Экономико-правовые аспекты функционирования лесопромышленного комплекса Российской Федерации

Лесопромышленный комплекс Российской Федерации (ЛПК) объединяет лесозаготовительную промышленность (заготовка и вывоз леса), лесопильную (производство пиломатериалов), деревообрабатывающую (производство фанеры, стройматериалов, мебели, спичек), целлюлозно-бумажную промышленность и лесохимические предприятия (производство спирта, скипидара, канифоли, ацетона, клея, камфары). Он относится к добывающему и перерабатывающему сектору российской экономики, использующему лесные ресурсы с учетом сбалансированности экономических и экологических интересов государства.
Россия обладает наибольшим в мире лесным потенциалом, составляющим свыше 22% мировой лесопокрытой площади и 21% расчетного мирового запаса древесины. По имеющимся данным, общая площадь лесных массивов в стране составляет 886,5 млн га, а запасы древесины достигают 80,7 млрд кубометров. Основные объекты ЛПК размещены в субъектах Федерации, на территории которых производится заготовка и реализация древесины, или в сопредельных с ними - в Республике Коми, Республике Карелия, Красноярском и Приморском краях, Архангельской, Иркутской и Кировской областях.
Однако результаты использования столь мощного ресурсного потенциала нельзя назвать удовлетворительными. На фоне стабильного увеличения объемов лесозаготовок предприятиями ЛПК обеспечивается чуть более 2% налоговых платежей промышленности в федеральный бюджет. Кроме того, многие предприятия комплекса числятся хроническими должниками перед бюджетом. По состоянию на 1 января 2002 г. в целом по ЛПК 52,4% предприятий убыточны, а в лесозаготовительной промышленности - основы всего комплекса количество таких предприятий составляет 56,8%. Норма вырубки леса сегодня не выполняется ни в одном регионе страны, в наиболее благополучных областях она достигает всего 70%. Съем древесины с 1 га лесопокрытой площади в России в десять раз меньше, чем в США, Швеции, Финляндии. Темп роста индекса промышленного производства ЛПК в прошлом году замедлился почти в шесть раз по сравнению с 1999 г. Между тем по оценкам экспертов, общие доходы российского лесного хозяйства при комплексном использовании его ресурсов могли бы составить 100-150 млн долл. в год.
В то же время прибыльность нелегального лесозаготовительного бизнеса достигает 300%. А это, в свою очередь, приводит к частым конфликтам из-за разделов сфер влияния, жертвами которых нередко становятся работники, в том числе директора лесхозов, представители администрации субъектов Федерации, контролирующие деятельность предприятий лесного комплекса. Поэтому проблема охраны природных ресурсов и контроля за их рациональным использованием, направленным на обеспечение финансовой и экономической безопасности страны, актуальна как никогда.
Органами внутренних дел в истекшем году в целях пресечения и предупреждения совершения правонарушений в сфере оборота леса была проведена в ряде регионов страны специальная оперативно-профилактическая операция "Лес". В ходе ее осуществлялась проверка деревообрабатывающих предприятий и пилорам для установления источников поступления леса и пиломатериалов, была организована работа по проверке транспортных средств, перевозящих лес и пиломатериалы, проведены проверки деятельности предприятий, занимающихся лесозаготовкой и деревообработкой, а также проверки вырубок и делянок с целью выявления незаконных порубок и определения фактических объемов срубленного леса. В итоге, например, УВД Приморского края по результатам 3612 проверок на 785 предприятиях лесного комплекса привлекло к ответственности 1516 человек и изъяло из незаконного оборота 3658 кубометров древесины. Однако для полного наведения порядка в ЛПК усилий только правоохранительных органов недостаточно.
При проведении Федеральной службой налоговой полиции РФ проверок в целях выявления и пресечения налоговых и других нарушений обнаружилась опасная тенденция: существенное превышение (на 17,9 млн кубометров) объемов вывезенной в 1999 г. из регионов деловой древесины по сравнению с заготовленной. Наиболее значительный разрыв между этими показателями 4,6 млн кубометров - зафиксирован в Уральском и Центральном регионах, где сумма причиненного ущерба составила миллиарды рублей.
Ситуация в лесопромышленном комплексе на современном этапе обусловлена различными экономическими и политико-правовыми факторами, анализ которых позволяет определить направления совершенствования деятельности органов власти различных уровней по управлению ЛПК и разработать комплекс мер по его декриминализации.

Экономическая характеристика лесопромышленной отрасли

Лесная промышленность представлена в народном хозяйстве 1826 лесхозами и примерно 4 тыс. предприятиями и организациями, на которых занято более 200 тыс. человек. Удельный вес ЛПК в промышленности России на сегодняшний день составляет 4%, а в 45 субъектах Федерации - от 10 до 50%. Отрасль располагает 3% основных фондов промышленности. Инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования составляют около 4% от суммы инвестиций, направленных в промышленность. К настоящему времени практически все предприятия ЛПК приватизированы и почти 95% из них частные или со смешанной формой собственности. Значительная доля в приватизации ЛПК принадлежит иностранным инвесторам, которые предпочитают осуществлять портфельные инвестиции в добывающие отрасли.
Однако наличие целого ряда объективных обстоятельств, создающих для ЛПК непреодолимые препятствия, повлияло на резкое снижение его рентабельности. Во-первых, из-за резкого снижения уровня прямых централизованных капиталовложений в ЛПК образовалось существенное отставание технического уровня лесопромышленных предприятий, сопровождаемое как физическим, так и моральным износом основных фондов. Количество устаревшего оборудования со сроком использования 15-20 лет и более составляет от 50 до 90% имеющегося парка. Исправить ситуацию не позволяет тяжелое финансовое положение предприятий - рост кредиторской задолженности, неплатежи, невозможность привлечения банковских кредитов, обусловленная высокими ставками за их пользование. В результате на начало октября 2001 г. кредиторская задолженность превысила объем выпускаемой товарной продукции на 4 млрд руб. Подавляющее большинство предприятий ЛПК имеет задолженность по заработной плате, которая в общей сумме достигает 1 млрд.
Во-вторых, ситуация осложняется сезонным характером работы лесопромышленного комплекса. Дело в том, что предприятия комплекса, как и большинство добывающих объектов, относятся к энергоемким производствам на всех этапах технологического цикла. Поэтому объемы собственных и приравненных к ним оборотных средств требуется поддерживать на уровне 40-50% от выпускаемого объема продукции, а на предприятиях, осуществляющих сплав древесины, - до 90%. До 1990 г. на эти цели предприятиями привлекались банковские кредиты под процентные ставки в размере 3% годовых, что позволяло создавать 20% годового объема заготовки древесины. Реформа банковской системы, сопровождаемая ростом ставок за пользование кредитами, сделала недоступным привлечение коммерческих кредитов, что привело к прекращению заготовки древесины вахтовым методом, резкому сокращению межсезонных запасов до 5% от годового объема вывозки при одновременном снижении объемов вывозки более чем в два раза.
В третьих, лесозаготовки искусственно ограничиваются из-за нерентабельности транспортировки лесопродукции железнодорожным и автомобильным транспортом. Необеспеченность отгрузки готовой продукции подвижным составом со стороны Министерства путей сообщения, в результате чего заявки на вагоны удовлетворяются лишь на 35-40%, приводит к затовариванию, срыву сроков поставки по контрактам, особенно экспортным, и, как следствие, потере клиентуры. В настоящее время не разработаны условия и порядок использования собственных вагонов в общей сети железных дорог. В результате из-за подобных неурядиц Соломбальский деревообрабатывающий комбинат, имея собственные платформы, снизил объем перевозок с 57 до 18%.
Но главная причина нерентабельности перевозки круглого леса на расстояния свыше 1000 км и пиломатериалов свыше 2500 км - это высокие железнодорожные тарифы.
Вместе с тем общий объем перевозок железнодорожным, речным и автомобильным транспортом лесных грузов в прошлом году составил приблизительно 49,6 млн кубометров, т.е.всего около 60% от общего объема вывоза древесины из регионов. Следовательно, часть леса перевозится нелегально путем сокрытия в учете транспортных организаций реальных объемов оказанных услуг.
Вывоз древесины с мест заготовки осуществляется в основном по лесовозным автомобильным дорогам. Из-за неравномерного покрытия территории страны транспортными сетями образовался резкий дисбаланс между европейской и азиатской частями России по объемам имеющихся ресурсов древесины и их фактическим использованием. Так, большая часть запасов древесины расположена за Уралом, в то время как основное ее потребление приходится на европейскую часть России и Балтийские государства, где сосредоточено лесоперерабатывающие мощности. В итоге запас спелых лесов европейско-уральской части России составляет 18% от общего запаса спелых лесов страны, а заготавливается здесь свыше 57% от общего объема заготовок. В сравнении с другими регионами лучше освоена расчетная лесосека в республиках Карелия и Марий Эл, Владимирской и Ленинградской областях, в Чувашской республике. Если расчетные лесосеки в этих регионах освоены в среднем на 24%-30%, то в Сибири - всего на 1-7%.
Недостаточное использование расчетной лесосеки влечет снижение поступлений платежей за пользование лесным фондом. Например, в первом полугодии 2001 г. затраты на ведение лесного хозяйства составили 1,1 млрд руб., а за пользование лесным фондом в бюджет поступило всего 330 млн.
Основным источником доходов государства от использования леса являются его поставки на экспорт. В 2001 г. объем внешнеторгового оборота в сфере лесной торговли был равен 5,3 млрд долл. США (рост по сравнению с 2000 г. на 3,9%), в том числе от экспорта лесопродукции - 4,3 млрд. При этом доля России в мировой торговле лесом составляет всего 2,3%, что явно не соответствует лесосырьевому потенциалу нашей страны, обладающей более чем 20% мировых лесных запасов.
Россия экспортирует лесопродукцию во многие регионы мира: круглый лес - в 40 стран, пиломатериалы - в 52 страны, целлюлозно-бумажную продукцию в 74. Пиломатериалы поставляются главным образом в Великобританию, Италию, Нидерланды, Египет, Германию. Причем в Японию поставляется 34% круглого леса и 12,5% пиломатериалов от всего экспорта России, а спрос японской промышленности на круглый лес удовлетворяется Россией на 34,7%. Финляндия импортирует круглый лес в объеме более 1/3 всего экспорта России. Швеция покупает у России более 1,5 млн кубометров круглого леса или 24% от своей потребности. Усилила свое влияние на российском рынке древесины Республика Корея, экспорт в которую этой продукции ранее был незначителен, а в 1999 г. увеличился в три раза.
В целях повышения доходности экспорта леса в 1999 г. были увеличены вывозные квоты на лесопродукцию с 35 до 45% от общего уровня заготовки. Это привело к росту экспорта необработанной древесины, который на сегодняшний день составляет 25,2 млн кубометров, т.е.18% от официального объема заготовки древесины.
Подобная структура экспорта ЛПК сформировалась еще в 1998 г., когда стала преобладать продукция низкой степени переработки, в связи с чем доля круглого леса уже к началу следующего года достигла 70% от всего экспорта древесины и изделий из нее. Кроме того, тогда же таможенные пошлины были повышены на вывоз лесопродукции глубокой переработки и понижены на вывоз круглого леса. В результате непродуманности этих мер, дальневосточные порты оказались заполнены необработанной древесиной, а зарубежные контрагенты снизили цены. Поэтому улучшение структуры экспорта леса имеет стратегическое значение для нашего государства.
Повышенным спросом у китайских коммерсантов пользуется лес-кругляк из-за низкой цены - кубометр отборного леса стоит не дороже 1,5 тыс руб., а растущие потребности Китая в этом сырье позволяют получать немалую прибыль. По этой причине, несмотря на то что потребности китайского национального рынка в древесине продолжают расти, правительство Китая приняло решение приостановить вырубки леса на территории страны и развивать только переработку. Не случайно, по данным Торгово-промышленной палаты Восточной Сибири, поток необработанной древесины в Китай только за последний год увеличился в три раза.
Западные импортеры тоже предпочитают вывозить российское сырье для переработки и ввозить затем в Россию мебельную продукцию, оконные рамы и двери. При этом наряду с Финляндией все больший интерес к российскому лесу проявляют страны Балтии и Германия, хотя ранее наша продукция на Западе не котировалась как несоответствующая международным стандартам. Три прибалтийские страны экспортируют сегодня пиломатериалов в целом столько же, сколько и вся Россия.
Иностранные партнеры зачастую диктуют российским экспортерам свои условия. Показательно, что в их планы не входят инвестиции в лесопромышленный комплекс и создание в России производств по переработке древесины, поскольку это связано с крупными затратами, сложными технологиями и поддается финансовому контролю. Они стремятся сохранить технологическое отставание лесного комплекса, отводя России роль сырьевого придатка, что ведет к исчезновению ценных пород деревьев.
В последние годы наблюдается тенденция к увеличению объемов экспорта ценных пород леса. Специалисты, занимающиеся мониторингом и анализом лесного рынка Восточной Азии в экологической организации БРОК, считают, что Китай может все наличные запасы уссурийской древесины Приморья выбрать за пять лет. Кроме того, обозначилась проблема рационального использования запасов древесины. Ученые Дальневосточного отделения РАН утверждают, что "деловая" часть тайги сократилась до 12 млн га, а запасы древесины, годной для заготовок, составляют всего 1770 млн кубометров.
Переход к демонополизации экспорта леса, когда вместо единой организации "Экспортлес" возникло более 11 тыс. экспортеров, разрушило российское конкурентное превосходство, так как в этих условиях невозможно удерживать выгодные цены и отстаивать государственные интересы. Мелкие фирмы стремятся продать за бесценок продукцию, чтобы быстрее вернуть деньги в производство. Экспортом занимаются тысячи фирм, как правило реализующие лесопродукцию по демпинговым ценам. Сегодня лес экспортируют при цене 120-140 долл. за кубометр, в то время как цена реализации этой древесины на рынках Китая составляет до 180 долл., а в Японии достигает 340 долл. Данное обстоятельство наносит существенный урон лесопромышленной отрасли.

Состояние государственного регулирования ЛПК

Сложившаяся ситуация во многом обусловлена недостаточно эффективными мерами государственного регулирования ЛПК. Это отразилась не только на экспорте древесины, но и в целом на состоянии управления и функционирования комплекса, а также на социальной сфере жизни населения отдельных регионов. В первую очередь серьезные проблемы в отрасли связаны с рассредоточением полномочий в сфере управления лесопользованием среди множества ведомств. В послеоктябрьский (с 1917 г.) период управление лесами в стране реорганизовывалось более двадцати раз. Последний раз это имело место в 1991 г., когда было объединено лесное хозяйство с Минприроды. Однако уже через год управление лесами было возвращено Федеральному лесному органу.
В настоящее время Федеральная служба лесного хозяйства упразднена, а ее полномочия переданы Минприроды России, где был создан Департамент лесного хозяйства министерства и лесная охрана, входящая в его структуру, осуществляющие государственное управление в сфере использования и охраны лесов. Одновременно с ними использованием леса продолжают заниматься еще несколько ведомств - Минпромнауки, Минэкономики и другие, не считая такой общественной организации, как Союз лесопромышленников и лесоэкспортеров.
Неудачные попытки стимулировать развитие ЛПК обусловлены общественно-политической и социально-экономической ситуацией в стране. В 1998-2000 гг. государственная поддержка лесопромышленного комплекса основывалась на выделении бюджетных ссуд для создания межсезонных запасов древесины, сырья и топлива и компенсации затрат на содержание объектов социальной сферы. Федеральным бюджетом на 1998-2000 гг. предусматривалось выделить бюджетных ссуд 1600млн руб., однако фактически предприятиями отрасли было получено 95 млн.
Федеральной адресной инвестиционной программой на 2002 г. лимиты государственных инвестиций за счет средств федерального бюджета на развитие ЛПК предусмотрены в объеме 17 млн руб., но эти объемы государственной поддержки комплекса крайне незначительны и не соответствуют положению отрасли в экономике страны. Утвержденная Правительством РФ Федеральная целевая программа развития лесопромышленного комплекса Российской Федерации на период 1995-2005 гг., предусматривающая реализацию комплекса мер, обеспечивающих выход отрасли из кризиса, приостановлена и исключена начиная с 2002 г. из перечня финансируемых. Проект новой программы не получил одобрения Правительства, в результате чего ЛПК полностью лишился государственной поддержки на 2002 г.
Роль государства в создании условий развития ЛПК не должна ограничиваться финансовыми инъекциями. Прежде всего необходимо разрабатывать законодательную базу, регламентирующую вопросы лесопользования.
Правовое регулирование охраны, использования и воспроизводства лесов осуществляется в соответствии с Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (далее - ЛК РФ) и подзаконными актами (более 70 документов), устанавливающими основы охраны и использования лесов, правила рубки леса и иные требования к ведению лесного хозяйства и лесопользования.
В соответствии со ст.7 и 8 ЛК РФ под лесом понимается неразрывно связанные между собой лесная растительность и земля, где она произрастает. В то же время это понятие не отождествляется с понятием "лесной фонд", в который на основании указанных статей помимо лесов входят земли, предназначенные для восстановления лесной растительности, и нелесные земли, т.е. необходимые для нужд лесного хозяйства, и земли, расположенные в границах лесного фонда. Статья 10 ЛК РФ исключает леса, расположенные на землях обороны и землях городских поселений, из состава лесного фонда, при этом не выводя их из-под действия лесного законодательства. Не включается в состав лесного фонда и лесов, не входящих в него, и древесно-кустарниковая растительность.
В условиях рыночной экономики определяющую роль стали играть вопросы, касающиеся лесной собственности. Статья 19 ЛК РФ объявила леса, расположенные на землях обороны, и лесной фонд федеральной собственностью, оговорив, что в дальнейшем в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации. Относительно городских лесов и древесно-кустарниковой растительности определена возможность установления также муниципальной и частной собственности.
Участок лесного фонда или леса считается недвижимым имуществом. В связи с этим лесное законодательство исходит из необходимости регулирования имущественных отношений, возникающих в лесной сфере, нормами гражданского права. Участки лесного фонда предоставляются в пользование в порядке прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов. При этом под указанным участком понимается участок леса, а также участок лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участок нелесных земель с обозначенными в натуре и указанными в планово-картографических материалах границами. Конкретные основания и порядок возникновения отдельных прав пользования участками лесного фонда обусловлены целью лесопользования, его субъектами, сроками и другими обстоятельствами, указанными в законе.
Законодательством закреплено многообразие форм лесной собственности с преобладанием государственной собственности, что типично для мировой практики. Так, в Канаде в государственной собственности находится 94,2%, а в Турции - до 99,9% лесов. Под государственной собственностью подразумевается федеральная собственность. Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П положения Лесного кодекса о федеральной лесной собственности были признаны соответствующими Конституции РФ. В связи с глобальным экологическим значением лесов, их особых природных свойств предусмотрена возможность широкого участия органов государственной власти субъектов Федерации в управлении и распоряжении лесным фондом.
Вопросы лесной собственности, лесные сервитуты, аренда и иные сделки с участками лесного фонда или леса регулируются Лесным кодексом либо нормами Гражданского кодекса. Специфичные особенности действующего законодательства (напомним: участок лесного фонда или леса относится к недвижимому имуществу) связаны с тем, что лесопользователь, заключивший договор, не может приступить к освоению леса до получения лесорубочного билета, лесного билета или ордера, а в ряде случаев для заключения договора требуется решение органа государственной власти субъекта Федерации. Участок лесного фонда может предоставляться для одновременного осуществления нескольких видов лесных пользований, причем разными лесопользователями. Не допускается использование лесов даже при условии, что заключен договор, если это влечет нарушение экологических требований. Гражданский оборот участков лесного фонда осуществляется в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 224 "Об утверждении Положения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование" и от 24 марта 1998 г. N 345 "Об утверждении Положения об аренде участков лесного фонда", а также в соответствии с приказами Федеральной службы лесного хозяйства от 11 августа 1997 г. N 99 "Об утверждении Положения о порядке проведения лесных аукционов" и от 30 сентября 1997 г. N 123 "Об утверждении Положения о порядке проведения лесных конкурсов".
Так, аренда участка лесного фонда предоставляется лесопользователю на основании решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации или протокола лесного конкурса. При этом под арендой участков лесного фонда понимается предоставление арендодателем на срок от 1 года до 49 лет участков лесного фонда для осуществления одного или нескольких видов лесопользования на основании договоров аренды. Добытые в соответствии с договором аренды участка лесного фонда лесные ресурсы (продукция) являются собственностью арендатора.
Передача участков лесного фонда в концессию осуществляется на основании договора концессии, который заключается по результатам проведения лесного конкурса или аукциона. Лесной аукцион - торг по продаже права краткосрочного пользования участками лесного фонда для заготовки древесины и осуществления других видов лесопользования. По договору концессии предоставляются в пользование участки лесного фонда, как правило не освоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию. Поэтому в договоре концессии предусматриваются обязанности инвестора, в частности, по строительству и содержанию дорог и других объектов инфраструктуры.
Безвозмездное пользование лесами осуществляется в соответствии с договором, по которому лесхоз обязуется предоставить лесопользователю участок лесного фонда в безвозмездное пользование на срок до 49 лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования (ст.36 ЛК РФ).
Участки лесного фонда предоставляются в безвозмездное пользование на основании решений органов государственной власти, принимаемых по представлению территориальных органов управления лесным хозяйством.
При краткосрочном пользовании участки лесного фонда предоставляются лесопользователю на срок до одного года. Обычно в краткосрочное пользование леса передаются для удовлетворения потребностей образовательных бюджетных учреждений, сельскохозяйственных организаций и населения.
Лесной сервитут согласно Лесному кодексу представляет собой право ограниченного пользования участком лесного фонда для конкретных хозяйственных и иных целей. Лесные сервитуты могут быть публичными и частными. Публичный сервитут - это право граждан свободно пребывать в лесах, которое представляет собой не что иное, как право общего лесопользования, рассмотренное ранее. Частный сервитут означает право ограниченного пользования участками лесного фонда, находящимися в пользовании других лиц, т.е.ограничение права лесопользования граждан и организаций в пользу иных заинтересованных лиц.
Специфика лесных правоотношений состоит в невозможности освоения леса лесопользователями, заключившими договор, без получения соответствующих документов. Согласно ст.42 ЛК РФ и п.22 Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998 г. N 551*(1), документами, дающими право гражданам и юридическим лицам, в том числе лесничествам, на заготовку древесины в лесном фонде, являются лесорубочный билет или ордер на мелкий отпуск древесины на корню. Контроль за исполнением этих нормативных актов возложен на должностных лиц лесхозов субъектов Федерации, в частности на лесничих и их помощников. В соответствии с Положением о лесной государственной охране Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27 июля 1998 г. N 850, лесничие и их помощники являются должностными лицами государственного органа управления лесным хозяйством, осуществляющими руководство ведением лесного хозяйства в лесах лесничества. Эти лица наделены полномочиями государственных инспекторов в зоне деятельности лесничества по контролю за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов с правом организации проведения работ по отводу, таксации и материально-денежной оценке лесосек, составления протоколов (актов) о выявленных правонарушениях лесного законодательства, задержания в установленном порядке лиц, виновных в лесонарушениях с изъятием у них незаконно добытой продукции. Кроме того, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998 г. N 544 "Об утверждении порядка осуществления Федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов" должностные лица лесхозов Федеральной службы лесного хозяйства России, лесничие, помощники лесничих, мастера леса, лесники одновременно по должности являются государственными инспекторами в зоне деятельности лесхоза по контролю за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов.
Лицензирование видов деятельности, связанных с лесопользованием, контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий относится к компетенции Министерства природных ресурсов РФ, что предусмотрено постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. N 726, утвердившим Положение о названном Министерстве.
В целях обеспечения рационального и неистощительного использования, охраны и защиты лесного фонда и воспроизводства лесов и в соответствии с Лесным кодексом РФ создана система обязательной сертификации древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов в лесном фонде Российской Федерации*(2).
Действующая нормативно-правовая база содержит нормы, обособленно регламентирующие те или иные аспекты деятельности лесопользователей с точки зрения природоохранных задач. При этом ни в одном из актов законодательно не закреплены требования к оформлению порядка осуществления хозяйственной деятельности лесопользователей - юридических и физических лиц. В настоящее время право заготовки может получить практически любой хозяйствующий субъект вне зависимости от специфики его деятельности, в связи с чем создаются условия бесконтрольного использования одного и того же объекта лесопользования несколькими пользователями.
Растущий спрос на древесину и продукты ее переработки на внутреннем и внешнем рынках позволяют получать неконтролируемые доходы. Это способствует высокой криминализации ЛПК, которая продолжают нарастать. Материальный ущерб от преступных посягательств измеряется миллионами долларов США. Дальнейшее развитие негативных процессов приобретает масштабы, представляющие угрозу экономической безопасности государства.

Состояние правовой охраны на объектах лесопромышленного комплекса и в сфере оборота лесопродукции

Анализ результатов деятельности правоохранительных органов субъектов Российской Федерации, практики привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления на объектах ЛПК, мониторинг отчетности финансовых и контролирующих органов и природоохранных структур свидетельствуют о дальнейшем нарастании негативных процессов в отдельных подотраслях, криминализации комплекса в целом, включая экспорт его продукции за рубеж.
Оценивая криминогенную обстановку в ЛПК, следует отметить, что среди прочих отраслей добывающего сектора по числу выявленных преступлений в 2001 г. он занимает 11-е место. Однако, если учесть, что за четыре года темпы роста этого показателя возросли в два раза, то можно прогнозировать постепенное перемещение ЛПК на лидирующие позиции. Прирост в два раза числа лиц, задержанных за совершение этих преступлений в указанном периоде по сравнению с АППГ, подтверждает объективность этих оценок. Впрочем, как и по другим видам экономических преступлений, доля лиц, привлеченных к уголовной ответственности в ЛПК, составляет около 60% от числа установленных.
Структура правонарушений, совершаемых в ЛПК, сформировалась под влиянием рассмотренных социально-экономических и политико-правовых факторов.
Низкий жизненный уровень обитателей российской глубинки, составляющих трудовые ресурсы ЛПК, в сочетании с развалом экономики лесных регионов фактически лишили основную массу населения легальных источников заработка. Потеря управляемости и отсутствие действенного механизма надзора за законностью со стороны заинтересованных структур создали условия для роста теневого сектора в ЛПК. Поэтому в структуре преступлений в лесопромышленном комплексе преобладают преступления против собственности. Их доля в суммарном количестве преступлений, совершенных в ЛПК в 2001 г., равна 41,3%, в том числе краж - 40,7%, мошенничества 27,7% и присвоения - 31,7%. Преступления в сфере экономической деятельности составляют 25,1% от общего числа выявленных в ЛПК. Среди них лидируют факты незаконного предпринимательства и уклонения от уплаты налогов. Размер причиненного материального ущерба по преступлениям в ЛПК составил около 3,5 млрд руб.
Специфика экономических преступлений, совершаемых в ЛПК, связана с многоэтапностью действий, направленных на реализацию преступного умысла поиск ценных лесных ресурсов, организация их заготовки и сбыта через многочисленных посредников. Этим обусловливается стремление правонарушителей к объединению в устойчивые сообщества с целью совершения преступления. В итоге значительная доля их совершается преступными группами, участники которых зачастую действуют в отдаленных друг от друга районах, где происходит заготовка или реализация леса, что позволяет им оставаться безнаказанными в течение длительного времени и причинять государству значительный материальный ущерб. В 2001 г. к уголовной ответственности за посягательства в лесопромышленном комплексе привлечено 706 лиц, совершивших преступления в составе группы, что составляет более половины от общего количества лиц, привлеченных к уголовной ответственности в данной отрасли хозяйства.
Противоправная деятельность нарушителей, как правило, маскируется под легальную и нередко связана с исполнением большинством злоумышленников своих служебных обязанностей. Незаконная деятельность в ЛПК основана на реализации разработанных схем, каждый из этапов которой обособлен в пространстве и во времени, но направлен на трансформацию лесных ресурсов в финансовые потоки. В этой связи закономерно, что действия преступников подпадают под признаки, как правило, нескольких составов преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом РФ.
В судебной практике преобладают привлечения к уголовной ответственности лесонарушителей за незаконную порубку лесного фонда (ст.260 УК РФ) в совокупности с преступлениями, предусмотренными ст.327, 159 и 160 УК РФ.
Наряду с ними совершаются должностные преступления, квалифицируемые Уголовным кодексом как "Получение взятки" (ст.290), "Злоупотребление должностными полномочиями" (ст.285), "Превышение должностных полномочий" (ст.286), "Служебный подлог" (ст.292), "Злоупотребления должностными полномочиями" (ст.201).
Это связано с тем, что к незаконной заготовке леса зачастую оказываются причастны должностные лица лесоохранных структур. Таковыми являются лесничий и лесник. Отдельно следует выделить группу специалистов лесхозов различного ранга, выполняющих административные функции и непосредственно не связанных с осуществлением заготовки леса. К ним относятся мастера лесхозов, бухгалтеры, директоры.
Использование служебного положения в значительной степени повышает степень общественной опасности совершаемых преступлений. Лица, выполняющие управленческие функции, обладают профессиональными познаниями и опытом, хорошо знают не только технологию производства, но и особенности учета и контроля движения материальных ценностей, имеют широкий круг социальных и преступных связей. Все это позволяет тщательно спланировать совершение преступления, подобрать необходимых для участия лиц, разработать изощренные способы преступлений, ослабить систему хозяйственно-финансового контроля, действующего на предприятии, скрыть следы преступлений и пр. Около 39% лиц, привлеченных к ответственности, являлись руководителями, а 41% - служащими.
Развитию теневого рынка лесопродукции во многом способствует низкий уровень материально-технического обеспечения государственной лесной охраны и социальной защищенности ее работников, зарплата которых несопоставима с долей возложенной на них ответственности. В 1999 г. при исполнении служебных обязанностей погибло 10 человек (в 1998 г. - 18), 70 человек получили ранения или увечья. Самовольной порубке лесов способствует и тот факт, что большинство жителей территорий, прилегающих к лесным массивам, не имеют работы, а те, которые заняты в лесозаготовительных организациях, длительное время не получают заработную плату.
В результате прогрессируют преступления, связанные с самовольной, безбилетной рубкой древесины. Криминальные вырубки отмечены практически во всех регионах, где сосредоточены запасы лесных ресурсов. Такие преступления помимо причинения существенного материального ущерба создают предпосылки для угрозы экологической безопасности. В 2000 г. объем незаконных порубок составил около 1 млн кубометров, а в течение 2001 г. было зарегистрировано 8114 фактов незаконной порубки деревьев и кустарников (ст.260 УК РФ), при этом их количество возросло на 8% по сравнению с предшествующим годом. Наиболее тяжелое положение сложилось на предприятиях лесопромышленного комплекса Красноярского края, Иркутской, Амурской и Архангельской областей.
Проблема привлечения к ответственности за незаконную рубку леса основана на различных подходах территориальных органов внутренних дел к определению размера нанесенного материального ущерба. Так, при попустительстве надзирающих органов в ряде районных подразделений при проверке фактов незаконной порубки, в том числе с установлением лесонарушителей, вменяется только ущерб, определяемый по расценкам на сорта и виды. Однако в соответствии с действующим законодательством ущерб, квалифицируемый по ст.260 УК РФ, основан на применении установленных такс, определяемых в подзаконных нормативных актах. Согласно п.72 Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации при расчете ущерба должна применяться кратная таксовая стоимость древесины - незаконно срубленной, уничтоженной или поврежденной до степени прекращения роста. В результате суммы ущерба занижаются и неверно оцениваются как малозначительные, и нарушители привлекаются не к уголовной, а к административной ответственности. Кроме того, ст.260 УК РФ относится к категории преступлений небольшой тяжести, не предусматривающих лишение свободы и конфискацию орудий незаконной заготовки леса - бензопил, транспортных средств.
В течение последних четырех лет объем незаконно заготовленной древесины увеличился в 1,8 раза и составил 732 тыс. кубометров. Причины кроются в том, что контроль со стороны лесных хозяйств за выделенными под вырубку территориями в последнее время серьезно ослаблен. Лесная охрана лесхозов выявляет в основном уже свершившиеся факты незаконной порубки, гораздо реже удается задержать нарушителей в момент непосредственной валки леса.
Причем даже в случае задержания с поличным лесным браконьерам практически не угрожает лишение свободы. В соответствии с Уголовным кодексом возбудить уголовное дело можно, когда нарушитель вырубил в охраняемой зоне деревьев на сумму, равную 20-кратной стоимости минимальной оплаты труда, а это примерно 30 машин леса, т.е.нужно вырубить не менее 3 га. Из десяти уголовных дел до суда доходит одно-два. Вынесенные судами в 2001 г. приговоры по уголовным делам данной категории в большинстве случаев предусматривали условное наказание.
По статистике Федеральной службы лесного хозяйства России, от 50 до 70% порубщиков-самовольщиков уходят непойманными. А в случае задержания штраф составляет всего 200-300 руб. Штрафы нарушителей не останавливают, поскольку на черном рынке обращаются весьма значительные средства, не облагаемые налогами. Расчеты за нелегально вырубленный лес, как правило, ведутся наличными, в том числе в иностранной валюте. Неудивительно, что в лесах России идут варварские вырубки: браконьерствуют мобильные наемные бригады, использующие современную технику, вооруженное "прикрытие", контрнаблюдение и радиосвязь.
Развитие негативных процессов стимулируется бурным развитием черного рынка лесопродукции, повышенный интерес к которому проявляют организованные преступные группировки. Всего за 2000-2001 гг. органами внутренних дел возбуждено около 10 тыс. уголовных дел, материальный ущерб по ним составил 103,6 млн руб. Так, только в Карелии в прошлом году выявлено более 70 преступлений, связанных с незаконным оборотом лесопродукции, в результате которого был нанесен ущерб составил свыше 4 млн руб. Основные покупатели незаконно заготовленной древесины в этом регионе - предприниматели Финляндии.
Одна из причин криминализации ЛПК заключается в доступности многочисленных посреднических структур к проведению экспортных операций с лесом и лесопродукцией. По имеющимся данным, только на территории Амурской области заготовкой древесины и ее продажей занимаются свыше 2600 предприятий различных форм собственности, в Приморском крае618предприятий, более 350 из которых - заготовители древесины. Остальные осуществляют ее покупку и вывоз за рубеж, среди них 111 организаций принадлежат гражданам КНР. На долю фирм-однодневок и просто мелких нарушителей, занимающихся не систематическими вырубками, приходится значительный объем незаконно заготовленной древесины, часть которой уходит за рубеж. Китайские граждане, извлекающие сверхприбыль от экспортных поставок скупленного за бесценок леса, используют наличные расчеты, подставных физических и юридических лиц. Некоторые аналитики утверждают, что почти 40% лесоэкспорта Приангарья приходится на криминальные структуры, получающих миллионы долларов, укрываемые от налогов. В Иркутской области наемным рабочим платят за заготовку 25 кубометров леса 10 тыс. руб., а перепродают его за 20 тыс.
В настоящее время существует немало фирм, которые лес не заготавливают, но успешно торгуют им. Ценную лиственницу и сосну они покупают у жителей сел, зарабатывающих рискованным, но стабильным браконьерским промыслом. При этом первосортный пиловочник твердолиственных пород с диаметром ствола более 80 см браконьеры предпочитают реализовать за границу напрямую без посредничества перекупщиков. Это связано с тем, что твердолиственная древесина в странах-импортерах продается с аукциона и стоимость одного кубометра доходит до 800 долл., и поэтому даже небольшая партия приносит многократную прибыль. В прошлом году лесная промышленность России на 17,2% увеличила выпуск обработанной древесины, возросла поставка кругляка за рубеж. Но официальные объемы заготовок леса если и выросли, то ненамного, следовательно, леспромхозы, пилорамы, мебельные цехи и экспортные компании сырьем снабжали крупные и мелкие браконьеры.
По закону предприятие, заключившее договор с комбинатом, обязано поставить ему определенный объем древесины, но если заготавливаемых объемов недостаточно, то поставщик имеет право докупить лес у населения. Бумагоделательный комбинат не принимает древесину без оформленных договоров, которые с частными лицами не заключаются. Система закупки сырья рассчитана на крупные организации. В то же время договоры оформляются с некими фирмами, которые и скупают лес у нарушителей, реализуя его комбинату. В итоге у пропускного пункта предприятия выстраивается целая очередь машин, доставивших ворованный лес - его легко отличить по хлыстам, как попало нагруженным и не закрепленным. Однако документы у этих поставщиков оформлены безупречно, поскольку необходимые накладные выписаны фирмами-посредниками. Привлечь к ответственности такую фирму практически невозможно - ведь документы подлинные.
Действующим законодательством в целом предусмотрены широкие возможности приобретения права на заготовку леса. Крупные леспромхозы получают лесной фонд в долгосрочную аренду на 49 лет. Малые предприятия приобретают делянки на аукционах. Порубочные билеты и отвод делянок оформляется детским садам, школам, лесохозяйственным кооперативам якобы на неотложные хозяйственные нужды. Местные жители приобретают лесорубочные билеты фактически за бесценок - один кубометр древесины стоит 100 руб.
Лесное богатство страны конвертируется в доходы организованных преступных группировок, которые контролируют заготовку и перевозку древесины на экспорт. Черный рынок лесопродукции скоро сравняется по масштабам с легальным. При этом преступники уклоняются от уплаты таможенных платежей. В 1999 г. таможенными органами было выявлено более 5 тыс. фактов нарушений таможенных правил при вывозе за рубеж леса и лесоматериалов, сумма взысканий по которым составила 781307 тыс. руб.
Совершение такого рода правонарушений связано с тем, что действующее таможенное законодательство позволяет отправлять лесоматериалы за рубеж при наличии в качестве документов, необходимых для таможенных целей, внешнеторговый контракт и документ, подтверждающий полномочия экспортера в отношении товара, в то время как документ, подтверждающий законность приобретения леса, экспортер не обязан предоставлять в таможенные органы. При такой ситуации остается лишь вырубить или купить по низкой цене лес, обеспечить транспортировку документами прикрытия и заключить договор комиссии с подставным предприятием или частным предпринимателем.
Кроме того, ненадлежащий контроль со стороны таможенных органов при декларировании лесных грузов, выражается в том, что сортность леса, его качество и внешнеэкономическая ценность определяются на добровольной основе экспортером леса, что приводит к потерям больших сумм валютной выручки. Так, по Иркутской области декларируется лишь половина объема экспорта леса, остальные же 50% проследить достаточно сложно. Здесь недобросовестными экспортерами задействован механизм занижения облагаемой платежами базы путем занижения в документах объема и недостоверного указания сортности. При этом на железнодорожную платформу загружают 70-90 кубометров при норме 53 и вывозят незадекларированный лес сотнями кубометров. Для определения истинной стоимости партии у таможенных органов не хватает специалистов по досмотру. Только в названной области 179 железнодорожных тупиков, куда доставляется лес перед отправкой, на каждый из которых в региональном таможенном управлении приходится всего по одному сотруднику. Значительная часть железнодорожных тупиков удалена от таможенных постов, поэтому практически невозможно обеспечить эффективный контроль по всем экспортным поставкам.
Зачастую из-за границы не поступают значительные валютные средства, предназначенные в оплату за уже поставленный лес. Например, по данным таможенных органов, в той же области объемы непоступления выручки составляют примерно 30% от всей суммы экспорта лесоматериалов. В денежном выражении это составляет порядка 30 млн долл. Проследить движение таких теневых потоков довольно сложно, особенно, если нет межгосударственных соглашений об оказании правовой помощи - так, например, обстоит дело с Японией и Южной Кореей. Аналитики управления ФСНП по Архангельской области подтверждают, что на ее территории в последнее время активно создаются структуры (зачастую при участии представителей фирм из Москвы и Санкт-Петербурга), скупающие у леспромхозов неликвидное сырье, которое они доводят до международных стандартов и продают за рубеж, при этом широко практикуется сокрытие экспортной выручки на счетах в зарубежных банках.

Посягательства на охраняемые законом экономические интересы государства в лесопромышленном комплексе

Анализ криминогенной ситуации в лесопромышленном комплексе показал, что большинство экономических преступлений связано с таким экологическим правонарушением, как незаконная порубка леса, а масштабы вырубки и качественные параметры вырубаемого леса находятся в прямой зависимости от внешнеторговой конъюнктуры мирового рынка лесного сырья. Кроме того, в силу сложившегося экономического перевеса в отраслях ЛПК предметом преступлений в основном выступают объекты лесного фонда и продукция лесозаготовителей, а не лесопереработчиков. При этом способы совершения преступлений основаны на несовершенстве действующего лесного законодательства и ослаблении контроля со стороны уполномоченных органов.
В результате установлена определенная закономерность: степень криминализации лесного бизнеса достигла того уровня, когда дельцы теневого лесного бизнеса могут позволить лоббировать свои интересы на любом уровне и нейтрализовать любые попытки общественности или государственных органов, ослабив их влияние.
Злоумышленниками, совершающими преступления в лесопромышленном комплексе, направленные против собственности и в сфере экономической деятельности, используются особенности технологического цикла заготовки леса, производства пиломатериалов и региональная специфика. Систематизируя массив правонарушений, следует отметить, что экономические преступления совершаются на всех стадиях производственного цикла: получение права лесопользования; выделение участка лесного фонда лесопользователям; заготовка и транспортировка леса; промышленная переработка; осуществление посреднических операций, оформление и реализация экспортных контрактов; таможенное оформление пересечения границы; уплата налогов.
Получение права лесопользования. В соответствии с действующим законодательством право на заготовку леса может быть предоставлено по результатам лесных аукционов, проводимых местной администрацией. Причем стоимость выставляемой на аукцион делянки (определенный по вырубку участок лесного фонда) оценивается с учетом ценности древесных пород и диаметра стволов. Средства, вырученные на аукционах, полностью поступают в бюджет, но чиновники, пренебрегая государственными интересами, вступают в сговор с лесопользователями с целью занижения определенных на аукционе сумм. В качестве вознаграждения они получают не только денежные средства, но зачастую и имущество, например стройматериалы. В Вологодской области в ходе оперативной разработки в отношении лесничего ГУ "Харовский сельлесхоз" было зафиксирован сговор с целью снижения цен на делянку, выставленную на аукцион, в обмен на металлические перекрытия для строительства дома родственников. Из-за того, что действующим законодательством не предусмотрена система контроля за процедурой аукциона, документы по его результатам нередко оформляются после его проведения задним числом, с тем чтобы фальсифицировать результаты торгов.
Основным документом, предоставляющим право на заготовку леса, являются лесорубочный ордер, билет, которые недобросовестными должностными лицами лесхозов передаются за взятку лицам, занимающимся незаконной заготовкой леса. В Волгоградской области лесник Пригородского лесничества ГУ "Вологодский сельский лесхоз" передал приезжим заготовителям использованный лесорубочный билет для повторного его применения в качестве разрешительного документа.
В основе экономических преступлений, совершаемых в ЛПК, лежит стремление заготовителей обойти установленные ограничения и превысить оплаченные ими объемы лесных ресурсов. Эту задачу злоумышленники решают путем подкупа сотрудников лесной охраны либо на стадии выделения участка, либо в ходе транспортировки или складирования заготовленного леса.
Выделение участка лесного фонда лесопользователям. Характерно, что нарушения правил лесопользования, сопряженные с неправомерными действиями сотрудников лесхозов в пользу взяткодателей, совершаются в совокупности с превышением должностных полномочий. Вырубщики обычно для получения наибольшей выгоды оформляют документы на заготовку дешевых ресурсов (ветровала, древесины лиственных пород) в небольшом количестве, а, подкупив мастера леса, который обязан клеймить деревья, вырубают десятки кубометров товарного леса хвойных пород. Мастер леса Талицкого участка Волокославинского лесничества за взятку в сумме 1000 руб. по просьбе вырубщика помимо ветровала отклеймил не указанные в ордере 17 сырорастущих елей, превысив оплаченный объем на 13 кубометров.
От подобных противоправных действий страдают в первую очередь леса первой группы, которые выполняют защитные, санитарно-гигиенические и оздоровительные функции, и исчезающие породы деревьев. В Республики Адыгея в текущем году органами внутренних дел был выявлен факт незаконного отвода делянки для ООО "Кавказский лес" в Гузерипльском лесхозе, в результате чего вырублено 20 кубометров древесины ценных породклена-явора (белого).
Порочная практика подкупа способствует втягиванию все новых сотрудников лесхозов, для которых взятки становятся постоянным источником доходов. В марте 2002 г. возбуждено уголовное дело по факту получения взятки в отношении лесничего Полевского лесничества, которая за отведение делянки на рубку леса получила взятку от председателя ООО "Луговое".
Но самыми многочисленными и многоэпизодными преступлениями в ЛПК являются деяния, совершаемые на этапе заготовки леса.
Заготовка и транспортировка леса. На этом этапе совершаются такие преступления, как незаконная вырубка, незаконная предпринимательская деятельность, хищение, присвоение, большинство из которых сопряжены с использованием служебного положения в корыстных целях и легализацией незаконно полученных доходов.
Незаконная порубка леса совершается без соответствующего разрешения (лесорубочного билета, ордера), а также с нарушением условий места, объема или сорта вырубленных деревьев. Способами порубки могут быть срубание, спиливание, выкорчевывание и т.д. Данный вид преступных посягательств причиняет значительный ущерб экономике и ставит под угрозу экологическую безопасность. Незаконно полученная лесопродукция вывозится с территории лесного хозяйства и в дальнейшем реализуется в различных регионах России. При этом расчет и обналичивание средств за лесопродукцию происходит путем оформления документов на подставные фирмы и фиктивных поставщиков.
Совершение этих действий невозможно без использования служебных полномочий. Такие преступления в основном совершаются должностными лицами органов лесного хозяйства и лесозаготовительных организаций. Таковыми являются директор, его заместители, начальники производственных отделов леспромхоза, лесничие, а также члены комиссий по отводу-приемке лесосеклесники, таксаторы, объездчики и т.п. Имеют место случаи, когда эти должностные лица вовлекают в свой преступный промысел лиц, находящихся в служебной зависимости. Не редки факты совершения преступлений работниками лесных хозяйств из-за боязни потерять работу по принуждению со стороны их непосредственных руководителей.
При этом злоумышленники избирают один из двух основных способов:
вообще не составляют документы об имевшем место лесопользовании. В Ярославской области привлечены к ответственности по ч.1 ст.286, ч.2 ст.160 и ч.2 ст.260 УК РФ лесник Сергеев А.И. и его помощник Редяев С.Б., которые в течение четырех лет, превышая свои должностные полномочия, незаконно отпускали в лесах, подконтрольных лесничеству, древесину на корню без оформления лесорубочных билетов или ордеров;
умышленно занижают стоимость лесопродукции при ее секвестрации, внося в товарно-сопроводительные документы заведомо ложные сведения. В Вологодской области пресечена преступная деятельность лесничего Бабушкинского сельлесхоза Рудакова, организовавшего незаконную порубку деревьев на территории лесхоза. Вместо проверки законности приобретения леса, задержания незаконно добытой продукции, составления протокола о лесонарушении Рудаков вносил в накладные заведомо ложные сведения о заниженной стоимости леса, получая за это выгоды материального характера. Он же организовал бригаду и совершил незаконную порубку деревьев с использованием своего служебного положения, причинив ущерб лесному хозяйству в крупном размере.
Вырубка леса без получения лицензии. Заготовка леса нередко осуществляется в нарушении правил лицензирования, установленных для этого вида деятельности. Так, в Архангельской области в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий сотрудниками Онежского РОВД было установлено, что глава крестьянско-фермерского хозяйства, не имея лицензии на заготовку древесины, совершила вырубку пиловочника в объеме 600 кубометров в лесах Кодинского лесничества Онежского гослесхоза и в дальнейшем реализовала его, получив незаконный доход 400 тыс. руб. По данному факту в апреле 2001 г. возбуждено уголовное дел по признакам преступления, предусмотренного п."б" ч.2 ст.171 УК РФ ("Незаконное предпринимательство").
Кража лесоматериалов с территории лесопромышленных хозяйств. Подобные хищения связаны с незаконным изъятием лесопродукции со складов леспромхозов. В круг лиц, совершающих хищения, входят в основном мастера леса, приемщики или заведующие складами, водители.
Похищенная продукция транспортируется чаще всего автомобильным транспортом, в ряде случаев железнодорожным, а затем реализуется. Так, в Республике Коми к уголовной ответственности по ч.2 ст.158 УК РФ привлечены двое водителей Печорского леспромхоза, которые совершили кражу древесины с территории ЛПХ. Они воспользовались тем, что работник предприятия был занят на погрузке древесины и не знал об их преступных намерениях.
Хищения лесоматериалов, сопряженные с созданием неучтенных излишков. Создание неучтенных излишков возможно на различных стадиях лесозаготовительного процесса - при отводе лесосек, разработке и заготовке леса, складировании, а кроме того, при осуществлении целого ряда коммерческих операций, связанных с транспортировкой леса.
При этом используются в основном два приема хищения:
древесина заготавливается и изымается без какого-либо отражения в официальных учетных документах;
созданные излишки изымаются из числа учтенного и находящегося в ведении материально ответственных лиц лесоматериала с последующим составлением маскирующих эти операции фиктивных документов.
Маскировка создания неучтенных излишков леса, не отраженных в учетных документах, осуществляется путем либо неправильного указания в документах количества заготовленной и оприходуемой древесины, либо необоснованного списания заготовленной древесины на производственные потери и хозяйственные нужды предприятия.
Создание излишков лесопродукции и ее изъятие из числа учтенной посредством составления фиктивных документов более характерно при транспортировке и сбыте лесоматериалов. Это осуществляется в основном за счет прямого недогруза лесоматериалов в вагоны или автомашины, отправляемые в адрес грузополучателей, либо за счет пересортицы леса. В частности, во время отгрузки вместо деловых сортов древесины отгружают мелкотоварник или дровяное долготье, наиболее ценные хвойные породы заменяют лиственными и т.п.
В ходе транспортировки похищенного или незаконно заготовленного леса совершаются преступления, связанные с подкупом патрулирующих лесные дороги нарядов милиции, лесников или же с подлогом сопроводительных документов, удостоверений личности.
Легализация доходов, незаконно полученных от заготовки леса. Незаконно полученная лесопродукция вывозится с территории лесного хозяйства и в дальнейшем реализуется в различных регионах России. Организуя незаконную порубку леса, преступники либо вообще не составляют документов об имевшем место лесопользовании, либо умышленно занижают стоимость лесопродукции при ее секвестрации, внося в товарно-сопроводительные документы заведомо ложные сведения. В Вологодской области в отношении председателя одного из колхозов было возбуждено уголовное дело по ч.3 ст.160, ч.2 ст.174 и ч.2 ст.327 УК РФ. Он систематически скупал у жителей Городецкого района заведомо незаконно заготовленную древесину, общая сумма которой составила 45 тыс. руб., без документально оформленных выплат. Затем, оформляя на этот лес поддельные товаротранспортные накладные, подтверждающие законность происхождения леса, реализовывал его частным предпринимателям, получив тем самым доход в общей сложности 29 тыс. руб. Таким образом, имело место совершение сделок с имуществом, добытым заведомо незаконным путем. При этом полученный доход частично использовался для финансирования иной экономической деятельности колхоза. Учитывая, что эти действия были совершены с использованием служебного положения, суд вынес наказание в соответствии с п.в ч.2 ст.174 УК РФ.
Промышленная переработка леса. Преступления на этой стадии сопряжены с хищением не только сырья, готовой продукции, но и денежных средств, в том числе выделяемых из бюджета.
Хищения продукции. Имеют место случаи причинения существенного материального ущерба не только государственным органам лесного хозяйства, но и коммерческим организациям различных организационно-правовых форм, занимающихся заготовкой и переработкой леса. Так, в Троицко-Печорском районе Республики Коми привлечен к уголовной ответственности директор акционерного общества, который, зная о задолженности фирмы перед СП "Крона" по поставке пиломатериалов, решил самовольно переработать на арендуемой у СП пилораме пиловочник, находившийся на территории Сойвинского леспромхоза. При этом он не заключал в гражданско-правовом порядке договоры с действительным владельцем пиломатериалов АОЗТ "Парма". В результате самовольных действий предприятию был причинен существенный материальный ущерб.
Достаточно массовыми явлениями в лесопромышленном комплексе продолжают оставаться хищения лесопродукции с предприятий по ее производству с использованием подложных документов и дальнейшей реализацией полученной продукции через сеть посреднических фирм. Эти преступления все чаще совершаются организованными группами. Так, в Архангельской области пресечена деятельность организованной преступной группы в составе девяти человек, которая совершала систематические кражи пиломатериалов с территории лесозавода. В дальнейшем лесопродукция реализовывалась по поддельным документам от имени различных акционерных обществ. Одним из организаторов группы в состав которой входили частные предприниматели и действующие работники службы охраны завода, был бывший работник охраны этого предприятия. За три месяца преступной деятельности ими похищено 87 кубометров экспортных пиломатериалов на сумму 240 тыс. руб.
Хищение денежных средств. Основными способами этого вида преступлений являются:
составление фиктивных договоров с подставными фирмами с последующим созданием путем приписок видимости их выполнения с присвоением в дальнейшем денежных средств, оформленных на их оплату. Нередко оплата может производиться лесопродукцией - в этом случае присваиваются средства, вырученные от ее реализации;
путем оформления документов на непроизводившиеся подготовительные и вспомогательные работы, закупку фондов;
путем составления подложных документов, связанных с заготовкой и приобретением лесопродукции.
Практика показывает, что эти хищения обычно совершают лица, имеющие доступ к денежным средствам или наделенные распорядительными правами в их отношении - кассиры, бухгалтеры, материально-ответственные лица предприятий ЛПК различного уровня, инженеры снабжения и др. Так, по оперативным данным ОБЭП ОВД Удорского района Республики Коми, возбуждено уголовное дело по ч.3 ст.160 УК РФ в отношении инженера по снабжению ООО Леспроминвест, который присвоил денежные средства в крупном размере на сумму 239 тыс. руб., выделенные ему организацией для приобретения лесозаготовительного оборудования.
Хищение денежных средств, выделенных из бюджета. В последнее время получил распространение такой способ хищения, как нецелевое использование денежных средств, выделенных из бюджета на поддержку отрасли, учитывая ее современное кризисное состояние. Так, проверкой, проведенной ГУБЭП России, были установлены факты злоупотреблений руководством государственной компании "Рослеспром" при распределении бюджетных ссуд, предназначенных для создания межсезонных производственных запасов предприятиями ЛПК. Из этих средств 110 млн руб. было выдано через созданный руководством компании Национальный лесной банк в качестве кредитов различным коммерческим структурам Москвы. По данным фактам Генеральная прокуратура РФ возбудила уголовное дело.
Мошенничество, совершаемое путем оформления незаконного получения средств из бюджета в качестве возмещения НДС рассматривается как один из вариантов посягательства на бюджетные средства. Подобная комбинация предполагает заключение фиктивных экспортных поставок, изготовление и реализацию поддельных документов, подтверждающих вывоз леса за рубеж. Так, директор пермского ЗАО "Уралпром" в сговоре с главным бухгалтером неоднократно в течение 1999-2000 гг. производили документальный подлог путем заполнения типографского бланка счета-фактуры от имени несуществующей фирмы и изготовления квитанции к приходно-кассовому ордеру. На основании подложных документов выписывались фиктивные авансовые счета, а затем подавалась заявка на возмещение суммы НДС из бюджета. Действия мошенников были квалифицированы судом по ч.3 ст.159, ч.2 ст.187 и ч.2 ст.327 УК РФ.
Осуществление посреднических операций, оформление и реализация экспортных контрактов.
Преднамеренное банкротство. Стремление отдельных руководителей к сиюминутной выгоде и реализации своих частных интересов в ущерб интересам государства и деревообрабатывающего предприятия нередко приводит к банкротству. В Карелии руководство ОАО неоднократно заключало контракт с германской фирмой на поставку пиломатериалов по заведомо заниженным ценам. В результате этого задолженность предприятия увеличилась на 97,5 млн руб., что привело к его банкротству, по факту которого было возбуждено уголовное дело по ст.196 УК РФ.
Злоупотребления служебными полномочиями. Согласно требованиям тарифного регулирования перевозка грузов, предназначенных для отправки за границу, облагается в соответствии с телеграммой МПС России от 26 декабря 1997 г. N В-10647 по железнодорожному тарифу в три раза превышающему внутрироссийский. Поэтому недобросовестные экспортеры уклоняются от уплаты причитающихся сумм, используя фиктивные гарантийные письма, подтверждающие нахождение получателя груза на территории России. Так, в январе 1999 г. перевозка пиломатериала железнодорожным транспортом была оплачена директором ООО "Вафа" согласно прейскуранту 10-01 по тарифам внутрироссийских перевозок. По прибытии вагонов с пиломатериалами на ст.Трусово Приволжской железной дороги, директор в соответствии с указанием МПС России представил гарантийное письмо, в котором подтверждалось, что прибывший груз не предназначен для экспорта и будет использован на российской территории. В порту пиломатериалы были погружены на морские суда и экспортированы в Иран. По фактам злоупотребления полномочиями ООО "Вафа" и неуплаты в полном объеме железнодорожного тарифа УБЭП Астраханской области возбудило в отношении директора уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч.1 ст.201 УК РФ.
Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте. Практика проведения проверок по фактам невозвращения валютной выручки из-за рубежа за экспортированный лес и пиломатериалы показывает, что в настоящее время злоумышленниками отработаны схемы, предполагающие сговор с зарубежными партнерами. При этом иностранными партнерами по предварительной договоренности с экспортером производится фиктивная выбраковка поставленной продукции, о чем он письменно уведомляет российских поставщиков и отказывается от оплаты. На деле расчет осуществляется наличными после доставки леса за рубеж, а полученная выручка помещается на счета в оффшорные банки. Управление ФСНП по Архангельской области подтверждает, что на ее территории в последнее время активно создаются структуры (зачастую при участии представителей фирм из Москвы и Санкт-Петербурга), скупающие у леспромхозов неликвидное сырье. В том, что они доводят его до международных стандартов и продают за рубеж, нет ничего предосудительного, но при этом широко практикуется сокрытие экспортной выручки на счетах в зарубежных банках.
Довольно стандартный способ сокрытия реальной выручки - схема так называемых двойных контрактов, когда иностранный партнер в своих документах показывает реальные цены и объемы древесины, а российский заниженные. Разница делится между участниками сделки. При этом свою долю прибыли отечественный предприниматель либо оставляет на зарубежных счетах, либо ввозит в Россию контрабандой. Экспортерами такого сырья выступают частные фирмы и предприниматели-перекупщики, которые скупают товар непосредственно у лесозаготовителей по бросовым ценам, а контракты на экспорт заключают по ценам значительно ниже мировых.
В целях уклонения от таможенно-банковского валютного контроля злоумышленники, как правило, оформляют сделки от имени фирм-однодневок, зарегистрированных на лиц, постоянно находящихся на территории стран ближнего зарубежья. В 1999 г. при контроле за валютными операциями одной из астраханских фирм было установлено, что ею в счет контракта в адрес "Омид и Ко" (Иран) была произведена поставка товара на общую сумму 239238долл. В сроки установленные российским валютным законодательством экспортная валютная выручка на счет фирмы не поступила. Проверка показала, что руководитель этой фирмы постоянно проживает в Азербайджане.

Таможенное оформление пересечения границы при экспорте леса

Контрабанда, совершаемая путем недекларирования или недостоверного декларирования. В последнее время увеличилось количество фактов контрабанды леса за пределы таможенной территории Российской Федерации. Так, 2000 г. в Еврейской АО был предотвращен вывоз в Китай двух партий леса на общую сумму 2,5 млн долл. и установлен факт отправки по подложным документам в КНР партии леса на общую сумму 1,2 млн долл.
Перевозку древесины по крупным автомобильным трассам от промежуточных складов в порты или через сухопутные переходы в Китай осуществляют транспортные фирмы, официально привлекаемые для этих целей поставщиками леса. В этом случае груз сопровождается всеми необходимыми, официально оформленными документами. Но так как большинство сотрудников таможенных органов визуально не могут определить породу, вид, сорт вывозимой древесины, район ее заготовки, контрабандисты, используя документы на перевозку древесины низкого качества или распространенных сортов, заменяют ее высококачественной и редкой, соблюдая объемы, указанные в документах. В результате только на одном автомобильном таможенном переходе в зимний период со стороны Приморья границу с Китаем ежедневно пересекают до 50-70 лесовозов, каждый из которых перевозит от 15 до 20 кубометров древесины аукционного качества.
Нередко в целях введения в заблуждение таможенных органов недобросовестные коммерсанты декларируют груз от имени подставных юридических лиц. Так, в 2000 г. при проведении совместных оперативно-розыскных мероприятий УВД Астраханской области и Астраханская таможня задержали груз пиломатериалов в количестве 640кубометров на сумму 38 тыс. долл. В ходе проверки было установлено, что груз, задекларированный от имени ООО ПКФ "Шарель", не имеет никакого отношения к руководителю этой фирмы, а сама фирма не занимается какой-либо внешнеэкономической деятельностью. В итоге была пресечена попытка перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации с обманным использованием документов.
Недостоверное декларирование имеет место и при перемещении грузов в режиме "временного вывоза с таможенной территории", когда на самом деле груз незаконно экспортируется за рубеж. В 2001 г. в Амурской области выявлена преступная группа, состоявшая из граждан КНР и России, которая путем представления подложных документов на Благовещенскую таможню переправила за границу лес хвойных пород на общую сумму 133,5 тыс. долл. В ходе расследования было установлено, что документы, представленные на таможню, не соответствовали тем, что были предоставлены в контролирующие органы для получения разрешения на временное перемещение товара.
Контрабанда, совершаемая с обманным использованием документов. Вся нелегально заготовленная древесина в Приморском крае почти полностью перевозится в Китай, и при этом практически на каждую партию леса имеется пакет документов (сертификаты, лесорубочные билеты, накладные), внешне отвечающих предъявляемым требованиям. Выявить их подделку может только специалист лесного хозяйства. У лиц, задержанных с поличным, всегда были при себе товарно-сопроводительные документы - лесорубочные билеты, изготовленные в Китае, сертификаты, заполненные чернилами-невидимками, исчезающими через определенное время, благодаря чему бланк можно было многократно использовать. Применяются и другие приемы совершения контрабанды. Так, коммерсанты из Азербайджана осуществляли экспортные отправки пиломатериалов по фиктивным документам иранской фирмы "Садж". Для этого они изготовили поддельную печать с реквизитами названной фирмы, которую использовали при таможенном оформлении 120 тыс. кубометров пиломатериалов на общую сумму 1,5 млн руб., указывая при этом в грузовой таможенной декларации недостоверные сведения о владельце груза. На момент задержания пиломатериалы были уже погружены на теплоход, а их вывоз разрешен Астраханской таможней.
Уплата налогов и сборов. Совершение преступлений в лесопромышленном комплексе нередко сопряжено с уклонением от уплаты налогов. Для этого предприятия используют самые разнообразные схемы, в результате которых в бюджеты различных уровней не поступает значительное количество платежей.
Уклонение от постановки на учет в налоговом органе. Отсутствие лицензирования в сфере переработки и реализации лесопродукции ведет к появлению на рынке частных предпринимателей, как правило не состоящих на учете в налоговых органах. В Иркутской области наемным рабочим платят за заготовку 25 кубометров леса 10 тыс. руб., а перепродают его китайцам за 20 тыс. Естественно, в бюджет от этих сделок никаких средств не поступает.
Грубое нарушение правил учета доходов, расходов и объектов налогообложения. Один из наиболее распространенных вариантов уклонения от уплаты налогов с организаций - неотражение в бухгалтерской отчетности, балансах и расчетах по налогам финансово-хозяйственных операций за отчетный период. Так, в Карелии республиканское МВД и УФСНП РФ по Республике Карелия провели совместную проверку ОАО "Кемский лесопильно-перерабатывающий завод". В ходе ее было возбуждено уголовного дело по п."г" ч.2 ст.199 УКРФ в отношении руководителей названного предприятия по факту уклонения от уплаты налогов в бюджет в период с октября 1998 г. по март 2000 г. в размере около 150 тыс. руб. в результате завышения по бухгалтерским документам себестоимости материалов.
Наряду с этим существует ряд иных способов уклонения от уплаты налогов, в их числе неправомерное увеличение затрат на производство лесопродукции; занижение объемов ее поставок; перечисление денежных средств на счета третьих, зачастую специально созданных для этих целей подставных фирм; расчет неучтенными наличными денежными средствами.
В последнее время индивидуальные предприниматели предпочитают обрабатывать лес самостоятельно, не обращаясь на специализированные предприятия. Для этого они приобретают импортное оборудование, которое дает меньше отходов при переработке древесины, а в отчетности указывают более высокий процент отходов. Таким образом, из легального оборота выпадает значительное количество продукции.
Уклонение от налогообложения в ЛПК совершается как типичными для большинства отраслей способами, так и специфическими. Например, для проведения лесовосстановительных работ многие лесхозы нанимают рабочих, с которыми расплачиваются лесоматериалами. Те, в свою очередь, полученную продукцию продают лесхозам и деревоперерабатывающим предприятиям, и вырученные при этом средства налогообложению не подлежат.

Меры по улучшению состояния ЛПК

Для улучшения сложившейся в отрасли обстановки, усиления государственного контроля за деятельностью предприятий ЛПК необходимо реализовать комплекс мер, направленных на изменение сложившегося положения.
В целях совершенствования законодательства, регламентирующего лесопользование, следует разработать законопроекты, определяющие порядок организации лесопользования с учетом соблюдения государственных интересов. Лесной кодекс надлежит дополнить нормами, устанавливающими механизм обеспечения воспроизводства лесов и запрещающими передачу лесопользователями прав по лесопорубочным билетам по договорам подряда или в субаренду. Необходимо законодательно установить обязательное лицензирование деятельности по переработке и реализации лесопродукции, а руководящим структурам лесхозов и транспортных организаций - совместно разработать пакет документов единой формы, подтверждающих законность ее приобретения и транспортировки. В порядке законодательной инициативы в Государственную Думу требуется внести предложения об изменении в сторону занижения объемов незаконной вырубки леса, за которые наступает уголовная ответственность по ст.260 УК РФ ("Незаконная порубка деревьев и кустарников"). При разработке проекта бюджета на предстоящий бюджетный период целесообразно предусмотреть механизм использования части средств, получаемых при взимании лесного налога, на социальную поддержку работников ЛПК.
Одновременно с перечисленным нужно совершенствовать систему государственного контроля за деятельностью ЛПК. В этих целях исполнительные органы власти различных уровней должны предусмотреть механизм контроля за выдачей Минприроды России и его территориальными органами лицензий на право заниматься лесозаготовительной деятельностью и за работой лесничих и лесничеств, непосредственно контролирующих лесоохранительную деятельность. Департаменту лесного хозяйства следует определить более жесткие критерии отбора древесных пород, на которых распространяется особый порядок заготовки.
Для усиления государственного контроля за заготовкой, переработкой и реализацией лесопродукции, для устранения дисбаланса между объемами заготовленной и реально вывезенной древесины целесообразно создать единую информационную базу данных о деятельности отрасли.
В целях усиления контроля за фактическими объемами готовой продукции для налогообложения Департаменту экономики лесного комплекса Минэкономразвития России необходимо разработать перечень технических стандартов, определяющих нормы отходов при переработке лесопродукции на отечественном и импортном оборудовании. На межведомственном уровне следует рассмотреть возможность введения подразделениями МНС России обязательной государственной регистрации контрактов (договоров) на поставку продукции, выполнение работ (услуг) и товарно-транспортных сопроводительных документов, что, безусловно, будет способствовать контролю за объемами выполненных работ (услуг) и объемами перевозимой продукции. В целом налоговым органам в обязательном порядке надлежит организовать постоянный учет лиц, занимающихся реализацией древесины и изделий из нее.
Правительство уже обратило серьезное внимание на необходимость совершенствования организации и управления ЛПК. Но для стабилизации обстановки в лесной отрасли было бы целесообразно создать федеральный орган по управлению и координации деятельности лесопромышленного комплекса Российской Федерации.
В связи с экспортной ориентацией ЛПК система государственного регулирования вывоза лесопродукции нуждается в усилении нормативной регламентации. Для повышения эффективности экспорта лесопродукции и уменьшения объемов поставок на внешний рынок необработанной древесины необходимо реализовать комплекс мер тарифного и нетарифного регулирования.
В области нетарифного регулирования Правительство РФ рассматривает возможность расширения списка лесоматериалов, экспорт которых подлежит лицензированию, за счет видов, подвергшихся наибольшему истреблению. При выдаче лицензий на экспорт ценных пород надо предусмотреть обязательное согласование с органами управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации. Стоило бы пересмотреть в сторону снижения экспортные квоты на необработанный леса (как хвойных, так и лиственных пород). В ТНВЭД РФ необходимо внести изменения, направленные на присвоение отдельных таможенных кодов с точностью до девяти знаков каждой группе экспортируемых пород леса. В целях недопущения заключения заведомо убыточных контрактов и предотвращения вывоза леса по демпинговым ценам Минэкономразвития России как правопреемнику федеральной службы валютно-экспортного контроля следовало бы определить шкалу минимальных контрактных цен на экспортируемые лесоматериалы с учетом их видов и степени обработки. А ГТК России должно предусмотреть проведение своими подразделениями экспертизы контрактной стоимости леса и лесоматериалов в случае их декларирования по ценам, заниженным по сравнению с мировыми.
В области тарифного регулирования для стимулирования заинтересованности предприятий в экспорте готовых пиломатериалов и изделий из древесины Правительству РФ следует подготовить и вынести на рассмотрение в Государственной Думе предложение о повышении таможенных пошлин на необработанные виды лесопродукции и об установлении дифференцированных таможенных пошлин по всей номенклатурной группе древесины.

Е.В. Милякина,
кандидат экономических наук

З.Н. Магомедов,
кандидат экономических наук

"Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) СЗ РФ. - 1997. - N 5.
*(2) Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. N 131 "Об обязательной сертификации древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов" // СЗ РФ. - 1998. - N 6.