Парадоксы разграничения государственной собственности в судебной
практике
Авторы комментария ИГП РАН к Гражданскому кодексу РФ полагают,
что в названном акте решение вопроса numerus clausus вещных прав
осталось открытым*(1). Основанием для данного вывода стала оговорка
в первом предложении ст.216 ГК РФ, предваряющем перечень, который
мыслится как исчерпывающий ("Вещными правами наряду с правом
собственности, в частности, являются..." (выделено мной. -
К.К.)). Здесь уместно привести следующее рассуждение: "Если
эта оговорка имеет в виду будущее, то возникшая неопределенность,
пожалуй, слишком большая жертва, в которой, скорее всего, будущий
законодатель и не нуждается. Если же с помощью оговорки нынешний
законодатель пытался обойти спорные вопросы, и прежде всего, конечно,
демонстративно отсутствующий залог, то, надо признать, результат
достигнут скорее противоположный"*(2). Открытость перечня вещных
прав иногда обосновывается ссылками на ст.8 ГК РФ, тем самым источники
установления указанных прав оказываются ничем не ограниченными*(3),
что порождает проблему нарождающихся "квазизалогов" -
условной купли-продажи или "права энергоснабжающей организации
на пользование зарезервированной энергетической мощностью собственника
сетей"*(4).
Оппонентами проблема оговорки ст.216 ГК РФ решается как имеющая
отношение к возможности устанавливать новые вещные права законом*(5).
Участники оборота должны иметь четкое представление о возможном
ограничении своих прав в отношении принадлежащего им имущества такими
вещными правами, иначе "любое третье лицо" не будет представлять,
каким объемом полномочий обладает его корреспондент. Если же не
учитывать потребности оборота и организационные возможности конкретной
правовой системы для удовлетворения его в закрепляющих статику формах,
переход прав будет не реальным для учета объема наделения сторон
правомочиями в отношении конкретного имущества.
В отсутствие адекватного механизма учета содержания прав и перехода
именно этих прав каждый участник оборота будет понимать их, исходя
исключительно из собственных интересов, а право как регулятор утратит
возможность объективного контроля и регулирования таких объектов.
В отношениях, являющихся важными для устойчивости оборота и исторически
требующими высокой урегулированности правом (например, сделки с
недвижимостью), повысятся риски и издержки участников оборота, а
кроме того, уменьшится "моральная ценность собственности":
право чужого вмешательства превратится в дамоклов меч для собственника,
тормозя его предпринимательскую активность*(6). Право не сможет
решать свою основную задачу - минимизировать риски, вносить определенность
и надежность в отношения сторон, быть основой для разрешения спорных
ситуаций.
Вывод очевиден: нужен исчерпывающий перечень вещных прав, пусть
и не тот, который предусмотрен ст.216 ГК РФ, а вещное право как
особый вид прав может устанавливаться лишь законом.
Отсутствие четких критериев выделения вещного права или придание
подавляющего значения только одному из критериев приводит к тому,
что формирование перечня вещных прав происходит бессистемно и хаотично,
наблюдается смешение прав (пересечение объемов правомочий), "диффузия
прав"*(7). Причем в нашей правовой действительности подобное
формирование исходит из очень авторитетных инстанций, ищущих способы
разрешить нестандартные ситуации, рожденные конфликтами в экономике
и политике.
В качестве иллюстрации практических аспектов проблемы numerus clausus
немалый интерес представляет дело о проверке конституционности Указа
Президента РФ от 15 августа 1992 г. N 923 "Об организации управления
электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях
приватизации"*(8) (далее - Указ N 923). В этом документе, по
мнению Г.А. Гаджиева, Конституционный Суд РФ признал возможность
существования нового вещного права - права общей публичной собственности.
Указом N 923 Госкомимуществу было поручено учредить РАО "ЕЭС
России" и внести в качестве вклада в его уставный фонд не менее
49% акций, принадлежащих Российской Федерации в уставном капитале
каждого из акционерных обществ, создаваемых на базе производственных
объединений электроэнергетики, в том числе "Иркутскэнерго".
Постановлением Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г.*(9)
пункты Указа N 923 в части, касающейся внесения в качестве вклада
в уставной фонд РАО "ЕЭС России" гидравлических электрических
станций мощностью 300 МВт и выше, государственных районных электрических
станций 1000 МВт и выше, находящихся на территории Иркутской области
и Красноярского края, признаны не соответствующими статьям Конституции
РФ и Федеративному договору с точки зрения разграничения предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти Российской Федерации и органами власти краев, областей. Конституционный
Суд РФ постановил: "Президенту РФ и органам власти Иркутской
области и Красноярского края... надлежит использовать согласительные
процедуры для урегулирования возникшего спора по вопросу, относящемуся
к совместному ведению федеральных органов власти Российской Федерации
и органов государственной власти краев, областей".
Оговоримся, что незамкнутость перечня вещных прав Г.А. Гаджиев обосновывает,
прежде всего, наличием "общедозволительных норм" (ст.34,
35 Конституции РФ) для всего законодательства. По его мнению, "общедозволительная
направленность ст.35 Конституции РФ предопределяет то обстоятельство,
что перечень вещных прав, закрепленных в ГК РФ, не является исчерпывающим"*(10).
Следовательно, допустимо появление и признание вещных прав, не известных
гражданскому законодательству. На этом основании ученый приводит
несколько примеров сформулированных Конституционным Судом РФ правовых
позиций*(11) относительно новых вещных прав: права общей публичной
собственности, права собственности территориальных органов государственной
власти субъектов федерации (права собственности части субъекта)*(12).
(На наш взгляд, последнее "право" ничего общего не имеет
с вещным правом, право же общей публичной собственности является
не чем иным, как разновидностью общей собственности - сособственниками
могут быть публично-правовые образования.) Свидетельством того,
какие головоломные практические последствия влечет такое конструирование,
служит следующий судебный конфликт.
Конституционный Суд при рассмотрении упомянутого дела об электроэнергетическом
комплексе не предопределил вопроса о том, в чьей собственности должны
находиться указанные объекты. Разграничение полномочий и определение
возможности разграничения государственной собственности закреплено
в Договоре между Правительством РФ и администрациями Иркутской области
и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г.
"О разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского
Бурятского автономного округа" (далее - Договор о разграничении).
Но фактического разграничения собственности не произошло, и поэтому,
по мнению Мингосимущества РФ, на основании постановления Верховного
Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1*(13) (далее - Постановление
N 3020-1) и Закона РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации
государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"
единственным собственником 1 906 723 080 акций ОАО "Иркутскэнерго"
(40-процентный пакет) является Российская Федерация. Фактически
государственный пакет акций находился у Иркутской области: в качестве
номинального держателя акций в реестре акционеров ОАО "Иркутскэнерго"
был зарегистрирован Комитет по управлению государственным имуществом
(КУГИ) Иркутской области.
Минимуществом РФ был подан иск о признании права собственности на
указанный 40-процентный пакет акций.
5 февраля 2001 г. ВАС РФ вынес по этому иску решение, в резолютивной
части которого сказано: "Признать право собственности Российской
Федерации на 1 906 723 080 акций открытого акционерного общества
Иркутское акционерное общество энергетики и электрификации "Иркутскэнерго".
Во встречном иске Иркутской области к Российской Федерации о признании
права общей долевой собственности Российской Федерации и Иркутской
области на 1 906 723 080 акций ОАО "Иркутскэнерго" отказать.
Признать за Иркутской областью право на пользование, владение и
распоряжение, включая осуществление прав акционера, на 738 855 193
акции ОАО "Иркутскэнерго", находящиеся в федеральной собственности,
без права отчуждения, залога, а также передачи функций по управлению
ими".
В этом решении далеко не все понятно, оно требует разъяснений. Первый
блок вопросов, которые мы рассмотрим, касается природы и содержания
прав на акции, второй - других вопросов акционерных отношений.
Природа и содержание прав на акции
В резолютивной части решения ВАС РФ, на наш взгляд, имеется неясность
относительно того, на каком предусмотренном действующим законодательством
праве Иркутской области принадлежат 738 855 193 акции ОАО "Иркутскэнерго"
(15,5-процентный пакет). Среди предусмотренных ГК РФ вещных прав
только собственнику принадлежат права владения, пользования, распоряжения
своим имуществом. Но данный пакет, согласно решению ВАС РФ, находится
в федеральной собственности. В соответствии со ст.212 ГК РФ особенности
содержания права собственности могут устанавливаться только законом.
Указанные ограничения прав Иркутской области характерны только для
права оперативного управления (гл.19 ГК РФ). Субъектами указанного
права являются казенные предприятия и учреждения. Иркутская область
не относится к перечисленным видам субъектов гражданских прав. То,
что в силу п.1 ст.125 и п.3 ст.214 ГК РФ от имени субъекта федерации
в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступают
органы государственной власти, которых собственник может наделять
имуществом на праве оперативного управления, не означает, что допустимо
подобное смешение статусов.
Следовательно, под закрытый перечень иных вещных прав, предусмотренных
ст.216 ГК РФ и иными нормами Кодекса, упомянутое право Иркутской
области не подходит. И хотя 15,5-процентный пакет находится в федеральной
собственности, тем не менее, за Иркутской областью признано право
"пользования, владения и распоряжения, включая осуществление
прав акционера", 738 855 193 акциями "без права отчуждения,
залога, а также передачи функций по управлению ими". Права
с таким содержанием закон не знает.
Означает ли это, что акции ОАО "Иркутскэнерго" принадлежат
Иркутской области на ином вещном праве, отличном от права собственности,
для обоснования появления которого может служить оговорка ст.216
ГК РФ "в частности", позволяющая Иркутской области защищать
вещно-правовыми способами принадлежащее ей право? А главное, при
потенциально возможном последующем внесении Российской Федерацией
своего 40-процентного пакета акций в уставный капитал РАО "ЕЭС
России", будет ли сохранено данное вещное обременение прав
собственника правами Иркутской области в отношении 15,5-процентного
пакета? Ведь вещным правам присуще право следования. Очевидно, что
последний вывод вряд ли соответствовал бы воле ВАС РФ и истца -
Российской Федерации и уж точно противоречил бы как законодательству,
так и принципу построения вещных прав.
Следует ли из решения ВАС РФ, что Российская Федерация, являясь
собственником 40% акций ОАО "Иркутскэнерго", не вправе
осуществлять пользование, владение и распоряжение (включая права
акционера) 15,5-процентным пакетом акций ОАО "Иркутскэнерго",
поскольку эти права принадлежат Иркутской области и, наоборот, вправе
ли Российская Федерация как собственник без согласия Иркутской области
распорядиться этим 15,5-процентным пакетом акций ОАО "Иркутскэнерго",
переданных Иркутской области?
Как упоминалось, 40-процентный пакет акций подлежит разграничению
в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 10 сентября
1993 г. и Договором о разграничении, кроме того, этот акт должен
был быть произведен с учетом результатов приватизации*(14). Но раздел
осуществлен не был, поэтому "единственным собственником 1 906
723 080 акций является Российская Федерация" (лист 3 решения
ВАС РФ*(15)). Не вполне понятно, как соотносится резолютивная часть
с мотивировочной, а именно с положением о том, что "исковые
требования... по встречному иску (Иркутской области о признании
права общей долевой собственности. - К.К.)... подлежат... частичному
удовлетворению" (лист 3). В какой же части требования Иркутской
области удовлетворены, если право собственности на акции признано
за Российской Федерацией?
Полагаем, что полномочия в отношении 15,5% акций Иркутская область
вправе осуществлять самостоятельно с даты заключения соглашения
о разграничении государственного пакета акций ОАО "Иркутскэнерго"
в порядке, установленном Договором о разграничении, или с даты оформления
права собственности в порядке, установленном федеральным законом
в сфере разграничения государственной собственности. До упомянутой
даты такие полномочия Иркутская область могла бы осуществлять в
порядке ст.78 Конституции РФ и ст.7, 8 Договора о разграничении
по воле собственника. В реестре акционеров ОАО "Иркутскэнерго"
данный пакет акций был бы записан за Иркутской областью*(16), при
этом в реестре государственной собственности акции числились бы
как федеральная собственность.
Другие вопросы акционерных отношений
Означает ли вынесенное судебное решение, что Иркутская область
вправе самостоятельно и непосредственно осуществлять права акционера?
В связи с этим возникают вопросы о том, кто вправе выдвигать свои
кандидатуры в совет директоров ОАО "Иркутскэнерго" и голосовать,
получать дивиденды, приобретать акции и облигации в собственность
по закрытой подписке при дополнительной эмиссии. Как будут распределяться
дивиденды, дополнительные акции и облигации между собственником
(40%) и "владельцем" (15,5%)? Вытекает ли из решения ВАС
РФ, что Иркутская область подлежит внесению в реестр акционеров
ОАО "Иркутскэнерго" как владелец 15,5% акций?
Анализ мотивировочной части решения, на наш взгляд, позволяет ответить
на последний вопрос положительно, поскольку встречные исковые требования
Иркутской области частично удовлетворены (лист 3). Дальнейшее развитие
событий, как свидетельствуют средства массовой информации, подтвердило
данное предположение. Представители ВАС РФ пояснили, что 15,5% акций
останутся в управлении Иркутской области, область будет внесена
в реестр акционеров "Иркутскэнерго" и сможет голосовать
по акциям на собраниях акционеров, выдвигать своих кандидатов в
органы управления компанией*(17).
Остался без ответа главный вопрос, порожденный недостаточной определенностью
позиции ВАС РФ: каким образом Иркутская область должна осуществлять
права акционера, если она не является собственником акций? Если
в реестре акционеров будет записано Минимущество РФ, Иркутская область
не сможет без доверенности или соглашения с ним осуществлять полномочия
акционера, так как действующее акционерное законодательство не предполагает
осуществления прав акционера несобственником иначе, чем по доверенности
или соглашению, т.е. по воле собственника. Следовательно, в этом
случае Российская Федерация будет определять волю Иркутской области
при голосовании на общих собраниях, что и собиралось сделать Правительство
РФ, распоряжением от 13 марта 2001 г. N 333-р, указав на необходимость
голосования за кандидатуру директора, предложенного "центром".
Конечно, основанием для осуществления прав акционера Иркутской областью
можно считать само решение ВАС РФ - согласно ст.8 ГК РФ. Соответствующим
образом его истолковав, областная администрация дала поручение реестродержателю
"Иркутскэнерго" - Иркутскому фондовому агентству - на
перевод в федеральную собственность лишь 4,5% акций, а 15,5% акций
оставила у себя. В реестре ОАО "Иркутскэнерго" появился
новый статус зарегистрированного лица: "пользователь"
(указание ИРО ФКЦБ 7 марта 2001 г. N ПИ-09/1494). Возникли споры
по поводу действительности проводившихся собраний акционеров. На
решение подан протест Генерального прокурора*(18), а Минимущество
РФ подало новый иск в арбитражный суд Иркутской области к ООО "Иркутское
фондовое агентство" о признании недействительными записей в
реестре ОАО "Иркутскэнерго", с участием третьего лица
- администрации Иркутской области. 25 апреля 2001 г. Иркутский областной
арбитражный суд вынес определение о запрете проведения собраний
акционеров ОАО "Иркутскэнерго" до разрешения по существу
спора о признании недействительными записей в реестре ОАО "Иркутскэнерго"*(19).
Однако, хотя данный спор (дело N А19-4687/01-20) до сих пор не рассмотрен,
иркутские власти провели в совет директоров ОАО "Иркутскэнерго"
двух своих представителей на состоявшемся 30 июня 2001 г. собрании
акционеров. Но вопрос о природе прав Иркутской области на акции
остается нерешенным. И если его не решить, может произойти раздвоение
фигуры акционера, о чем, кстати, упоминается в определении арбитражного
суда Иркутской области об обеспечении иска по делу N А19-4687/01-20.
В упоминавшемся решении ВАС РФ дал судебное толкование ряда положений
Договора о разграничении. "Область и автономный округ самостоятельно
определяют систему областных и окружных органов государственной
власти по управлению объектами государственной собственности области
и автономного округа". Здесь идет речь об управлении государственной
собственностью субъекта федерации, которое может быть осуществлено
в формах, предусмотренных Договором о разграничении.
"Разграничение государственной собственности на территории
области и автономного округа, включая собственность на земельные,
водные, иные природные ресурсы и объекты электроэнергетики, на федеральную,
областную и окружную производится на основании отдельных соглашений
между исполнительными органами государственной власти Российской
Федерации, области, автономного округа. Статьей 3 Договора о разграничении
предусмотрена возможность подписания в любое время соглашений о
разграничении полномочий по предметам совместного ведения. Разграничение
государственной собственности в электроэнергетическом комплексе
области осуществляется с учетом результатов состоявшихся акционирования
и приватизации предприятий электроэнергетики. Предметом разграничения
государственной собственности является государственный пакет акций
приватизированных предприятий электроэнергетики, расположенных на
территории области".
В статье 71 Конституции РФ определено, что в ведении Российской
Федерации находятся федеральная государственная собственность и
управление ею (п."д"), а также федеральные энергетические
системы (п."и"). "Под федеральными энергетическими
системами надо понимать не объекты, не имущество, а сферы общественных
отношений, которые могут регулироваться только федеральными органами
государственной власти (путем издания нормативных и ненормативных
правовых актов)"*(20). При ином толковании (т.е. если рассматривать
федеральные энергетические системы как имущество) пришлось бы признать
незаконными итоги приватизации таковых и ее нормативную базу.
Здесь ВАС РФ предусмотрел возможность передачи права собственности
на государственный пакет акций, при этом возможность такой передачи
поставлена в зависимость только от согласия Российской Федерации.
"Отчуждение, залог государственного пакета акций предприятий
электроэнергетического комплекса, а также передача функций по управлению
ими осуществляется по соглашению между органами государственной
власти Российской Федерации и Иркутской области в порядке, установленном
федеральным законом" (а в его отсутствие - Постановлением N
3020-1)*(21). По мнению Г.А. Гаджиева, "под федеральным законом
следует понимать ГК РФ, в соответствии со ст.246 которого распоряжение
имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется
по соглашению всех его участников, а при недостижении согласия -
в порядке, устанавливаемом судом"*(22); "не исключается
возможность нахождения таких объектов (электроэнергетики. - К.К.),
в том числе гидроэлектростанций, в общей собственности Российской
Федерации и ее субъектов, что соответствует Закону РСФСР от 24 декабря
1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР"*(23), действовавшему
на момент разграничения.
Здесь Г.А. Гаджиев несколько противоречит самому себе: в другом
месте это же право он называет новым вещным правом - правом общей
публичной собственности*(24). Но не могут существовать одновременно
два права собственности на одну и ту же вещь с одинаковым содержанием.
Таким образом, данное право, если оно регулируется нормами о праве
общей собственности, не является новым вещным правом и потому не
имеет какого-либо особого содержания. На это указал в своем решении
и ВАС РФ, презюмируя, что акты государственных органов о приватизации
производственного объединения путем его преобразования в акционерное
общество не предусматривали передачу в общую долевую собственность
Российской Федерации и Иркутской области пакета акций ОАО "Иркутскэнерго",
закрепленных в государственной собственности (лист 6).
Точка зрения представителей Минимущества РФ заключается в том, что
подобного рода соглашение не является документом надлежащего вида,
оформляющим разграничение собственности (так как согласно Федеративному
договору разграничение собственности должно было быть осуществлено
путем издания законодательных актов Российской Федерации и соответствующих
им актов субъектов федерации, каковым является Постановление N 3020-1),
и по своему содержанию не соответствует требованиям указанного постановления,
например, при определении видов имущества, передаваемого в собственность
субъекта Российской Федерации, а также в установлении "процедуры
передачи объектов, устанавливающей принадлежность к совместной (!)
собственности Российской Федерации и субъекта Российской Федерации,
что противоречит ст.214 ГК РФ, которая не предусматривает наличия
общей государственной собственности"*(25) (курсив мой. - К.К.).
Не можем согласиться с утверждением о том, что запрет на установление
общей собственности находится в зависимости от субъектного состава.
Ни ст.214, ни ст.244 ГК РФ не ставят установление режима общей собственности
в зависимость от статуса ее субъекта, а в силу ст.124 ГК РФ Российская
Федерация и ее субъекты на равных с частными лицами участвуют в
отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Но такие отношения общей государственной собственности возможны
только после того, как собственник (Российская Федерация) распределит
свое имущество между другими субъектами по своей воле в порядке
разграничения государственной собственности. Разграничение регулируется
особым законом (к которому отсылает ст.214 ГК РФ), устанавливающим
презумпцию федеральной собственности (Постановление N 3020-1). Конституционно-правовая
цель нормы подп."г" ч.1. ст.72 Конституции РФ предполагает,
что разграничение государственной собственности (находящейся в совместном
ведении Российской Федерации и ее субъектов) - это, прежде всего,
законодательное и иное нормативно-правовое регулирование порядка
отнесения объектов государственной собственности к тем или иным
уровням собственности*(26).
Сложившаяся в Иркутской области ситуация не могла быть рассмотрена
судом с позиций п.1 ст.252 ГК РФ о разделе имущества, находящегося
в долевой собственности, поскольку разграничения собственности не
произошло, объекта общей государственной собственности не существовало.
При наличии же какого-либо объекта, находящегося в общей долевой
собственности, на эти отношения будет распространяться ст.252 ГК
РФ, независимо от субъектного состава. Возможность установления
общей долевой собственности между государством и субъектом подтверждается,
например, Соглашением о разграничении государственной собственности
между Российской Федерацией и Республикой Коми от 20 января 1993
г. N 42. Оно предусматривает, что после приватизации предприятий,
находящихся в совместной (без определения долей) собственности,
их акции, остающиеся в государственной собственности сторон, распределяются
между сторонами в равных долях, заменяя право совместной собственности
на право долевой собственности.
"В пользование, владение и распоряжение Иркутской области может
передаваться часть государственного пакета акций приватизированных
федеральных предприятий, расположенных на территории области, по
соглашению между органами исполнительной власти Российской Федерации
и Иркутской области. Областные и окружные органы государственной
власти участвуют в управлении объектами федеральной государственной
собственности, расположенными на территории области и автономного
округа".
В Договоре о разграничении с учетом общих его положений, изложенных
в преамбуле, предусмотрена (как вариант управления государственной
собственностью) возможность передачи Иркутской области прав (полномочий)
собственника в отношении государственного пакета акций. При этом
не определены формы, виды, условия, сроки передачи таких прав -
решение этих вопросов передано на усмотрение сторон.
В связи с этим особо следует рассмотреть ст.7 Договора о разграничении.
В ней сказано, что передача федеральными органами исполнительной
власти возможности осуществления части своих полномочий (т.е. не
самих полномочий (прав), а лишь возможности их осуществления, что
в гражданском праве известно как институт представительства) органам
исполнительной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского
автономного округа в соответствии со ст.78 Конституции РФ может
иметь место по соглашению во всех случаях, если в Конституции РФ
или федеральном законе не содержится прямого запрета, касающегося
соответствующих полномочий. При передаче осуществления конкретных
полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной
власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного
округа, а также при передаче осуществления конкретных полномочий
органами исполнительной власти Иркутской области и Усть-Ордынского
Бурятского автономного округа федеральным органам исполнительной
власти в соответствующем соглашении предусматриваются необходимые
условия передачи и осуществления этих полномочий (условия финансирования,
материально-технического обеспечения и др.).
Положения этой статьи (как и ст.8) могут быть прямо использованы
при оценке решения ВАС РФ. Они, во-первых, предполагают возможность
передачи Иркутской области правомочий собственника в отношении государственного
пакета, во-вторых, относят к соглашению исполнительных органов власти
Российской Федерации и Иркутской области порядок передачи и осуществления
полномочий.
ВАС РФ объединил в своем решении принципы передачи осуществления
прав (полномочий) собственника, изложенные в Договоре о разграничении
(в его преамбуле и ст.7, 8). Признав право собственности на 40%
акций "Иркутскэнерго" за Российской Федерацией, ВАС РФ
учел в решении результаты состоявшихся акционирования и приватизации
"Иркутскэнерго". Отметив в резолютивной части (со ссылкой
в мотивировочной части на план приватизации производственного объединения
"Иркутскэнерго" (лист 7, абз.2))*(27), что за Иркутской
областью признаются права пользования, владения и распоряжения,
а также права акционера в отношении 15,5-процентного пакета акций,
ВАС РФ подтвердил право Иркутской области требовать исполнения Договора
о разграничении Российской Федерацией (в части конкретных условий
передачи осуществления прав собственника). Таким образом, позиция
ВАС РФ отражает нежелание суда принять на себя ответственность за
решение конкретной задачи, состоящей в определении объема прав (полномочий)
сторон и четких условий их реализации.
Что касается передачи осуществления полномочий, то ВАС РФ указал,
что наделение государственных органов (субъекта федерации) полномочиями
по распоряжению федеральным имуществом следует рассматривать как
одну из форм такой передачи (имеется в виду передача полномочий
в порядке их разграничения между Российской Федерацией и ее субъектом)*(28).
По нашему мнению, передача осуществления полномочий, лишенная своих
конституционно-правовых покровов, в гражданском обороте реализуется
в отношениях представительства, доверительного управления, агентского
договора. В качестве примера передачи полномочий можно привести
"Временное соглашение о делегировании Администрации Программы
развития экономики Республики Коми прав по управлению государственным
имуществом, образованным за счет средств, выделяемых на реализацию
Программы" от 2 декабря 1996 г. В названном документе сказано,
что имущество, права по управлению которым переданы Администрации,
является государственной собственностью (по уровням в зависимости
от объема и источника средств, направленных на его создание). Наиболее
показателен пункт о том, что администрация осуществляет распоряжение
имуществом исключительно с согласия и по поручению Минимущества
РФ. Еще один пример - ст.2 Федерального закона от 7 мая 1998 г.
N 74-ФЗ*(29), устанавливающая передачу субъектам федерации 33% голосов
по акциям РАО "ЕЭС России", находящимся в федеральной
собственности, пропорционально объемам потребления субъектами федерации
электроэнергии. Законопроект "Об управлении находящимися в
федеральной собственности акциями акционерных обществ"*(30)
предполагает в качестве способа управления передачу по соглашению
органам государственной власти субъектов федерации голосов по находящимся
в федеральной собственности акциям акционерных обществ в целях осуществления
прав акционера от имени Российской Федерации.
Как видим, мнение о том, что общедозволительная направленность ст.35
Конституции РФ не дает оснований считать исчерпывающим предусмотренный
ГК РФ перечень вещных прав, ибо "допустимо появление и признание
каких-либо вещных прав, не известных гражданскому законодательству",
не учитывает, как справедливо указывает Е.А. Суханов, различий гражданско-правового
режима вещных и обязательственных прав и в целом специфики гражданско-правового
регулирования в сравнении с конституционно-правовым*(31). Судебные
же инстанции, конструируя замысловатые формы реализации имущественных
прав, пока не осмеливаются порождать своими "странными"
решениями новые виды вещных прав. К тому же суд только подтверждает
(признает) законное право за победившей в споре стороной, но сам
не может устанавливать новые виды прав. Это приоритет законодателя.
К.П. Кряжевских,
главный юрисконсульт ОАО "Суал-Холдинг"
"Законодательство", N 1, январь 2003 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая:
Научно-практический комментарий / Отв. ред. Т.Е. Абова, А.Ю. Кабалкин,
В.П. Мозолин. М., 1996. С.347.
*(2) Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М., 1999.
С.156.
*(3) См.: Чередникова М.В. Вещные права на рубеже веков // Государство
и право на рубеже веков: Материалы всероссийской конференции ИГП
РАН. М., 2001. С.94.
*(4) Сулейменов М., Басин Ю. Обременение вещных прав в гражданском
обороте // Предприниматель и право. 2000. N 8.
*(5) См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая
/ Отв. ред. Т.Е. Абова, А.Ю. Кабалкин, В.П. Мозолин. С.347 (автор
комментария - В.П. Мозолин); Тархов В.А. Гражданское право. Общая
часть: Курс лекций. Чебоксары, 1997. С.139-143; Гражданское право:
Учебник: В 2 т. / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. М., 1998. Т.1. С.592
(автор главы - Е.А. Суханов).
*(6) См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права.
М., 1998. С.210-211.
*(7) См. об этом: Сулейменов М.К. Понятие и виды вещных прав //
Право и государство. Республика Казахстан, 1998. N 2; Зинченко С.,
Лапач В., Газарьян Б. Вещные права предприятий // Хозяйство и право.
1993. N 7. С.46. Ю.К. Толстой, кроме залога недвижимости (ипотеки),
включает в состав вещных прав принадлежащее учреждению право самостоятельного
распоряжения имуществом, право члена кооператива на кооперативную
квартиру до ее выкупа, право членов семьи собственника жилого помещения
на пользование этим помещением, право пожизненного проживания в
жилом помещении, принадлежащем другому лицу, по договору или в силу
завещательного отказа (Гражданское право / Под ред. Ю.К. Толстого,
А.П. Сергеева. М., 1996. Ч.1. С.288). М.В. Чередникова в качестве
видов вещных прав выделяет владение как особое вещное право в течение
срока приобретательной давности (ст.234 ГК РФ) и право "самостоятельного
распоряжения" учреждения (Чередникова М.В. О вещных правах
по Гражданскому кодексу Российской Федерации // Актуальные проблемы
гражданского права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 2000. С. 124).
В.С. Шишкина называет вещным право аренды предприятий и земельных
участков (Коммерческое право: Учебник / Под ред. В.Ф. Попондопуло,
В.Ф. Яковлевой. СПб., 1997. С. 154). Т.И. Илларионова считает вещным
правом владение (Гражданское право: Учебник для вузов / Под общ.
ред. Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. М., 1997. Ч.1.
С.297-298).
*(8) Российская газета. 1992. 3 сент.
*(9) Вестн. Конституционного Суда РФ. 1994. N 4-5. С.54.
*(10) Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель - налогоплательщик
- государство. Правовые позиции Конституционного Суда Российской
Федерации: Учебное пособие. М., 1998. С.115.
*(11) См., напр.: постановление Конституционного Суда РФ от 24 января
1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской
Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной
власти в Удмуртской Республике" (СЗ РФ. 1997. N 5. Ст.708).
*(12) См.: Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Указ. соч. С. 114 - 120.
См. также: Кравец И. Конституционное строительство в Новосибирской
области // Конституционное право: восточноевропейское обозрение.
1997. N 3-4. С.138.
*(13) Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N
3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской
Федерации на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной
области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и
муниципальную собственность" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992.
N 3. Ст.89.
*(14) Согласно распоряжению Иркутского территориального агентства
Госкомимущества РФ N 100/АК от 17 декабря 1992 г., акции подлежали
размещению в следующем порядке: 51% - по закрытой подписке среди
членов трудового коллектива; 24,5% - внесению в уставный капитал
РАО "ЕЭС России"; 24,5% - передаче КУГИ Иркутской области.
В решении ВАС РФ содержится такой вывод: "Согласно плану приватизации,
24,5% акций подлежало передаче КУГИ Иркутской области", причем
поясняется, что "данные акции передавались не в собственность
Иркутской области, а лишь в ведение КУГИ Иркутской области"
(лист 5). При этом при толковании термина "госcобственность"
ВАС РФ основывается на ст.214 ГК РФ, понимая ее как федеральную
собственность.
Распоряжением директора Территориального агентства Госкомимущества
РФ по Иркутской области N 770/АК от 30 декабря 1993 г. внесены изменения
в план приватизации АОЭиЭ "Иркутскэнерго" в части распределения
акций: 51% - по закрытой подписке среди членов трудового коллектива;
20% - Госкомимуществу РФ; 2% - КУГИ Иркутской области; 9% - продажа
на специализированном чековом аукционе.
*(15) Далее в тексте будут указываться номера листов именно этого
решения (дело N 3111/00).
*(16) На таких позициях стоял региональный законодатель, принимая
Закон Иркутской области от 2 марта 2000 г. N 14-ОЗ "О реализации
на территории Иркутской области функций управления государственной
собственностью в электроэнергетическом комплексе до ее разграничения
на федеральную и областную" (принят Законодательным собранием
Иркутской области 29 февраля 2000 г. N 38/1-ЗС) и формулируя цели
его принятия: "Настоящий Закон действует до заключения соглашения
о разграничении государственного пакета акций АОЭиЭ "Иркутскэнерго"
в порядке, установленном Договором о разграничении предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти Иркутской области и входящего
в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, или оформления
прав собственности в порядке, установленном федеральным законом
в сфере разграничения государственной собственности". Статья
1 данного Закона предоставляла на этот период областной администрации
правомочия по управлению 20-процентным государственным пакетом акций
АОЭиЭ "Иркутскэнерго". Распоряжением МГИ РФ N 555-р от
18 апреля 2000 г., появившимся до начала судебного спора, Комитету
по управлению госимуществом по Иркутской области было предписано
внести в реестр акционеров "Иркутскэнерго" Мингосимущества
РФ на 20% государственного пакета.
*(17) См. сайт ОАО "Иркутскэнерго" в Интернете (http:
// www.irkutskenergo.ru.).
*(18) На момент передачи автором статьи в журнал еще не состоялось
решение Президиума ВАС РФ по протесту, которым были исключены из
решения положения, касающиеся признания за областью прав на 15,5-процентный
пакет (постановление Президиума ВАС РФ от 9 июля 2002 г. N 3111/00
// Вестн. ВАС РФ. 2002. N 10).
*(19) См.: http: // www.irkutskenergo.ru; Ведомости. 2001. 12 марта.
*(20) См.: Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Указ. соч. С.80-81.
*(21) Президиум ВАС РФ в постановлении от 18 мая 1999 г. N 645/99
отметил, что "право собственности Российской Федерации в отношении
спорного пакета акций может считаться нарушенным с момента закрепления
его в собственности Воронежской области", основываясь на Постановлении
N 3020-1 и приложении N 2 к нему. Иск был предъявлен о признании
права федеральной собственности на акции АООТ "Воронежхлеб".
Данное постановление примечательно трактовкой Постановления N 3020-1
о разграничении государственной собственности. Президиум направил
дело на новое рассмотрение, поскольку предыдущие судебные инстанции
не дали оценки тому, что в перечни приложений к Постановлению N
3020-1 входят только предприятия, учреждения и иные имущественные
комплексы, а акции (спорное имущество) в перечни не вошли.
*(22) Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Указ. соч. С.80-81.
*(23) Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст.416.
*(24) См.: Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Указ. соч. С.117-119.
*(25) Есенина О.А. Имущество унитарного предприятия // ЭЖ-юрист.
2001. N 22. С. 4. Противоположное мнение см.: Пятков Д. Отчуждение
публичной собственности: вопросы правового регулирования // Хозяйство
и право. 1998. N 6. С.92, 96.
*(26) См. постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998
г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ.
*(27) Вместе с тем, суд считает, что в соответствии с планом приватизации
производственного объединения договором от 27 мая 1996 г. часть
спорного пакета акций подлежала передаче во владение Иркутской области
для осуществления прав акционера ОАО "Иркутскэнерго" (с
учетом имеющихся ограничений).
*(28) Постановление Пленума ВАС РФ от 21 октября 1993 г. N 23. См.
также: Савкин С. Судебно-арбитражная практика по спорам, связанным
с защитой права собственности и других вещных прав // Вестн. ВАС
РФ. 1998. N 10.
*(29) Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 74-ФЗ "Об особенностях
распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики
и электрификации "Единая энергетическая система России"
и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящихся
в федеральной собственности" // СЗ РФ. 1998. N 19. Ст.2070.
*(30) Утвержден постановлением Госдумы РФ от 14 декабря 2000 г.
N 933-III ГД.
*(31) Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности.
М., 1999. С.319.