[an error occurred while processing the directive]
[an error occurred while processing the directive]
[an error occurred while processing the directive]

Управление государственной собственностью в Российской Федерации

Основы регулирования государственного сектора экономики заложены в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, принятой Правительством в сентябре 1999 г. (далее также - Концепция). Концепция содержит два раздела, в которых рассматриваются механизмы повышения эффективности управления государственным имуществом и принципы проведения приватизации. Важно отметить, что показатели, отражающие долю государственной (как федеральной, так и региональной) собственности в общих активах нации следует использовать как критерий экономической безопасности. Этот показатель важен для России, поскольку в государственной собственности находятся такие высокотехнологические отрасли экономики, как оборонная и космическая промышленность, в которых сосредоточены последние достижения отечественной науки. Данные отрасли во многом обусловливают оборонный потенциал страны, и показатель доли государственного сектора экономики является связующим звеном между экономической и национальной безопасностью.

Остановимся на понятии государственного сектора экономики. В российском законодательстве не существует единого определения госсектора. Многие экономисты подразумевают под ним государственную собственность. Изменение масштабов госсектора обеспечивается за счет сокращения или прироста государственной собственности в результате приватизации и национализации предприятий. Государство обладает и иными инструментами регулирования госсектора, к примеру, могут создаваться новые предприятия на бюджетные средства. Политика управлением госсектора включает корректировку направлений деятельности предприятий и, в частности, определяет секторы экономики, нуждающиеся в активном государственном участии*(1).

Из статьи 178 Бюджетного кодекса можно заключить, что к госсектору относятся федеральные казенные предприятия, государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственное имущество, а также органы власти всех уровней (федеральные, субъектов Федерации и муниципальные) и армия.

Основными целями управления государственным имуществом являются: повышение доходов бюджета на основе более эффективного управления, оптимизация структуры собственности для обеспечения предпосылок к экономическому росту, использование государственных активов для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Для решения поставленных задач в Концепции предусматривается: проведение полной инвентаризации государственного имущества, детальная регламентация процессов управления в соответствии с уставными целями госпредприятия, оптимизация количества (сокращение) объектов управления, расширенное применение современных методов управления, обеспечение контроля по использованию государственного имущества.

Низкое качество управления предприятиями государственного сектора экономики в современной России связано с отсутствием четкого определения целей функционирования госпредприятий, недостаточным объемом прав собственника (в лице государства) в области выработки текущей политики предприятия и отсутствием контроля по реализации намеченных задач.

В ряде случаев государственные предприятия функционируют без текущих планов, согласованных с органами исполнительной власти, четкого определения цели их деятельности и стратегии развития. Предлагаемая далее классификация госпредприятий позволит не только подразделить их на четыре крупных класса, но и выделить основные цели деятельности предприятия, относящегося к той или иной группе:

1. Доходные предприятия, функционирование которых возможно как в частном, так и в государственном секторе. Примером являются предприятия пищевой и лесной промышленности, сферы услуг и др. Цель деятельности этих предприятий - обеспечение производства определенных товаров для местного рынка с максимальной прибылью. Государство, выступающее собственником таких предприятий, может определять конкретные плановые показатели прибыли. Сверхплановая прибыль должна распределяться между членами трудового коллектива, управляющим и собственником в оговоренных пропорциях. Отметим, что крупные коммерческие компании, находящиеся во владении многих акционеров, так же, как и государственные, сталкиваются с проблемой - как заинтересовать менеджеров в постоянном росте стоимости компаний. Госпредприятия, независимо от сложности управления, относящиеся к данному классу и имеющие прибыль, не следует приватизировать только для смены вывески и расширения частного сектора экономики.

2. Предприятия, являющиеся естественными монополиями, функционирование которых в рамках частного сектора приведет к необоснованно высокой прибыли. В данном случае возможно применение двух подходов. Либо компания будет находиться в государственной собственности, либо в частной. Тарифы определяются не только самой компанией, но и государством в лице Министерства по антимонопольной политике, регулирующего ценовую политику естественной монополии.

3. Предприятия, производящие специфическую продукцию в строго ограниченном количестве (радиоактивные материалы, вооружение, алмазы, некоторые лекарственные препараты). Целью управления госпредприятиями данного класса служит производство запланированного количества продукции при минимизации издержек.

4. Предприятия и организации жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования и другие, деятельность которых с высокой вероятностью не приносит дохода достаточного для покрытия издержек. Целью управления такими организациями является предоставление услуг с минимальными издержками, что уже начинает реализовываться на практике. Бюджетные организации получают финансовые ресурсы в зависимости от объема предоставляемых услуг, а часть средств, сэкономленных за счет минимизации затрат, может использоваться для стимулирования работников. При таком подходе большое значение имеет контроль качества предоставляемых услуг, которое не должно снижаться.

Приведенная классификация госпредприятий не может рассматриваться как исчерпывающая, но позволяет выработать различные подходы к управлению госпредприятиями, относящимися к качественно различным группам.

Правовой режим управления государственной собственностью определяется правом хозяйственного ведения, который предоставляет управляющим широкие полномочия по владению, пользованию и распоряжению госимуществом. Круг полномочий собственника ограничивается вопросами создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначением директора (руководителя) предприятия, осуществлением контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества (ст.295 ГК).

Нередко законодательно закрепленные нормы не находят своего подтверждения на практике. К примеру, ст.296 ГК гласит, что "предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом (имуществом на праве хозяйственного ведения) без согласия собственника". Однако часто находятся те или иные нелегальные способы передачи имущества в аренду коммерческим структурам в обход установленных правил.

Управление унитарным предприятием осуществляется единолично руководителем. Трудовое законодательство не позволяет требовать от управляющего достижения определенных хозяйственных результатов. В результате руководители предприятий могут бесконтрольно управлять финансовыми потоками, принимать решения по направлению использования прибыли. Они не обязаны согласовывать свои решения с собственником имущества. Отсутствует законодательно закрепленный механизм взаимоотношений (определение четкого перечня прав и обязанностей каждой из сторон, ответственности за невыполнение обязательств на основе объективных целевых показателей деятельности организации) между собственником имущества - государством и руководителями госпредприятий.

Отсутствует четкое распределение функций между органами исполнительной власти. Лишь в 2000 г. руководители унитарных предприятий начали предоставлять отчет о текущей деятельности предприятия в Минимущество, другие федеральные отраслевые министерства и ведомства. Региональные власти нередко отстранены от контроля за деятельностью госпредприятий.

Государство не обладает необходимой правовой базой для осуществления контроля по выполнению поставленных перед госпредприятиями задач. В частности, законодательство не предусматривает обязательное проведение периодических аудиторских проверок. Однако ситуация меняется: 11 октября 2002 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Принятый Закон утвержден Советом Федерации и передан на рассмотрение Президенту РФ. Этот Закон может устранить отдельные недостатки в действующем законодательстве.

Отмеченные проблемы свидетельствуют о том, что Концепция управления государственным имуществом нуждается в дальнейшем совершенствовании. Прежде всего это касается доходов бюджета от использования государственного имущества. Ситуация постепенно начинает выправляться: если в 1999 г. в федеральный бюджет планировалось получить доходы от госимущества на сумму 7908,4 млрд.руб., а реально получено 7385,9 млрд. руб., то уже в 2000 г. соотношение изменилось. Запланированный доход бюджета - 24731,6 млрд.руб., исполненный - 31568,8 млрд.руб.; в 2002 г. доходная часть бюджета утверждена в сумме 50472,5 млрд.руб.

В проекте бюджета на 2003 г. доходы от имущества, находящегося в федеральной собственности или от деятельности федеральных организаций, запланированы в сумме 83,2 млрд.руб. При этом, как сказано в пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2003 г., дивиденды по акциям, находящимся в собственности государства, составляют 12,6% общей суммы запланированных доходов, доходы от сдачи в аренду 8,8%, доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства 34,7%, платежи от федеральных предприятий - 18,5%, прибыль Банка России 10,8%.

Какие же конкретные меры должны быть приняты для повышения эффективности управления государственным имуществом в ближайшей перспективе? Мы не находим ясного ответа на этот вопрос в плане развития государственного и муниципального секторов экономики.

Цели развития госсектора экономики, изложенные в Концепции, не нашли полного отражения в плане развития государственного и муниципального секторов экономики. Тем не менее Правительство предприняло некоторые шаги по исправлению ситуации: были внесены существенные изменения в методологию определения состава государственного сектора экономики; в план развития госсектора на 2001 г. включены показатели финансово-хозяйственной деятельности не только государственных унитарных предприятий и учреждений, акционерных обществ, в уставном капитале которых более 50% голосующих акций находятся в федеральной собственности, но и дочерних компаний и предприятий, входящих в холдинги, головная компания которых имеет государственный пакет голосующих акций, превышающий 50%. Подобное нововведение позволит оценить масштабы государственного сектора и в существенной мере коснется предприятий ТЭК, алмазно-золотодобывающей промышленности, отрасли связи. Это даст возможность точнее контролировать финансовые потоки на предприятиях, пакеты акций которых принадлежат государству. Сама по себе эта мера недостаточна для повышения эффективности управления госимуществом, но в тоже время способна увеличить поступления в бюджет от управления государственным имуществом.

По Концепции управление государственными предприятиями осуществляется в соответствии с уставными целями, утвержденными государственным органом. При этом собственник (государство), как правило, отказывается от разработки планов, сохраняя за собой право утверждения программы деятельности своих предприятий и учреждений. Такая схема управления госпредприятиями фактически означает отказ от вмешательства государства в текущую деятельность госорганизаций и в конечном счете существенно сужает возможности реализации задач, возложенных законодательством на государство.

С одной стороны, отсутствие централизованного регулирования государственных предприятий способствует повышению эффективности управления на уровне предприятий, а с другой - предприятия государственного сектора должны решать конкретные задачи, возлагаемые на них законодательством в соответствии с планами, разрабатываемыми исполнительными органами власти. В ряде случаев государственные предприятия функционируют как коммерческие организации, при этом собственник лишен реальных рычагов воздействия на управление. Поскольку интересы менеджеров и собственников различны, отсутствие контроля приводит к неэффективному управлению (с точки зрения собственника). Управляющий заинтересован не в создании максимальной стоимости компании, а в расширении ее деятельности и среднеотраслевой рентабельности. Такое положение приводит либо к неэффективным инвестиционным решениям, либо к перекачиванию прибыли в дочерние предприятия.

Поскольку инвестиционные решения руководителей госпредприятий неэффективны, то решения должны приниматься органами исполнительной власти в рамках согласованных ежегодных лимитов, утверждаемых законодателями. При этом надо учитывать, что прогнозировать финансовую устойчивость и принимать текущие управленческие решения невозможно без информации о капитальных вложениях.

Предусмотренные в Концепции меры по реализации плана развития госсектора экономики не позволяют преодолеть недостатки управления унитарными предприятиями. Без выработки и законодательного закрепления четкого механизма управления государственным имуществом повысить эффективность управления государственными активами весьма проблематично.

Проблему неэффективности управления государственными предприятиями в Концепции рекомендовано решить за счет их сокращения до минимального количества. Для реализации этой задачи предлагается сохранить в государственном секторе предприятия, осуществляющие деятельность в социальной сфере, в сфере национальной обороны и некоторых других, т.е. лишь те функции, которые невыполнимы в рамках частного сектора. Подобный подход не способствует ускоренному развитию экономики. Если рентабельные предприятия будут акционированы, то максимизировать доходы федерального бюджета в рамках предложенной схемы крайне сложно.

Во втором разделе Концепции определены принципы приватизации государственного имущества. Отмечено, что основная цель - повышение эффективности функционирования российских предприятий и народнохозяйственного комплекса в целом - так и не была достигнута несмотря на то, что в результате приватизации более 58% предприятий стали частными. Пропорции между государственной и частной собственностью фактически зафиксированы на уровне 1996 г. В период с 1991 по 1993 г. было приватизировано 80 тыс. предприятий, в 1994 г.- 23 тыс., в 1995 г. - 10 тыс., в 1996 г.- 5 тыс., в 1997 г.- 3,3 тыс., в 1998 г. - 2,1 тыс., в 1999 г. - 700. В Концепции выработаны меры по повышению доходов, получаемых при приватизации ликвидного государственного имущества. В то же время принципы приватизации неликвидных предприятий нуждаются в доработке: смена собственника при приватизации неликвидных государственных активов должна осуществляться при условии полного выполнения инвестиционных и социальных обязательств перед предприятием и государством. Приватизация предприятий может осуществляться по минимальной цене после тщательного анализа бизнес-плана и контроля системы показателей деятельности приватизированного предприятия. Подобные схемы приватизации отличаются высокой степенью риска, так как передача собственности определяется не денежными платежами, а ожиданиями и обещаниями нового собственника.

В Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года, подготовленной фондом "Центр стратегических разработок" в 2000 г., отмечается, что снижение темпов приватизации после 1996 г. не следует трактовать как завершение самого этого процесса. Указывается на необходимость ускорения программ приватизации, поскольку инвестиции в государственных предприятиях нередко экономически неэффективны. При слабом контроле со стороны государства возникают предпосылки к нецелевому использованию прибыли и амортизации, разрушению основных фондов на предприятиях общественного сектора экономики. Приватизация значительной части предприятий, находящихся в федеральной собственности, отмена права хозяйственного ведения и преобразование унитарных предприятий в акционерные (со 100% закреплением акций в федеральной собственности) позволит разрешить указанную проблему.

На начало 2002 г. количество государственных предприятий в общей массе составляло 4,5%, однако эти 4,5% хозяйствующих субъектов обеспечивали занятость 11,8 млн.человек, что составляло 23,6% всего занятого населения. Предполагается, что в 2003 г. в государственном секторе экономики будет произведено 14,4% общего объема промышленной продукции страны (предполагаемый темп роста выпуска - 3%, а в среднем по экономике - 3,2%). Отмечается незначительное сокращение госсектора, в частности, доля госсектора в такой системообразующей отрасли, как топливно-энергетический комплекс, в 2003 г. составит 32,3%*(2).

В мировой практике государственный сектор преобладает в тяжелой промышленности и транспорте, других обеспечивающих отраслях, а его роль в сфере услуг невелика. В целом по выпуску промышленной продукции удельный вес госсектора колеблется в среднем в пределах 10-20%, за исключением Дании, Великобритании, Люксембурга и Бельгии*(3).

 

Таблица. Доля государственного сектора в отраслях российской промышленности

 
--------------------T---------------------------T-----------------------¬
¦      Отрасль      ¦Доля   выпуска    продукции¦Предполагаемый     темп¦
¦                   ¦предприятий  госсектора   в¦роста в 2001 г. к уров-¦
¦                   ¦общем объеме выпуска отрас-¦ню 2000 г.             ¦
¦                   ¦ли (в процентах) в         ¦                       ¦
+-------------------+-------------T-------------+-----------T-----------+
¦                   ¦    2000 г.  ¦    2001 г.  ¦     в     ¦ в целом по¦
¦                   ¦             ¦  (прогноз)  ¦госсекторе ¦  отрасли  ¦
+-------------------+-------------+-------------+-----------+-----------+
¦Топливно-энергети- ¦     35%     ¦      37%    ¦    5,8%   ¦     2%    ¦
¦ческий комплекс    ¦             ¦             ¦           ¦           ¦
+-------------------+-------------+-------------+-----------+-----------+
¦Цветная металлургия¦    4,0%     ¦     4,0%    ¦    - 3%   ¦     2%    ¦
+-------------------+-------------+-------------+-----------+-----------+
¦Черная металлургия ¦    0,1%     ¦     0,1%    ¦    - 8%   ¦    1,5%   ¦
+-------------------+-------------+-------------+-----------+-----------+
¦Машиностроительный ¦    0,5%     ¦     0,5%    ¦    6,6%   ¦     8%    ¦
¦комплекс           ¦             ¦             ¦           ¦           ¦
+-------------------+-------------+-------------+-----------+-----------+
¦Химическая и нефте-¦   13,6%     ¦    13,4%    ¦     7%    ¦     8%    ¦
¦химическая  промыш-¦             ¦             ¦           ¦           ¦
¦ленность           ¦             ¦             ¦           ¦           ¦
+-------------------+-------------+-------------+-----------+-----------+
¦Оборонный комплекс ¦   51,1%     ¦    51,6%    ¦    20%    ¦     -     ¦
+-------------------+-------------+-------------+-----------+-----------+
¦Пищевая  промышлен-¦     7%      ¦  6,7-6,8%   ¦     6%    ¦     6%    ¦
¦ность              ¦             ¦             ¦           ¦           ¦
+-------------------+-------------+-------------+-----------+-----------+
¦    * Примечание. Отрицательная динамика в черной и цветной металлургии¦
¦объясняется приватизацией предприятий этих отраслей.                   ¦
¦    Источники: План развития государственного и муниципального секторов¦
¦экономики  на 2001  год.   Прогноз   социально-экономического  развития¦
¦Российской Федерации на 2001  год  и параметры социально-экономического¦
¦развития Российской Федерации до 2003 года (в таблице приведены  данные¦
¦благоприятного сценария).                                              ¦
L------------------------------------------------------------------------
 

Широко распространено мнение о низкой экономической эффективности государственных предприятий. Однако следует отметить, что госсектор выполняет не только экономические, но и социальные задачи, ориентируясь не только на максимизацию прибыли. Сопоставление эффективности государственного и коммерческого секторов экономики приведено в таблице.

 

Таблица. Относительные показатели эффективности государственного и негосударственного секторов промышленности в 2000 г.

 
-----------------T--------------------------T---------------------------¬
¦     Отрасль    ¦Производительность   труда¦    Фондоотдача секторов   ¦
¦                ¦секторов                  ¦                           ¦
+----------------+-------------T------------+-------------T-------------+
¦                ¦государствен-¦негосударст-¦Государствен-¦негосударст- ¦
¦                ¦ного         ¦венного     ¦ного         ¦венного      ¦
+----------------+-------------+------------+-------------+-------------+
¦Промышленность в¦    67.8     ¦   105.6    ¦    84.9     ¦    102.0    ¦
¦целом           ¦             ¦            ¦             ¦             ¦
+----------------+-------------+------------+-------------+-------------+
¦Электроэнергети-¦    89.4     ¦   101.2    ¦    131.0    ¦    97.6     ¦
¦ка              ¦             ¦            ¦             ¦             ¦
+----------------+-------------+------------+-------------+-------------+
¦Топливная   про-¦    28.7     ¦   111.2    ¦    81.3     ¦    100.9    ¦
¦мышленность     ¦             ¦            ¦             ¦             ¦
+----------------+-------------+------------+-------------+-------------+
¦Черная металлур-¦    45.6     ¦   103.3    ¦    66.7     ¦    101.4    ¦
¦гия             ¦             ¦            ¦             ¦             ¦
+----------------+-------------+------------+-------------+-------------+
¦Цветная металур-¦    93.4     ¦   101.3    ¦    59.3     ¦    115.9    ¦
¦гия             ¦             ¦            ¦             ¦             ¦
+----------------+-------------+------------+-------------+-------------+
¦Машиностроение и¦    96.3     ¦   101.0    ¦    101.5    ¦     99.6    ¦
¦металлообработка¦             ¦            ¦             ¦             ¦
+----------------+-------------+------------+-------------+-------------+
¦Легкая          ¦    79.0     ¦   101.4    ¦    87.5     ¦    100.7    ¦
+----------------+-------------+------------+-------------+-------------+
¦Пищевая         ¦    71.0     ¦   103.0    ¦    53.2     ¦    106.6    ¦
+----------------+-------------+------------+-------------+-------------+
¦Медицинская     ¦    86.3     ¦   103.1    ¦    67.8     ¦    109.8    ¦
L----------------+-------------+------------+-------------+--------------
 

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу" декларируется переход на новые принципы управления государственными активами как один из приоритетов бюджетной политики. Намечается проведение инвентаризации государственного имущества, оценка его и завершение разграничения прав собственности по уровням власти. Эта позиция подтверждена и в Бюджетном послании "О бюджетной политике в 2003 году", в котором была поставлена задача максимального увеличения экономической отдачи от государственной собственности, наведение порядка в пользовании объектами недвижимости, находящейся в ведении государственных предприятий и организаций.

Государственное регулирование экономики не ограничивается управлением предприятий, пакет акций которых находится во владении федеральных или региональных органов власти. Формирование госзаказа на приобретение товаров и услуг в коммерческом секторе оказывает существенное влияние на отраслевую структуру экономики и инвестиционный процесс. В постановлении Совета Федерации "О приоритетах бюджетной политики и формировании концепции федерального бюджета на 2001 год" отмечено, что государственные расходы обладают огромным кумулятивным эффектом и способны стать мощным стимулом экономического подъема. Политика государственных закупок должна быть ориентирована не только на реализацию таких традиционных функций государства как оборона, здравоохранение и образование, но и на модернизацию российской экономики, чтобы способствовать повышению конкурентоспособности отечественного товаропроизводителя.

Для повышения эффективного управления государственной собственностью предлагается решить следующие задачи:

выработать правовую базу процедур национализации имущества;

совершенствовать процессы преобразования федеральных унитарных предприятий в акционерные общества;

детально регламентировать процессы управления госсобственностью;

разработать и внедрить системы учета объектов государственной собственности, находящейся за рубежом.

Инвентаризация получателей бюджетных средств была проведена Министерством финансов, что позволило четко определить круг бюджетополучателей, финансирование которых осуществляется по смете. По данным на 2000 г. это 10 809 учреждений и 60 унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления. В собственности Российской Федерации находятся пакеты акций 3599 акционерных обществ, включая 491 АО, в отношении которых используется специальное право на участие в управлении ("золотая акция"). Однако сама по себе инвентаризация без четкого механизма контроля обязательств бюджетных учреждений со стороны главных распорядителей не позволяет оптимизировать расходы бюджетных организаций. Как указывалось в докладе Министерства экономического развития и торговли и Госкомстата России "Итоги социально-экономического развития Российской Федерации за январь-июнь 2000 года и оценка ожидаемых итогов за 2000 год в целом", наряду с предприятиями, в реестре федерального имущества учтены объекты недвижимого имущества общей площадью 337 млн кв. м, а также 4442 объекта недвижимого имущества, расположенного на территории 120 государств, и 48 долей и пакетов акций в зарубежных компаниях.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст.94) в качестве одного из источников финансирования дефицита федерального бюджета установлен доход от продажи имущества, находящегося в государственной собственности. Таким образом, государственная собственность может быть приватизирована в случае, если бюджет является дефицитным. Согласно п.4 ст.41 Кодекса, к неналоговым доходам относятся доходы от использования государственной собственности (аренда), средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог и в доверительное управление. Доходы от приватизации в этом перечне не присутствуют и, следовательно, можно предположить, не относятся к доходам бюджета и могут служить источником финансирования дефицита бюджета.

На основании статистических данных, представленных в таблице, приходим к выводу, что сумма дивидендов по акциям, закрепленным в федеральной собственности, занижена. Это позволяет предположить, что расчет поступлений в федеральный бюджет дивидендов по акциям, находящимся в собственности государства, основывается не на прогнозируемых величинах прибыли госпредприятий, а на экстраполяции соответствующих статей бюджетов предшествующих лет. Несовершенство подобной методики не позволяет корректно прогнозировать неналоговые доходы федерального бюджета и эффективность управления госсобственностью. В то же время в бюджетах достаточно четко определен порядок расходования доходов, полученных от госсобственности. Доходы от аренды имущества государственных предприятий и организаций предусмотрено направлять на расходы этих предприятий, что позволит сократить злоупотребления в сфере арендных отношениях. Доходы от приватизации направляются на выплату основных сумм долга.

Приходится констатировать, что ни Концепция, ни план развития государственного и муниципального секторов экономики пока не решают основной практической задачи- повышения эффективности функционирования государственного сектора экономики, а значит, не соответствуют целям ускоренного развития экономики. Это вызвано несовершенством законодательства, устанавливающего основные принципы управления госимуществом. Нет однозначного ответа на вопрос о том, какой метод управления предприятиями, находящимися в собственности государства, обеспечивает быстрое достижение наиболее эффективных результатов. Отсутствие определенности и прозрачности в государственном секторе экономики не способствуют улучшению инвестиционного климата и значительному повышению темпов экономического роста. На протяжении многих лет благосостояние многих граждан, занятых в некоммерческом секторе экономики, снижается. Необходима не формальная (с лозунгами о приватизации, повышении роли частного сектора), а реальная реформа, направленная на обеспечение интересов государства и большинства населения страны.

Рассмотрим вопросы разграничения государственной собственности по уровням власти. На уровне субъектов Российской Федерации управление собственностью также оставляет желать лучшего. Система институтов государственной собственности нуждается в дальнейшем совершенствовании для наиболее эффективного выполнения функций, закрепленных за каждым уровнем власти в соответствии со ст.71-73 Конституции Российской Федерации. Вопросы разграничения государственной собственности, а также владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Наряду с Концепцией (федеральный уровень), в регионах также приняты нормативные документы по управлению собственностью. В частности, проект Концепции управления собственностью Москвы и взаимодействия с иными собственниками на территории города до 2005  г. был одобрен постановлением правительства Москвы от 26 октября 1999 г. 97 N 7.

В соответствии с Московской Концепцией собственность является одним из основных средств реализации социально-экономической политики города Москвы. Город в отношениях собственности выступает в двух аспектах: как властная структура, устанавливающая нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов и обеспечивающая их выполнение (в том числе собирающая налоги) и как хозяйствующий субъект и собственник, активно действующий на рынке. Собственная хозяйственная деятельность города ведется не только в интересах получения дохода и решения социально-экономических проблем, но и в целях регулирования общего хозяйственного оборота.

Целью управления собственностью является обеспечение доходной части бюджета для решения социально-экономических проблем города, повышения благосостояния и жизненного уровня населения, создание благоприятной для проживания городской среды.

Названной Концепцией предусматривается завершение процесса разграничения собственности на территории Москвы на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, иных государств, физических и юридических лиц.

Разграничение государственной собственности на федеральную собственность и собственность Москвы осуществляется в соответствии с соглашениями между Правительством Российской Федерации и правительством Москвы. Происходит это разграничение как в процессе инвентаризации и регистрации прав на объекты, так и при проведении соответствующих процедур по конкретным объектам.

При передаче имущества в процессе разграничения собственности предусматривается: инвентаризация передаваемого имущества; ответственность органов за сохранность и эксплуатацию имущества до и после передачи; условия и способы разрешения возникающих конфликтов; механизмы передачи неиспользуемых объектов, принадлежащих другим субъектам управления.

Объектами собственности города Москвы как субъекта Российской Федерации и муниципального образования являются имущественные комплексы государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений и казна города.

Государственные или муниципальные унитарные предприятия (учреждения) создаются в случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм.

Учреждения создаются для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, а унитарные предприятия - для производства отдельных видов продукции, изъятых или ограниченных в гражданском обороте или обеспечивающих безопасность города; использования имущества, запрещенного к приватизации, в том числе имущества, необходимого для обеспечения техногенной, экологической или иной безопасности города, обеспечения функционирования транспорта, реализации иных стратегических интересов; решения социальных задач по минимальным ценам путем ограничения прибыльности; осуществления отдельных дотируемых видов деятельности, ведения убыточных производств; обеспечения стабильного функционирования городской инфраструктуры, а также рынка основных потребительских товаров, ресурсов и услуг; эксклюзивной разработки и ведения инновационной деятельности, производства уникальных видов продукции, работ и услуг; производства отдельных высокоприбыльных видов продукции (изъятие ренты); иных целей, определенных законодательством Российской Федерации и Москвы.

Московская Концепция предполагает введение механизмов оценки полезности объектов собственности города через определение бюджетной и иной эффективности, установление нормативов. Для всех видов объектов собственности вводятся нормативные параметры функционирования объекта. Основной критерий оценки - степень реализации поставленных целей, выполнения нормативных требований. При этом каждый объект московской собственности проверяется на необходимость его сохранения в собственности города.

Несмотря на наличие концепции управления собственностью, планов приватизации государственного имущества, постановлений исполнительных органов субъектов Федерации о передаче объектов федеральной собственности в собственность субъекта, необходима разработка законодательства в области разграничения государственной собственности. Постановление Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" позволило радикально и оперативно разрешить проблему разграничения собственности в самом начале рыночных реформ. В соответствии с названным постановлением объекты государственной собственности, указанные в приложении 1, независимо от того, на чьем балансе они находились, и от ведомственной подчиненности предприятий, относились исключительно к федеральной собственности. К таким объектам относились: объекты, составляющие основу национального богатства страны (в том числе ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации), объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления, решения общероссийских задач, объекты оборонного производства, объекты отраслей, обеспечивающие жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства (в том числе предприятия ТЭК).

В приложении 2 постановления Верховного Совета РСФСР содержался список объектов, относящихся к федеральной собственности, которые могли передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации.

В приложении 3 приводился список объектов государственной собственности, передаваемых в муниципальную собственность городов и районов. К этим объектам, в частности, относились: объекты жилого и нежилого фондов, объекты инженерной инфраструктуры городов, предприятия розничной торговли, общественного питания, учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта. Объекты государственной собственности, не указанные в приложениях, передавались в государственную собственность субъектов Федерации на основании предложений верховных советов и советов народных депутатов регионов.

Однако простота данного решения не привела к разделению собственности, позволяющему эффективно использовать имущество на всех уровнях власти. Изменение условий хозяйствования и построение смешанной экономики привели к необходимости выработки иного подхода к разграничению государственной собственности. В настоящее время приватизация собственности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и с утвержденным Правительством прогнозным планом приватизации федерального имущества. В плане содержится перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. Планирование приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Федерации, и муниципального имущества согласно ст.10 Закона осуществляется органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления, а информация о результатах приватизации имущества за прошедший год представляется на федеральный уровень ежегодно не позднее 1 марта.

Основным способом разграничения государственной собственности в настоящее время является заключение соглашений между Правительством Российской Федерации и высшими органами исполнительной власти субъектов Федерации. Статья 78 Конституции предусматривает возможность передачи части полномочий центра регионам по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Недостатком данной нормы является отсутствие соответствующей процедуры утверждения подобных соглашений законодательной властью. Соглашения заключены не со всеми субъектами и носят не универсальный характер. В то же время по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации Конституция РФ предусматривает издание федеральных законов и принятие нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации*(4).

Соответствующий Федеральный закон N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (1999 г.) содержал общее описание процедуры разграничения предметов ведения.

Процесс разграничения государственной собственности слабо отражен в правовых актах субъектов РФ. Несмотря на отсутствие единого понимания государственного имущества в различных регионах (перечни объектов государственной собственности построены на различных основаниях), все субъекты закрепляют в конституционно-правовых актах в качестве предмета своего ведения вопросы управления государственной собственностью, а в большинстве соглашений - категории объектов совместного ведения.

В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления отнесено регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, а также наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий. Соответственно к полномочиям субъектов Федерации отнесены вопросы регулирования порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность. Таким образом, регулирование процессов передачи собственности осуществляется и федеральным, и региональным законодательством.

Представляется целесообразным дальнейшее совершенствование законодательства в области управления государственной собственности на федеральном и региональном уровнях. Для этого следует разработать федеральный закон по разграничению государственной собственности по уровням власти. Примером служит Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", устанавливающий принципы разграничения государственной земельной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную. В Законе (ст.3-5) достаточно четко установлены критерии разделения собственности на землю по уровням власти. Сложность разработки подобных законов связана с установлением соответствия между существовавшими ранее принципами хозяйствования и новыми нормами, возникающими с момента введения законов.

 

К.Л. Астапов,

Кандидат экономических наук

консультант Информационно-аналитического управления

Аппарата Совета Федерации

 

"Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2002 г.

 
-------------------------------------------------------------------------

*(1) Балацкий Е. Особенности российской модели управления государственным сектором. Проблемы теории и практики управления // Экономист.- 2002.- N 2.- С.41-42.

*(2) Горегляд В.П. Об особенностях современного бюджетного процесса// Финансы.- 2002.- N 10.

*(3) Балацкий Е. Особенности государственного сектора промышленности // Экономист.- 2002.- N 6.- С.4.

*(4) Следует отметить, что в предметах совместного ведения нередко заложены элементы конфликтности. Возникает соблазн перераспределять совместные полномочия в зависимости от политической конъюнктуры. Важную роль в разрешении потенциальных конфликтов отводится договорному процессу. Выдвигается идея изменения статей 71-73 Конституции и переход к новой схеме разграничения предметов ведения. - См.: Чирков В. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право.- 2002.- N 5.- С.9-10.

[an error occurred while processing the directive]
[an error occurred while processing the directive]