Становление и развитие института правовых льгот в Российском законодательстве
Практика применения правовых льгот в российском законодательстве
имеет многовековую историю. Слово "льгота" происходит,
видимо, от древнерусского "льга", что означает "легкий,
маловесный, нетяжелый"*(1). Под "льгой", "леготой"
(льготой) подразумевались особые права, облегчение от податей, повинностей,
большая свобода в чем-либо. В русском языке на основе данного термина
образовались такие слова и выражения, как "льготить человека"
(предоставлять кому-либо преимущество), "льготствовать"
(состоять на льготе), "легчать" (уменьшать повинности),
"легошить" (делать легче, льготнее), "льготчик"
(человек, пользующийся преимуществом), "легчить" (устанавливать
льготы) и т.д.*(2)
Первые льготы были зафиксированы в начальном Русском летописном
своде, составленном в конце XI в. Он включал летописные тексты договоров
киевских князей с византийскими императорами (Х в.), уставы первых
христианских князей о церковных судах, договоры западнорусских городов
с немцами, уставы о мирских делах князей Ярослава, Изяслава, Владимира
Мономаха и городов Новгорода и Пскова. Указанные документы сохранились
в сборниках, известных под названиями Русской Правды, Новгородской
(содержащейся в Синодальной летописи) и Псковской судных грамот*(3).
Льготы устанавливались в Кормчей книге, написанной князем новгородским
Дмитрием (около 1280 г.), законе Владимира Мономаха о ростах, Уставе
о мостовых*(4). На существование исключений, привилегий обращал
внимание еще в XIX в. А.Л. Шлецер, известный историк и юрист*(5).
Большинство льгот до конца XV в. отражалось в грамотах. Вид грамот
имели княжеские и царские указы и повеления, письма, судебные акты,
завещания, личные обязательства и т.д. Первой грамотой на Руси,
письменно зафиксировавшей льготу, считается упомянутая Нестором
грамота князя Владимира, данная им церкви святой Богородицы на десятину.
К числу первых дошедших до нас грамот относится жалованная грамота
Мстислава Владимировича новгородскому Юрьеву монастырю на землю
(1128-1132 гг.).
Позднее, в XVI в., преимущества закреплялись такими документами,
как "крепость", "запись", "память".
В обозначенный период все правовые преимущества имели персонифицированный
характер. Льготы в зависимости от особенностей грамот, в которых
они фиксировались, условно можно подразделить на частные и правительственные.
К правительственным относились жалованные, указные, судные преимущества,
в установлении которых участвовали "правительственные власти",
начиная с великих и удельных князей, заканчивая княжескими чинами,
"творящими суд и расправу по княжескому слову или по грамоте".
Частными льготами считались "раздельные", "мировые",
"меновые", "купчии", "душевные" преимущества
(например, льготы, закрепленные в Новгородской купчей 1359 г.; в
грамоте, жалованной великим князем Дмитрием Ивановичем новоторжцу
Евсееву в период 1362-1374 гг.*(6)).
Первые попытки систематизировать льготные грамоты были предприняты
в середине XIX в.*(7)
Существовало много видов грамот, например, безсудные; вотчинные
жалованные (документ на право владения вотчиной с изложением условий
этого владения); данные (закреплявшие дарение, пожертвование и фиксирующие
права, предоставленные дарителем или жертвователем частным лицам
либо монастырям "впрок без выкупа").
Так, духовные грамоты - духовные завещания великих князей - могли
предоставлять преимущества как частным лицам, так и монастырям.
Земские грамоты (например, Уставная земская грамота Литовского государства)
устанавливали привилегии для известной части государства. Льготные
грамоты выдавались частным лицам, монастырям или общинам, наделявшимся
льготами в отношении платежей податей или отправлении натуральных
повинностей. Несудимыми грамотами, освобождавшими от подсудности
"всем вообще или только некоторым судьям", могло пользоваться
преимущественно духовенство в целях "избавления от светского
суда" (данная льгота была отменена в XVI в.). Грамота "обельная"
освобождала от податей и повинностей некоторых городских или "волостных
черных людей". Если к этому присоединялось освобождение от
подсудности известному судебному органу, то соответствующая грамота
называлась "обельно-несудимая". Грамоты "опасные"
выдавались иностранным послам для свободного въезда в "русские
пределы". Отпускные грамоты с 1550 г. предоставляли волю холопам
и рабам (льготами по отпускным грамотам в Москве пользовались бояре,
в Новгороде и Пскове - наместники). Таможенные грамоты определяли
порядок уплаты таможенных пошлин ("предметы, местности и лица,
подлежащие сбору или изъятия от него"). Тарханные грамоты утверждали
"тарханное право", дававшееся патриарху, архиереям, монастырям,
князям и знатным боярам, т.е. право не быть судимыми никем, кроме
государя, и не нести повинностей. Такие грамоты существовали с времен
выдачи золотоордынскими ханами тарханных ярлыков русскому духовенству
и были отменены Иоанном IV. Указные грамоты содержали повеления
и приказы князей и княгинь преимущественно должностным лицам. Они
часто играли роль документов, удостоверявших разного рода права
лиц и учреждений. Уставные грамоты давали льготы в виде права кормления*(8).
Льготы и привилегии устанавливались такими правовыми документами,
как Уложение царя Алексея Михайловича; Судебник великого князя Ивана
Васильевича III (1497 г.); Судебник царя и великого князя Ивана
Васильевича IV (1550 г.); Уложение царя и великого князя Алексея
Михайловича (1649 г.); Жалованная грамота жителям города Любена
Алексея Михайловича от 30 июня 1650 г. "О свободной им торговле
в Новгороде и Пскове, о пропуске их в Москву с товарами...";
Именной Указ государя царя и великого князя Алексея Михайловича
от 28 ноября 1672 г. "О свободной торговле приезжим из-за Литовского
рубежа купецким людям в Москве, кроме заповедных товаров, и о собирании
с них пошлин по торговому уставу"*(9).
При Петре I были значительно усовершенствованы преимущества процессуального
характера. Так, помимо крепостного порядка совершения актов возникли
еще два: явочный и домашний. Изначально они являлись исключениями
из крепостного порядка, в соответствии с которым на основании законов
Петра I должны были совершаться все акты (имеются в виду указы от
30 марта 1716 г., от 17 марта 1717 г., от 10 ноября 1720 г.)*(10).
Кроме того, процессуальные изъятия устанавливались указами от 11
мая 1744 г., от 1 августа 1757 г., от 22 декабря 1759 г. и др.*(11)
Разветвленная система преимуществ существовала в сфере гражданского
права. Так, К. Неволин, анализируя имущественные права лиц в Российской
империи, отмечает, что, "обладая землей, государство не только
верховным образом господствует над всем, что находится в его пределах,
но и присваивает себе с правом исключительным некоторые вещи, необходимые
для удовлетворения вещественных его потребностей"*(12).
В гражданском законодательстве XVIII в. среди облегчений, исключений,
изъятий из общего порядка совершения актов можно назвать: освобождение
от крепостных обрядов заключаемых в особом порядке договоров (см.,
например, "Узаконение о казенных подрядах, откупах, переводах
денег и прочее"); предоставление облегчений "торгующим
лицам" (указы от 1 февраля 1726 г., от 5 октября 1727 г., Вексельный
устав от 16 мая 1729 г.)*(13).
Освобождения, исключения входили в состав права "владения и
пользования вотчинами частных лиц по древнему порядку вещей и особым
жалованным грамотам". Так, особые жалованные грамоты (например,
жалованная грамота, выданная великим князем московским Иоанном Даниловичем)
освобождали владельца земель от "подведомственности местному
начальству" и он "поставлялся в непосредственную зависимость
от князя"*(14). В XV-XVI вв. на пожалованные поместья выдавались
особые жалованные грамоты.
Устав о воинской повинности 1897 г. в главе 5 содержал положения,
касающиеся изъятий, отсрочек и льгот по отправлению воинской повинности,
которые предоставляются "для некоторых местностей и частей
населения" (ст. 39), "по телесным недостаткам" (ст.
45-47), "по семейному положению" (ст. 48, 53-59), "по
образованию" (ст. 61-78), "по званию и роду занятий"
(ст. 79-84)*(15).
Немало привилегий предоставлял Свод учреждений государственных.
Так, согласно Уставу о службе по определению от правительства (в
издании 1896 г.):
- вводились особые изъятия для некоторых "лиц, должностей и
особых родов службы, а также в некоторых отдаленных и малонаселенных
местностях, пользующихся особыми преимуществами" (ст. 8);
- российские потомственные дворяне поощрялись, чтобы "они по
окончании наук употребляли себя к изучению, не менее для них полезному,
законов своего отечества и образа судоустройства, и для сего определялись
бы в гражданскую службу" (ст. 19);
- купцы первой гильдии могли просить о преимуществах для своих детей,
о принятии сыновей на гражданскую службу наравне с сыновьями дворян
(ст. 27);
- в виде "частных изъятий" предлагалось выдавать прогонные
деньги "на всякое расстояние" отставным нижним чинам,
определяемым в присяжные, классным чиновникам и не имеющим классных
чинов лицам (ст. 221);
- устанавливались "особенные пособия при определении к должностям
губернаторам, вице-губернаторам, градоначальникам, управляющим казенными
и контрольными палатами и начальникам управления земледелия и государственных
имуществ, когда они определены, переведены или перемещены в эти
должности, отправляются к ним из одной губернии (или области) в
другую, выдаются на подъем и обзаведение"*(16) (ст. 228).
Преимущества для служащих устанавливались Уставом о пенсиях и единовременных
пособиях; Особенным уставом о пособиях, определяемых Комитетом призрения
заслуженных гражданских чиновников; Положением об особых преимуществах
гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях
западных и царства Польского. Фиксировались особые льготы для мастеров,
подмастерьев и мастеровых (например, на императорской Петергофской
гранильной фабрике). Вводились преимущества в отдельных ведомствах
(например, медицинском ведомстве, в тюремном управлении, в духовно-учебных
заведениях ведомства Православного исповедания, в ведомстве Министерства
торговли и промышленности, в учебных заведениях ведомства Императорского
человеколюбивого общества)*(17).
Льготы предоставлялись и на основании Высочайше утвержденных законов
(например от 15 января, от 21 марта, от 1 июня 1910 г.)*(18) и указов
Правительствующего Сената (например, от 20 ноября 1891 г. "Об
исключении из подушного оклада лиц женского пола податного состояния,
получивших свидетельства на звание домашних наставниц или учительниц")*(19).
Особыми преимуществами гражданской службы пользовались служащие
в отдаленных районах (Сахалинская, Охотско-Камчатская, Николаевско-Приморская,
Якутская области; уезды Петропавловский, Гижинскийй) и в генерал-губернаторствах
(Приамурском, Иркутском, Степном, Туркестанском; в губерниях Царства
Польского)*(20).
Нормативные изъятия и дополнительные преимущества существовали в
российском законодательстве и после революции 1917 г. Так, Декретом
ВЦИК от 30 октября 1918 г. "Об обложении сельских хозяев натуральным
налогом в виде отчисления части сельскохозяйственных продуктов"
устанавливалось, что "освобождаются от налога хозяева, имеющие
на 1-е октября такое количество десятин снятого уже в текущем году
посева и такое число голов скота, какие дают запасы продуктов, необходимые
только для собственного потребления" (п. 2)*(21)
Следует отметить, что после 1917 г. законодатель сразу обозначил
свою негативную позицию по отношению к категории "привилегия".
Так, Декрет от 10 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и
гражданских чинов" содержал следующие положения: "Все
существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан,
сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения,
а равно и все гражданские чины упраздняются" (ст. 1)*(22).
Конституция РСФСР 1917 г., признавая равные права за гражданами
независимо от их расовой и национальной принадлежности, объявляла
противоречащим основным законам республики установление или допущение
каких-либо привилегий или преимуществ на этом основании, а равно
какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств или ограничение
их равноправия (ст. 22). Поэтому в советском законодательстве доминирующим
стало понятие "льгота" (см. инструкцию по обложению сельских
хозяев натуральным налогом в виде отчисления части сельскохозяйственных
продуктов в пользу государства*(23), циркуляр Народного комиссариата
труда "О льготах по призыву на военную службу рабочих, занятых
в производствах, перевод которых на производство мирного потребления
не может быть произведен немедленно", Кодекс законов о труде
1918 г.*(24), Декрет СНК от 15 декабря 1918 г. "Об отмене таможенных
пошлин на некоторые товары"*(25) и т.д.).
Система нормативных изъятий и дополнительных преимуществ по сути
представляла собой комплекс правовых мер, направленных на компенсацию
заниженной оплаты труда, низких размеров государственных и трудовых
пенсий и пособий. Например, льготы по квартплате как мера социальной
поддержки появились в 1918 г. В основе подобных преимуществ лежал
классовый подход к нанимателям жилых помещений. Декретом СНК от
26 декабря 1918 г. от внесения квартплаты были полностью освобождены
нетрудоспособные члены семей красноармейцев*(26), в 1920-е годы
подобные преимущества получили орденоносцы и их семьи, в 1930-е
годы - работники НКВД. В 1926 г. было принято решение о предоставлении
бесплатного жилья рабочим и служащим сельских хозяйств*(27). Постановление
СНК от 8 декабря 1921 г. "О социальном обеспечении инвалидов"
предусматривало льготы для инвалидов труда и войны*(28).
В дальнейшем количество льгот все расширялось. Декрет СНК от 16
февраля 1923 г. закрепил персональные пенсии для лиц, имевших исключительные
заслуги перед страной, в размере до двух высших тарифных ставок
ответственных политических, советских и профессиональных работников
по месту жительства лица, получающего пенсию*(29). Циркуляром Народного
комиссариата здравоохранения РСФСР от 23 декабря 1924 г. было предусмотрено
бесплатное оказание основной, лекарственной и специальной лечебной
помощи персональным пенсионерам - инвалидам; циркуляром от 18 декабря
1924 г. - студентам вузов и рабфаков*(30).
Согласно постановлению СНК от 24 января 1922 г. "О курортном
лечении трудящихся и об эксплуатации курортов" путевки на курорты
общегосударственного значения предоставлялись бесплатно рабочим
и служащим государственных предприятий и учреждений, красноармейцам,
детям, инвалидам войны и труда*(31).
Сессией ЦИК СССР 29 октября 1924 г. был утвержден "Кодекс Законов
о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА и РККФ",
в котором для военнослужащих и членов их семей предусматривались
бесплатное лечение, внеочередное помещение в лечебные учреждения,
бесплатное курортное лечение, бесплатное протезирование*(32).
Кроме того, в соответствии с Положением о государственном обеспечении
кадрового начальствующего состава РККА, утвержденным постановлением
ЦИК и СНК от 19 марта 1926 г., лица начальствующего состава РККА
(как состоявшие на службе, так и уволенные) получали все виды медицинской
помощи бесплатно. Постановление СНК СССР от 14 сентября 1926 г.
устанавливало "преимущества при приеме на работу лиц начальствующего
состава РККА, уволенных в запас, долгосрочный отпуск и вовсе от
службы", установив квоту в 3% от всех имеющихся штатных должностей.
В 1927 г. были введены жилищные, налоговые льготы для безработных*(33).
В этом же году снизили квартплату для работников милиции и уголовного
розыска*(34).
В 1940-е годы появились льготы для инвалидов Великой Отечественной
войны и семей погибших военнослужащих. Так, 6 мая 1942 г. и 20 января
1943 г. были приняты постановления СНК СССР "О мерах по трудовому
устройству инвалидов Отечественной войны"*(35), 15 августа
1948 г. - постановление Совета Министров СССР "О жилищных льготах
семьям военнослужащих и партизан, погибших или без вести пропавших
на фронтах Отечественной войны"*(36).
В соответствии с проводимой государством политикой количество льгот
в законодательстве увеличивалось, и постепенно оно стало настолько
значительным, что в дальнейшем это негативно сказалось на практике
реализации данного правового механизма.
И.С. Морозова,
докторант ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права"
"Законодательство", N 1, январь 2006 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) См.. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка.
М., 1881. Т. 2. С. 277.
*(2) См.: Там же. С. 243.
*(3) Подробнее см.: Соловьев С.М. История России с древнейших времен.
Кн. 1. Т. 1-5. Спб., 1851. С. 276; Карамзин М.М. История государства
Российского. Спб., 1852. С. 166-167, 220.
*(4) Подробнее см.: Карамзин М.М. Указ. соч. С. 46-47, 289-295.
Первые попытки систематизировать льготные грамоты были предприняты
в середине XIX в.*(7)
*(5) Подробнее см.: Самоквасов Д.Я. Исследования по истории русского
права. М., 1896. С. 8, 16.
*(6) См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Т.
23. Спб., 1898. С. 533.
*(7) См.: Архив исторических и юридических свидетельств. Кн. 1,5.
Спб., 1860-1861.
*(8) Подробнее см.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Указ. соч. Т. 9. С.
532-536.
*(9) См.: Полное собрание законов Российской империи ПСЗРИ. 1703.
Т. II. Гл. 17. С. 266-268, 915-916; Соловьев С.М. Указ. соч. С.
1561.
*(10) См.: Там же. С. 57-58; 71.
*(11) Там же. С. 75.
*(12) См.: Неволин К. История российских гражданских законов. Спб.,
1851. Т. 2. С. 2.
*(13) Там же. С. 112.
*(14) См.: Неволин К. Указ. соч. С. 148-149.
*(15) См.: Свод законов Российской империи. Т. 4. Спб., 1901. С.
8-11, 13-23.
*(16) См.: Там же. Т. 3. С. 3, 9-10, 49-50.
*(17) Там же. С. 180-311.
*(18) Там же. С. 326-330.
*(19) См.: Юридическая летопись. 1892. N 22. С. 268.
*(20) См.: Там же. С. 330-332.
*(21) См.: Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского
правительства. 1918. N 1. Ст. 4.
*(22) См.: Там же. 1917. N 3. Ст. 35.
*(23) См.: Там же. 1919. N 1. Ст. 28.
*(24) См.: Там же. 1918. N 87. Ст. 1099.
*(25) См.: Там же. N 97. Ст. 1250.
*(26) См.: Там же. 1919. N 1. Ст. 13.
*(27) См.: Действующее законодательство о труде Союза ССР и союзных
республик: В 2 т. Т. 2. М, 1927. С. 1000.
*(28) См.: Там же. С. 1400.
*(29) См.: Там же. С. 1495.
*(30) См.: Там же. С. 1509, 1510.
*(31) См.: СУ РСФСР. 1922. N 12. С. 118.
*(32) См.: Действующее законодательство о труде Союза ССР и союзных
республик. Т. 2. С. 1377, 1390.
*(33) См.: Там же. С. 344.
*(34) См.: Там же. С. 994.
*(35) См.: СП СССР. 1942. N 5. Ст. 76; 1943. N 1.
*(36) См.: Там же. 1948. N 5. Ст. 61.