Об участии государственных органов при рассмотрении земельных
споров в суде
Рассмотрение земельных споров является одной из актуальных проблем
в теории земельного права и практике применения земельного законодательства.
В теории под земельными спорами понимается "особый вид правового
отношения по разрешению разногласий, связанных с нарушением права
землепользования". Указанная точка зрения предполагает, что
основаниями для возникновения земельного спора являются:
нарушение (фактическое либо предполагаемое) субъективных прав на
земельный участок;
заявление стороны в споре о нарушении земельных прав и требование
их защиты. Поскольку на практике земельные отношения весьма тесно
связаны с гражданскими (имущественными) и административными отношениями,
предлагается отграничивать земельные споры от гражданских и административных
по признаку объекта спорных отношений, которым для земельных споров
является земельный участок либо его часть.
Иную позицию в понимании юридической природы земельных споров занимает
Н. Осокин, который предлагает для определения понятия земельного
спора использовать такой критерий, как характер общественных отношений,
урегулированных правовыми нормами. Характер указанных отношений
определяется, прежде всего, тремя признаками. Во-первых, объектом
спорных отношений является земельный участок, отведенный в натуре.
Во-вторых, участником отношений является лицо, которому земельный
участок предоставлен в порядке, установленном действующим законодательством.
В-третьих, земельный спор возникает при оспаривании или нарушении
прав титульного владельца земельного участка. Н. Осокин определяет
земельный спор как "спор по поводу наличного субъективного
права на конкретный земельный участок у лица, которому он предоставлен
(отведен в натуре) в установленном порядке". К таким спорам
автор относит споры, связанные с изъятием земельного участка или
его части, с ограничением правомочий по владению, пользованию и
распоряжению земельным участком, созданием препятствий к осуществлению
соответствующих правомочий землепользователем.
Однако возникновение земельного спора не может быть обусловлено
только нарушением прав землепользования, поскольку это означало
бы исключение из числа земельных споров реально существующих споров,
например, об установлении порядка пользования земельным участком
между участниками общей долевой собственности, а также о разделе
в натуре земельных участков, принадлежащих лицам на праве общей
собственности, в которых нет нарушения права землепользования (отсутствует
факт нарушения права пользования земельным участком, принадлежащим
конкретному лицу), поскольку участники спорного отношения имеют
равные права на общий земельный участок и ставят вопрос о выделе
в натуре части земельного участка либо об определении порядка его
использования. Следует также отметить, что действующим законодательством
предусмотрена такая форма защиты права, как признание права, что,
по существу, не всегда связано с его нарушением. Кроме того, возбуждение
производства по земельному спору может иметь место при обнаружении
фактов, свидетельствующих о создании угрозы нарушения земельных
прав в будущем (ст. 12 ГК РФ).
Правильное определение понятия земельного спора имеет не только
теоретическое, но и практическое значение. В связи с этим существенным
недостатком земельного законодательства является отсутствие в нем
легального определения земельного спора.
Статья 64 Земельного кодекса Российской Федерации указывает, что
земельные споры рассматриваются в судебном порядке; до принятия
дела к производству судом земельный спор может быть передан сторонами
на разрешение в третейский суд. Закрепленный ст. 64 ЗК РФ подход
обозначает комплекс отношений, связанных с порядком разрешения земельных
споров. Однако данная норма оставляет без ответа вопрос о юридической
природе земельных споров и основаниях их возникновения, а также
иных квалифицирующих признаках, и эти положения нуждаются в теоретическом
исследовании и последующем отражении в земельном и гражданском процессуальном
законодательстве.
На наш взгляд, наиболее важно отграничить земельные споры от отношений,
возникающих вследствие совершения правонарушений, и прежде всего
- нарушений, требований по рациональному использованию и охране
земель. В литературе высказывалась точка зрения о необходимости
различения экологических споров и соответствующих правонарушений.
При этом экологический спор определялся как разногласие по поводу
оценки принятых решений в области природоохранительных отношений,
а также по поводу возмещения вреда, причиненного охраняемым объектам
в результате деятельности соответствующих субъектов, не выходящей
за пределы требований природоохранительного законодательства. То
есть в качестве критерия разграничения экологических споров и правонарушений
был предложен характер деятельности субъектов, являющихся сторонами
по спору.
Представляется, что такой же критерий может быть положен в основу
отграничения и земельных споров от соответствующих правонарушений.
В связи с этим представляется необходимым определить признаки, позволяющие
квалифицировать нарушение земельных прав как земельный спор, а не
правонарушение.
Одним из таких признаков является законный характер действий лица,
которое, по мнению другой стороны по спору, нарушает ее права землепользования.
Под понятием "законный характер действий" следует понимать
поведение субъекта земельных правоотношений, в котором отсутствуют
признаки соответствующего правонарушения (административного, уголовного).
В связи с тем что все земельные споры рассматриваются судами, данный
отличительный признак имеет важное практическое значение.
Производство по административным делам, связанным с нарушением установленного
порядка землепользования, характеризуется динамизмом и эффективностью
применяемых санкций. Большинство же земельных споров рассматриваются
судами в порядке искового производства, которое в современных условиях
представляет собой достаточно длительный процесс. Как показывает
практика, земельные споры, рассматриваемые судами, связаны преимущественно
с предполагаемым занятием чужого земельного участка соседним землепользователем
либо иным лицом. В то же время факты незаконного занятия чужого
земельного участка либо расширение площади землепользования без
установленных законодательством оснований образуют состав административного
правонарушения (ст. 7.1 КоАП РФ). Однако, несмотря на это, суды
рассматривают такие дела по существу. В результате ответчик, как
правило, уходит от административной ответственности и привлекается
лишь к гражданско-правовой ответственности.
Примером тому могут служить как рассмотренные, так и находящиеся
в производстве Пролетарского районного суда г. Твери, дела. Так,
истец З. обратилась в суд с иском к Т. об устранении препятствий
в пользовании земельным участком. В ходе рассмотрения спора было
установлено, что ответчик самовольно занял часть смежного земельного
участка, что было подтверждено актом обследования земельного участка
органами госземконтроля. Аналогичные дела составляют большую часть
обращений в суд за защитой нарушенных прав землепользования.
Сложившаяся практика рассмотрения земельных споров в судах по правилам
гражданского судопроизводства в случаях, когда фактически имеется
состав административных правонарушений, представляется требующей
корректировки.
Представляется правильным закрепить в гражданском процессуальном
законодательстве обязанность суда проверять обстоятельства дела
на предмет установления признаков состава соответствующих правонарушений
в действиях участвующих в деле лиц. В случае обнаружения признаков
правонарушений, предусмотренных земельным, административным и иным
законодательством суд, должен приостановить производство по делу
на основании ч. 5 ст. 215 ГПК РФ и направить соответствующие материалы,
содержащие информацию о совершенном (совершаемом) правонарушении,
по подведомственности. В случае прекращения административного производства
(преследования в уголовном порядке) в связи с отсутствием состава
правонарушения производство по делу в суде подлежит возобновлению.
В случае привлечения виновного лица к ответственности приостановленное
производством дело подлежит прекращению, за исключением случаев,
предусмотренных ч. 2 ст. 74, ст. 76 ЗК РФ. Применение на практике
предложенного порядка рассмотрения (определения подведомственности)
такой категории земельных дел позволит более эффективно применять
публично-правовые санкции за совершение правонарушения, а также
несколько снизит нагрузку на суд. Решение этих вопросов в значительной
степени зависит, как уже отмечалось, от легального определения земельного
спора. Полагаем, что такое понятие должно быть закреплено в Земельном
кодексе РФ и может быть определено следующим образом: выраженное
в соответствующем заявлении лица (лиц) указание на оспаривание его
прав, установленных земельным законодательством, нарушение права
землепользования либо охраняемых земельным законодательством интересов,
не содержащее признаков административного правонарушения или преступления.
Предложенное понятие характеризуется следующими признаками. Во-первых,
возникновение спора связывается с обращением конкретного лица (лиц)
в суд, в ведении которого относится рассмотрение дела. Во-вторых,
соответствующее заявление должно содержать указание на конкретные
факты, позволяющие в предварительном порядке квалифицировать действия
(бездействие) ответчика как противоречащие установленному порядку
землепользования. В-третьих, главным квалифицирующим признаком земельных
споров является нарушение или оспаривание только "частных"
прав землепользователя при отсутствии нарушения публичных интересов,
с которым закон связывает преследование правонарушителя в рамках
административной либо уголовной юрисдикции.
Понятие земельного спора может быть также закреплено в земельном
законодательстве субъектов Российской Федерации.
Другим направлением совершенствования судебной практики рассмотрения
земельных споров является правильное определение круга лиц, участвующих
в деле, что также предполагает внесение ряда дополнений в действующее
законодательство, призванных способствовать наиболее правильному
и быстрому рассмотрению этой категории дел. В целях создания дополнительных
организационно-правовых гарантий надлежащего рассмотрения земельных
споров в судах общей юрисдикции следует закрепить нормы об обязательном
процессуальном соучастии при рассмотрении таких дел органов, осуществляющих
государственный земельный контроль.
Целесообразность реализации данного предложения обусловлена специальной
компетенцией органов, осуществляющих государственный земельный контроль.
Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 "О
государственном земельном контроле" утверждено Положение о
государственном земельном контроле. Положение устанавливает порядок
осуществления государственного земельного контроля за соблюдением
земельного законодательства, требований по охране и использованию
земель, в том числе государственного контроля за воспроизводством
плодородия земель сельскохозяйственного назначения, организациями
независимо от организационно-правовой формы, их руководителями,
должностными лицами, а также гражданами. Положением определен перечень
государственных органов управления, уполномоченных осуществлять
государственный земельный контроль. Согласно Положению о государственном
земельном контроле соответствующие специально уполномоченные органы
осуществляют контроль за:
соблюдением земельного законодательства, требований по охране и
использованию земель;
соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных
участков или использование их без оформленных в установленном порядке
документов, удостоверяющих право на землю;
соблюдением порядка переуступки права пользования землей;
предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;
своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние,
пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации
после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая
общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных,
лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ,
осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;
использованием земель по целевому назначению;
своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий
по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления,
заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения,
захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих
качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;
выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного
снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель
в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами
или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами
и отходами производства и потребления;
исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства
и устранения нарушений в области земельных отношений;
наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;
выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам
использования и охраны земель.
Таким образом, компетенция специально уполномоченных органов в сфере
государственного земельного контроля позволяет сделать вывод о необходимости
их привлечения к участию в деле для дачи заключения применительно
к обстоятельствам практически любого земельного спора.
В частности, мы предлагаем дополнить ст. 64 ЗК РФ нормой следующего
содержания: "территориальные органы, осуществляющие государственный
земельный контроль, подлежат привлечению судом к участию в деле
для дачи заключения по делам о земельных спорах, если они не являются
стороной по делу". Аналогичное положение следует закрепить
и в ст. 47 ГПК РФ.
Реализация указанных предложений позволит органам, осуществляющим
государственный земельный контроль, более эффективно осуществлять
возложенные на них обязанности в сфере государственного управления
земельными ресурсами, а также будет способствовать надлежащему осуществлению
правосудия по делам, возникающим из земельных правоотношений.
Анализ судебной практики разрешения земельных споров показывает
целесообразность практической реализации вышеуказанных предложений,
направленных на совершенствование материального и процессуального
законодательства, применяемого при разрешении земельных споров.
В. Харьков,
судья Пролетарского районного суда г. Твери,
кандидат юридических наук
"Российская юстиция", N 5, май 2004 г.