточно эффективно
работает апелляционная инстанция в Москве.
У суда субъекта Российской Федерации две инстанции. Он должен работать
так, чтобы незаконных решений, отменяемых вышестоящими инстанциями,
либо вовсе не оставалось, либо оставалось очень мало.
О работе Высшего Арбитражного Суда РФ как надзорной инстанции. Он
рассмотрел 18 тыс. заявлений. Было принесено 570 протестов. Большая
часть из них удовлетворена.
Всестороннее обеспечение правосудия, условий для нормальной деятельности
судов - еще одно направление нашей деятельности. В 2001 году в этом
отношении произошел прорыв, потому что появилась Федеральная целевая
программа развития судебной системы Российской Федерации на 2002-2006
гг. Думается, это историческое событие. Президент поддержал нашу
инициативу по подготовке такой программы, и она утверждена. Таким
образом, мы получили программу развития судебной системы в целом,
а не только арбитражных судов, имея в виду выделение соответствующих
инвестиций.
Программа направлена на укрепление автономии и нормативной базы
судебной власти, ее независимости, самостоятельности, ответственности.
Она носит комплексный характер, и основными ее составляющими являются:
решение кадровых вопросов, материально-техническое и информационное
обеспечение.
Есть необходимость кратко остановиться на некоторых основных направлениях
обеспечительной деятельности в сфере правосудия. Прежде всего речь
идет о нормативном обеспечении. Здесь была проведена гигантская
работа. Мы участвовали в подготовке изменений Закона о статусе судей,
об органах судейского сообщества, об увеличении штатной численности
судей и работников арбитражных судов, об арбитражных заседателях,
об исполнительном производстве и т.д. Но главная работа велась по
совершенствованию проекта нового Арбитражного процессуального кодекса
РФ, который, как известно, был принят в первом чтении еще 11 апреля
2001 г.
Кодекс решит важнейшие вопросы, в частности подведомственность споров,
особенно по хозяйственным обществам. Надеемся, что все эти споры
будут переданы в систему арбитражных судов. То же самое касается
и споров, связанных с иностранными компаниями, с иностранными предпринимателями.
Была проведена довольно большая организационная работа и работа
по информационному обеспечению. За год мы сделали значительный рывок
- израсходовали 150 млн. рублей на улучшение информационного обеспечения,
приобретено 1436 персональных компьютеров, 50 серверов. И сегодня
в арбитражных судах работают 4261 персональный компьютер и 104 сервера.
В эталонные банки по судебной практике введена вся практика Высшего
Арбитражного Суда РФ и 10 федеральных окружных арбитражных судов.
Практика некоторых судов субъектов Федерации также вводится в банки
данных и доступ к ней получают все участники процессов в наших судах.
Мы становимся все более открытой судебной системой и постепенно
добьемся того, чтобы решение каждого судьи попадало в банк данных.
Существенным образом будет изменена и улучшена работа надзорной
инстанции в Высшем Арбитражном Суде РФ. По-видимому, будут решаться
вопросы отделения апелляционной инстанции от суда первой инстанции
в некоторых крупных судах. И этот процесс будет в будущем продолжаться.
Но пока закон на этот счет еще не принят.
Беспокоит состояние законодательства о несостоятельности. Это самое
больное место в деятельности арбитражных судов. Главная причина
- недостатки этого закона, и они давно известны. Желательно, чтобы
работа по совершенствованию законодательства о банкротстве была
проведена как можно быстрее.
Высший Арбитражный Суд РФ много внимания уделял анализу и обобщению
судебной практики для выполнения своей конституционной задачи, обозначенной
в ст.127 Конституции России. Речь идет об обеспечении единообразия
судебной практики. За прошлый год мы подготовили и приняли 3 постановления
Пленума, направили на места 9 обзоров по судебной практике, 2 информационных
письма. Все они касаются важнейших направлений деятельности арбитражных
судов.
Работа с кадрами судей. На начало текущего года в системе арбитражных
судов работали 2518 судей. За год судей стало больше на 58 человек.
Это недопустимо мало, отсюда и перегрузки. Процесс назначения судей
был существенно заторможен по ряду причин. Но сейчас начала активно
работать кадровая комиссия при Президенте. Недавно подписаны два
указа Президента РФ о назначении 78 новых судей.
Средний возраст кандидатов на должности судей - 39 лет. Пополнение
мы получаем в основном из судов общей юрисдикции, из наших специалистов,
из прокуратуры, из налоговой службы (15%), из адвокатуры, из экономических
структур (35%), из вузов. Сегодня у нас хороший судейский состав:
до 50 лет - почти 80% судей. Свыше 60 лет - 4% судей - это те люди,
которые в ближайшее время уйдут в отставку, поскольку введено ограничение
полномочий судей возрастом 65 лет.
В 2001 году были прекращены полномочия 38 судей, причем полномочия
двух из них прекращены по компрометирующим основаниям.
Самая главная работа, которая нам предстоит, - это обновление и
укрепление кадровой системы. Ограничение по возрасту (65 лет) -
первый фактор; сроки полномочий председателей судов (6 лет) - второй
фактор. Все это свидетельствует о том, что у нас произойдет серьезное
обновление кадрового состава, в том числе и руководящего. Нам надо
готовиться к этому. Необходимо повышать ответственность судей, с
тем чтобы они действительно отвечали за выполнение своего служебного
долга при рассмотрении каждого конкретного дела. На заседаниях Президиума
Высшего Арбитражного Суда РФ мы иногда встречаемся со странными
решениями судов. Чем они вызваны? Или низким профессиональным уровнем,
либо чем-то худшим. Давайте разбираться с такими случаями, выяснять
причины появления необъективных, непонятных решений. При этом, разумеется,
не должно быть посягательства на принцип независимости судей.
Международные связи. В Высшем Арбитражном Суде РФ создан и действует
сектор международного частного права. Он дает заключения по наиболее
сложным делам с участием иностранцев. Сектор инициировал, и мы предприняли
соответствующие меры по присоединению России к Гаагским конвенциям
(в частности, относительно вручения документов по гражданским и
торговым делам и получения доказательств). Иначе говоря, мы получили
прочную правовую базу для сотрудничества с иностранными судами.
Они будут обращаться к нам с соответствующими просьбами и поручениями,
а мы - к ним.
Мы участвовали в 32 международных семинарах и конференциях, постоянно
сотрудничаем с судьями Германии, Франции, Великобритании, Италии,
Голландии, Бельгии, Люксембурга, США, Канады, Китая, Японии и т.д.
Особенно активно сотрудничаем мы с коллегами из судов нашего профиля
в странах СНГ.
* * *
В заключение хотелось бы обозначить некоторые задачи, которые связаны
с итогами 2001 года и которые нам обязательно нужно решить в текущем
году. В области судоустройства - содействовать принятию закона,
который позволит постепенно создать отдельные суды апелляционных
инстанций, а также принятию в кратчайшие сроки нового Арбитражного
процессуального кодекса. Затем предстоит огромная работа по внедрению
этого Кодекса в практику. Особенно актуальны такие вопросы, как
соблюдение процессуальных сроков, использование института мирового
соглашения, повышение эффективности деятельности апелляционной инстанции,
серьезная перестройка работы надзорной инстанции.
На очереди - работа по реализации нового Закона о статусе судей
и особенно о судейском сообществе. Предстоит существенное переформирование.
Есть необходимость обратиться к Генеральной прокуратуре, Министерству
юстиции, Министерству внутренних дел РФ по двум моментам.
Первый - обеспечение защиты судов и судей от беспардонного давления.
Иногда это давление бывает открытым и публичным - по некоторым делам
организуются целые пиаровские кампании с целью воздействовать на
суд, добиться неправосудного решения по конкретному делу. Это ненормальное
явление. В системе Минюста создаются соответствующие структуры,
которые будут заниматься возбуждением дел в связи с подобными фактами,
а также фактами неуважения к суду, неисполнения судебных решений.
Мы рассчитываем на помощь Минюста в этом плане.
Второй - установление взаимодействия с органами прокуратуры и внутренних
дел в части борьбы с криминалом. Рассматривая дела, мы не проводим
расследование, располагая только тем материалом, который есть в
гражданском деле. Но косвенные данные иногда указывают, что, как
говорится, не все "чисто". Это касается главным образом
распоряжения государственной собственностью, расходования бюджетных
средств. Нас беспокоит также слишком свободное обращение работников
милиции и следователей с ценными бумагами. Иногда векселя не оплачиваются
только потому, что они изымаются. Векселедержатель предъявляет вексель
к оплате, соответствующее обязанное лицо должно произвести оплату
по векселю, и именно в данный момент вексель изымается органами
милиции. Обоснованно или нет - нам трудно судить, но сумма оказывается
неуплаченной. Создается невозможность оплаты огромных сумм. С другой
стороны, когда уголовное дело прекращается, не доходит до суда,
зачастую есть основания предъявить гражданский иск, защитить через
арбитражный суд публичные интересы - вернуть имущество, деньги государству
и т.д.
Так случилось, что в этом году отмечаются три даты, касающиеся наших
судов: 10 лет арбитражным судам; 80 лет судебно-арбитражной системы,
потому что 22 сентября 1922 г. были созданы арбитражные комиссии,
которые затем превратились в систему государственного арбитража.
И самое главное, мы являемся наследниками коммерческих судов России.
До революции существовала эффективная система таких судов. Сейчас,
готовясь к юбилею, я еще раз внимательно прочитал Указ императора
Николая I об их создании от 14 мая 1832 г. и убедился - это были
настолько четко организованные и хорошо оснащенные суды, что и сегодня
можно только мечтать о таком уровне.
В. Яковлев,
Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ,
доктор юридических наук, профессор
"Российская юстиция", N 5, май 2002 г.