Антимонопольный орган России: создание, эволюция, перспективы
В 2005 г. исполняется 15 лет со дня создания в России нового звена
в структуре органов исполнительной власти - антимонопольного органа.
Он - ровесник и непосредственный участник многих поистине революционных
экономических и законотворческих процессов последних лет. Его собственная
судьба сложна и неоднозначна. О создании и эволюции антимонопольного
органа, о его настоящем и ожидаемом будущем говорится в статье кандидата
юридических наук профессора Поволжской академии государственной
службы заслуженного работника высшей школы РФ, автора учебной дисциплины
"Теория и практика конкурентной политики: правовой аспект"
Т.Г. Дауровой.
Впервые в истории России Законом РСФСР от 14 июля 1990 г. "О
министерствах и государственных комитетах РСФСР " было предусмотрено
создание в составе Совета Министров Государственного комитета по
антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур
(далее - ГКАП РСФСР). Такое решение стало убедительным свидетельством
намерений российского государства перейти от скомпрометировавшей
себя плановой социалистической экономики к рынку. Деятельность этого
нового звена в структуре исполнительной власти началась уже осенью
1990 г. Однако Положение о ГКАП было утверждено Указом Президента
РФ только в августе 1992 г., чему предшествовала "война "
между представительной и исполнительной властью Российской Федерации
за право назначать руководителя антимонопольного органа, "победа"
в которой была одержана главой власти исполнительной - Президентом
России, заручившимся поддержкой Конституционного Суда РФ.
В соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 8 октября
1991 г. N 515 в период с октября 1991 г. по март 1992 г. в субъектах
Федерации были образованы территориальные управления ГКАП РФ и тем
самым завершено формирование федеральной системы антимонопольных
органов.
Особый статус территориальных антимонопольных органов, их независимость
от органов власти субъектов Федерации, подведомственность и подотчетность
только федеральному антимонопольному органу в настоящее время общеизвестны.
Подтверждением тому могут служить и соответствующие положения действующей
редакции Закона РФ от 22 марта 1991 г. N 948-I "О конкуренции
и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"
(далее - Закон о конкуренции), и порядок назначения руководителей
территориальных управлений, и, самое главное, финансирование их
работы из федерального бюджета. Более того, только при отсутствии
такой зависимости возможно реальное выполнение поставленных перед
ними задач, прежде всего - пресечение антиконкурентного поведения
органов государственной власти и местного самоуправления. Однако
сохранение независимости de fakto было и остается для территориальных
управлений едва ли не самым трудным делом.
Так получилось, что федеральный орган, призванный возглавить осуществление
конкурентной политики, был создан, когда в России отсутствовало
антимонопольное законодательство, и принимал самое активное участие
в разработке проектов соответствующих законов, прежде всего Закона
о конкуренции, заложившего правовой фундамент российской антимонопольной
политики.
Антимонопольная политика с середины 90-х гг. в официальных документах
и средствах массовой информации все чаще именуется политикой конкурентной.
Это имеет свои причины. Во-первых, создание необходимых условий
для развития конкуренции предполагало прежде всего преодоление глобального
огосударствления всех сфер жизнедеятельности, присущего советскому
периоду, или, иными словами, ликвидацию монополии государства (отсюда
понятие "антимонопольная", характерное для начала 90-х
гг.). Сегодня эта задача решена, однако современную российскую экономику
трудно назвать эффективно функционирующей рыночной экономикой. У
нас много проблем, в том числе порожденных недостаточным уровнем,
а иногда и отсутствием конкуренции (отсюда понятие "конкурентная").
Во-вторых, деятельность антимонопольного органа по реализации поставленных
перед ним задач весьма неоднородна. Ее созидательную составляющую,
направленную на развитие товарных рынков и конкуренции, уместно
характеризовать как осуществление конкурентной политики. Для определения
же репрессивной составляющей больше подходят слова "реализация
антимонопольной политики".
Возникнув на определенном уровне экономического развития, монополии
будут существовать всегда, ибо стремление к исключительности, так
же как и состязательность, заложены в биологической природе любого
живого существа и потому неискоренимы. Никто и никогда не ставил
перед собой задачу ликвидации монополий, а государственное (в том
числе правовое) регулирование их деятельности преследует цель создания
эффективной конкурентной экономики. Следовательно, более точным
определением в данном случае является "конкурентная политика".
Любопытно, что понятие "антимонопольная (конкурентная) политика",
определяющее содержание одного из важнейших направлений деятельности
российского государства при переходе к рынку, до настоящего времени
не получило официального определения. Между тем оно не только в
течение 14 лет входило в качестве одной из составляющих в название
федерального антимонопольного органа (Государственный комитет РФ
по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур
- в 1990-1997 гг. и Министерство РФ по антимонопольной политике
и поддержке предпринимательства - в 1998-2004 гг.), но и широко
использовалось применительно к российским реалиям конца ХХ в. и
продолжает использоваться сейчас в политических выступлениях, юридической
и экономической литературе.
Представляется, что антимонопольная (конкурентная) политики России
может быть определена как одна из составляющих политики государства,
призванная за счет широкого спектра политических, экономических
преобразований и эффективного законотворчества создавать условия
для возникновения и развития конкуренции; преодолевать нежелательные
формы монополизма (прежде всего - антиконкурентное поведение властных
структур); совершенствовать, поддерживать и регулировать необходимые
монополии (прежде всего естественные).
Важными предпосылками осуществления конкурентной политики в России
изначально являлись:
а) политические преобразования, направленные на трансформирование
тоталитарного государства, каким был СССР, в демократическое государство
либерального толка;
б) ликвидация монополии государства на собственность, осуществление
приватизации, становление и развитие частной собственности, возникновение
предпринимательства, зарождение рыночных отношений;
в) конституционное закрепление приоритетов новой, либеральной политики
и новой рыночной экономики, законодательное установление равенства
всех форм собственности, легализация предпринимательства, принятие
пакета так называемых рыночных законов, призванных регулировать
отсутствовавшие в России начала 90-х гг. ХХ в. отношения, жизненно
необходимые для ее поступательного развития;
г) изменение психологии населения, воспитание собственника, предпринимателя,
просто рыночника по духу.
Специалисты обоснованно ищут причины наших многочисленных экономических
бед в недавнем социалистическом прошлом, но далеко не все осознают,
что ликвидация частной собственности, "удушение" предпринимательства,
подмена конкуренции социалистическим соревнованием помимо всего
прочего существенным образом ослабили интеллектуальный потенциал
общества. Между тем конкуренция не просто заставляет каждого работать
лучше, являясь тем самым одним из эффективнейших способов выявления
возможностей человека. Побуждение работать лучше дает толчок процессу,
в результате которого наш ум приобретает склонность к аргументам
и критике.
В первом названии федерального антимонопольного органа - Государственный
комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических
структур - нашли отражение поставленные перед ним задачи, в том
числе самая важная и самая сложная созидательная задача: содействие
формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и
предпринимательства. Наряду с иными мерами ее реализации призван
был служить специальный Фонд поддержки предпринимательства и развития
конкуренции, создаваемый согласно ст. 11 Закона при федеральном
антимонопольном органе. К сожалению, процесс создания этого Фонда,
пополняемого за счет средств федерального бюджета, непозволительно
затянулся. Даже положение о Фонде как необходимая правовая база
для его формирования и функционирования было утверждено постановлением
Правительства РФ только 1 апреля 1993 г.
Тем не менее поддержка новых предпринимательских структур, призванных
составить конкуренцию традиционным товаро- и услугопроизводителям,
постоянно находилась в центре внимания антимонопольных органов.
И пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции,
и осуществляемый ими контроль за соблюдением антимонопольного законодательства
служили той же цели.
Поэтому таким неожиданным и, как показало последующее развитие событий,
неоправданным стало создание в 1995 г. в структуре Правительства
РФ Государственного комитета по поддержке и развитию малого предпринимательства.
В связи с этим федеральный антимонопольный орган Указом Президента
РФ от 17 марта 1997 г. был переименован в Государственный антимонопольный
комитет Российской Федерации (далее - ГАК РФ). Федеральным законом
от 25 мая 1995 г. из ст. 11 Закона о конкуренции было исключено
упоминание Фонда поддержки предпринимательства и развития конкуренции.
Позднее в других документах его стали именовать Федеральным фондом
поддержки малого предпринимательства.
1995 год ознаменовался еще одним событием, имеющим непосредственное
отношение к деятельности антимонопольного органа - принятием Федерального
закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях",
который предусматривал создание специальных федеральных органов
исполнительной власти для регулирования и контроля деятельности
субъектов естественных монополий. Предполагалось создание трех таких
органов: по регулированию естественных монополий на транспорте,
в области связи и в энергетике. При этом государственный контроль
за соблюдением антимонопольного законодательства в отраслях, относящихся
к естественным монополиям, как и на любых других товарных рынках,
согласно Закону о конкуренции по-прежнему осуществлялся федеральным
антимонопольным органом и его территориальными подразделениями.
Нецелесообразность такого решения вопроса была очевидна с самого
начала. Во-первых, Россия запоздала с введением правового регулирования
деятельности естественных монополий, призванного создавать условия
для достижения баланса интересов субъектов естественных монополий,
действующих в условиях отсутствия конкуренции, и потребителей, которым
государство должно обеспечить доступность соответствующего товара,
производимого или реализуемого монополистом. Необходимость создания
новых федеральных органов, а затем и их территориальных органов
в субъектах Федерации лишь еще более затягивала этот процесс, не
говоря уже о материальных затратах и дальнейшем "разбухании"
государственного аппарата, а также о частичном дублировании вновь
создаваемыми органами функций антимонопольного органа, традиционно
работавшего с естественными монополиями и иных государственных структур.
Во-вторых, и это главное, федеральные службы по регулированию естественных
монополий не обладали независимостью, необходимой для эффективного
решения поставленных перед ними задач. Так, в федеральном бюджете
не было отдельной строки, предусматривающей их финансирование, как
в случае с антимонопольным органом, а сами они тесно "переплетались"
с органами управления подконтрольных им субъектов естественных монополий.
Не случайно специалистами был поставлен вопрос о необходимости разработки
правового механизма, предотвращающего "захват" органов
регулирования руководящими работниками субъектов естественных монополий.
Такое положение не отвечало интересам не только потребителей товаров
и услуг естественных монополий, но и государства, и требовало изменений.
Просуществовав в ранге государственного комитета в течение восьми
лет, федеральный антимонопольный орган получил статус министерства.
Повышение статуса, несомненно, соответствовало как стоящим перед
ним задачам, так и предоставленным полномочиям. Образованному Указом
Президента РФ от 22 сентября 1998 г. N 1142 "О структуре федеральных
органов исполнительной власти" Министерству РФ по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства (далее - МАП РФ) передавались
функции упраздняемых Государственного антимонопольного комитета
РФ, Федеральных служб России по регулированию естественных монополий
в области связи и на транспорте и Государственного комитета РФ по
поддержке и развитию малого предпринимательства. Как говорилось
в Указе, "передачу функций произвести, имея в виду необходимость
усиления государственной поддержки и развития предпринимательства,
особенно малого и среднего"*(1).
Таким образом, поддержка предпринимательства как самостоятельное
и чрезвычайно важное направление деятельности была возвращена федеральному
антимонопольному органу. Справедливо возвращена, ибо это - необходимая
составляющая создания и развития конкурентной среды на российских
товарных рынках. Однако непоследовательность, проявленная государством
в решении вопроса о своем участии в поддержке малого бизнеса, слабость
создаваемых им организационных структур, отсутствие координации
их деятельности, а также постоянное запаздывание с принятием решений,
не терпящих отлагательства, не преминули сказаться на темпах его
роста. По экспертным оценкам, для эффективного функционирования
российской экономики в условиях конкурентного рынка необходимо не
менее 3-5 млн малых предприятий, производящих около трети валового
национального продукта. Реально же малый бизнес, появившийся в России
на рубеже 80-90-х гг. и втрое возросший к 1993 г., в 1996 г. фактически
остановился в своем развитии. До настоящего времени количество малых
предприятий так и не преодолело рубежа в 1 млн. Вклад российского
малого бизнеса в производство ВВП по одним данным составляет около
10%, по другим, наиболее оптимистичным, достиг 15,5%.
В государствах с рыночной экономикой малое предпринимательство имеет
очень важное значение. Например, в Германии действует 2 млн 290
тыс. малых фирм, где работают 46% занятого населения и доля которых
в валовом национальном продукте составляет 50-54%; в США эти показатели
соответственно 19 млн 300 тыс., 54% и 50-52%.
Еще большую роль развитие малого бизнеса играет в России: помимо
несомненной значимости для изменения экономической ситуации малое
предпринимательство содействует формированию так называемого среднего
класса - широкого слоя частных собственников, обеспечивающих социально-политическую
стабильность в стране и способствующих построению гражданского общества.
Двукратное реформирование федерального антимонопольного органа,
а также принятие в 1999 г. Федерального закона от 23 июня N 117-ФЗ
"О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" который,
распространив деятельность МАП РФ на финансовые рынки, стал последним
из числа давно запланированных, объективно необходимых и потому
с нетерпением ожидаемых законов, входящих в состав российского антимонопольного
законодательства, вызвали ощущение некой стабильности состояния,
необходимого для эффективного выполнения поставленных перед МАП
РФ задач, поскольку при этом предполагается постоянство объема и
содержания основных направлений деятельности и неизменность полномочий,
направленных на их осуществление. Но не тут-то было.
Очередное изменение статуса федерального антимонопольного органа
произошло в 2004 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта
N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти", когда на "волне" сокращения численности
министерств, осуществляемого в рамках проводимой в стране административной
реформы, антимонопольный орган России стал именоваться Федеральной
антимонопольной службой.
В отличие от других федеральных служб, названных в Указе и находящихся
в ведении Правительства РФ, ФАС РФ не подведомственна ни одному
из федеральных министерств, что свидетельствует о ее особом положении
в структуре органов власти. Более того, федеральный антимонопольный
орган явно не вписывается в определение федеральной службы, и вопреки
новому статусу, судя по предоставленным полномочиям, по-прежнему
больше похож на министерство. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004
г. едва ли не впервые сделана попытка четкого разграничения органов,
входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти на
федеральное министерство, федеральную службу и федеральное агентство,
исходя из характера осуществляемых им функций. Причем главное отличие
федерального министерства от федеральной службы состоит в том, что
первое "является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в установленной сфере деятельности", а вторая
"в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые
акты и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности
нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых
указами Президента РФ. В то же время согласно Положению о Федеральной
антимонопольной службе, утвержденному постановлением Правительства
РФ от 30 июня 2004 г. N 331, ФАС РФ является "уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции
по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением
законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты
конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных
монополий и рекламы".
Впрочем, иначе и быть не может, так как в соответствии с Законами
о конкуренции, о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, о
рекламе и о естественных монополиях в полномочия федерального антимонопольного
органа входит и принятие им многочисленных нормативных актов, которые
регламентируют отдельные направления деятельности, осуществляемые
как самим федеральным антимонопольным органом, так и его территориальными
органами в субъектах Федерации. Такие акты, принятые в разное время
ГКАП, ГАК и МАП РФ, - одна из важнейших составляющих правового обеспечения
российской конкурентной политики. К сожалению, это обстоятельство
не находит отражения в Законе о конкуренции. В ст. 1.1, посвященной
антимонопольному законодательству и иным нормативным правовым актам
о конкуренции и об ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках, по-прежнему не упоминаются акты, издаваемые федеральным
антимонопольным органом. А вот в ст. 2 Закона о защите конкуренции
на рынке финансовых услуг эти акты названы. Упоминаются они под
названием нормативных правовых актов федерального органа по защите
конкуренции наряду с Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ
среди актов, входящих в состав конкурентного законодательства, и
в проекте Федерального закона "О защите конкуренции".
Гораздо более серьезные возражения, чем необоснованное снижение
статуса Федерального антимонопольного органа, вызывает предусмотренное
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. ограничение направлений
его деятельности. В частности, ошибочным представляется решение,
согласно которому государственная поддержка предпринимательства
в очередной раз исключена из сферы деятельности федерального антимонопольного
органа. Тем более что впервые в структуре федеральных органов исполнительной
власти вообще нет органа, который специально занимался бы этим вопросом.
Это не означает, что государство принципиально отказывается от оказания
помощи малому бизнесу. Вероятно, предполагается, что такая помощь
будет оказываться силами различных органов исполнительной власти
как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации. Однако результативность
этой деятельности вызывает серьезные сомнения. В России пока не
созданы необходимые условия для развития малого предпринимательства,
нуждается в дальнейшем совершенствовании и правовое обеспечение
его деятельности. И если при наличии специальных федеральных органов,
один из которых, как явствует из его названия, был создан исключительно
для развития и государственной поддержки малого и среднего предпринимательства,
а для другого (ГКАП и МАП) поддержка предпринимательства являлась
одним из важнейших направлений деятельности, малый бизнес так и
не сумел занять в российской экономике подобающее ему место, вряд
ли это произойдет в условиях, когда необходимость поддержки предпринимательства
на государственном уровне перестала даже декларироваться.
Нельзя не сказать и еще об одной негативной новации, относящейся
к деятельности антимонопольного органа. Начиная с февраля 1992 г.,
когда впервые в истории России был принят Закон "О защите прав
потребителей", и до 2004 г. антимонопольный орган осуществлял
государственный контроль за соблюдением законов и иных правовых
актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты
прав потребителей, антимонопольному органу были предоставлены достаточно
широкие полномочия, среди которых и координация деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления по защите
прав потребителей, и дача официальных разъяснений по вопросам применения
нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области защиты
прав потребителей, и предъявление в суд исков в защиту как конкретного
потребителя, так и неопределенного круга потребителей и т.д.
Согласно Закону о защите прав потребителей непосредственную работу
с потребителями, права которых нарушены, должны были осуществлять
органы, создаваемые специально для этой цели при местных администрациях.
Процесс создания таких органов, как водится, затянулся (например,
в Саратовской области - на девять месяцев). А территориальные антимонопольные
органы не только инициировали эту работу и контролировали ее проведение,
но и фактически все это время осуществляли функции органов по защите
прав потребителей при органах местного самоуправления. А после завершения
данной работы сосредоточились на выполнении собственных функций,
а также на координации деятельности других органов и организаций,
осуществляющих защиту прав потребителей.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. полномочия по контролю за
соблюдением законодательства о защите прав потребителей переданы
специально для этого созданной Федеральной службе по надзору в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека, подведомственной
Министерству здравоохранения и социального развития РФ. Правильность
такого решения вызывает серьезные сомнения.
Дело в том, что Закон о защите прав потребителей обладает рядом
особенностей, накладывающих отпечаток на практику его применения.
Во-первых, он регулирует отношения, существующие в чрезвычайно разнообразных
сферах жизнедеятельности: приобретение абсолютно всех товаров и,
главное, выполнение любых работ и оказание любых возмездных услуг,
среди которых столь не похожие друг на друга жилищно-коммунальные
и туристические, ремонтно-строительные и образовательные, гостиничные
и медицинские, зрелищные и транспортные, спортивно-оздоровительные
и парикмахерские и т.д. А во-вторых, участниками регулируемых им
отношений выступают все без исключения люди, ибо потребителем в
соответствии с законом признаются физические лица, не только приобретающие
для своих личных семейных нужд товары, заказывающие работы и услуги,
но и намеревающиеся сделать это в будущем, а также те, кто пользуются
товарами, работами и услугами, приобретенными другими лицами.
Это - огромный пласт жизни общества, который находился вне сферы
внимания советского государства, где само слово "потребитель"
имело уничижительное значение. Несомненной заслугой последних полутора
десятков лет является принятие Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N
2300-I "О защите прав потребителей", который не только
предоставил гражданам России полноценные права, но и закрепил механизм
их реализации. Была создана и слаженно функционировала система государственных
и муниципальных органов, где каждый выполнял поставленную перед
ним задачу. Десятилетний период совместной работы позволил всем
им, и, прежде всего, координировавшему их деятельности федеральному
антимонопольному органу (и его территориальным органам), накопить
серьезные наработки, опыт взаимодействия между собой и с организациями,
которые производят и реализуют товары, выполняют работы, оказывают
услуги.
Более того, эта работа изначально выходила за рамки одного из направлений
деятельности антимонопольного органа, являясь, по сути, конечной
целью его функционирования или даже его миссией. Объясняется это
тем, что и создание бездефицитных конкурентных рынков, и пресечение
монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции и антиконкурентного
поведения органов государственной власти и органов местного самоуправления,
и регулирование деятельности естественных монополий, и борьба с
ненадлежащей рекламой направлены в конечном итоге на максимальное
удовлетворение запросов потребителей и защиту их законных интересов.
Именно поэтому в исторически кратчайшие сроки в вопросах правовой
защищенности потребителей мы приблизились к зарубежным странам.
Даже если Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей
и благополучия человека справится в конце концов с поставленной
перед ней задачей, на это уйдут годы, а российский потребитель,
который едва успел прийти к осознанию собственной защищенности,
лишится данного блага.
Примечательно, что законодатель при внесении в августе и в ноябре
2004 г. изменений в Закон о защите прав потребителей, как будто
не заметив перемены статуса и названия антимонопольного органа,
а также того, что теперь он вопросами защиты прав потребителей не
занимается, не затронул содержание норм главы четвертой, посвященных
государственной защите прав потребителей. И только Федеральный закон
от 21 декабря 2004 г. N 171-ФЗ лаконичную формулировку ч. 1 ст.
40 "Федеральный антимонопольный орган (его территориальные
органы) осуществляет государственный контроль за соблюдением законов
и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения
в области защиты прав потребителей" заменил на "Государственный
контроль и надзор за соблюдением законов и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты
прав потребителей, осуществляются уполномоченным Федеральным органом
исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав
потребителей (его территориальными органами), а также иными федеральными
органами исполнительной власти (их территориальными органами), осуществляющими
функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей
и безопасности товаров (работ, услуг), в порядке, определяемом Правительством
Российской Федерации". Таким образом, название Федеральной
службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека в Законе о защите прав потребителей так и не было упомянуто.
Оптимисты могут расценивать это обстоятельство как нежелание законодателя
вносить в Закон очередные изменения, если функции по защите прав
потребителей будут впоследствии возвращены федеральному антимонопольному
органу.
Что касается контроля и регулирования деятельности естественных
монополий, то этот вопрос решен в Указе Президента РФ от 9 марта
2004 г. следующим образом. Федеральной антимонопольной службе переданы
функции по контролю и надзору упраздненного МАП РФ за исключением,
как уже было сказано, функций в сфере защиты прав потребителей и
поддержки малого бизнеса, а также Федеральной энергетической комиссии
Российской Федерации. Последняя, в свою очередь, преобразована в
Федеральную службу по тарифам, функции которой заключаются в установлении
тарифов в случаях, когда государственное регулирование цен предусмотрено
законодательством. Это означает, что контроль и надзор за деятельностью
всех субъектов естественных монополий теперь, как и следовало ожидать,
осуществляет Федеральная антимонопольная служба, а регулирование
цен и тарифов на их продукцию и услуги - Федеральная служба по тарифам.
В силу того, что контрольно-надзорные функции существенно отличаются
от функций, направленных на регулирование деятельности естественных
монополий, такое решение можно было бы признать логичным. Если бы
не несколько вопросов, ответы на одни из которых найти не удалось,
а другие трудно признать удовлетворительными.
Законом о естественных монополиях предусмотрены два метода регулирования
их деятельности: ценовое регулирование и определение потребителей,
подлежащих обязательному обслуживанию и (или) установление минимального
уровня их обеспечения (ст. 6). Практическое применение первого из
них - дело Федеральной службы по тарифам. А какой из двух федеральных
органов, занимающихся естественными монополиями, вправе применить
второй? Определение метода регулирования применительно к конкретному
субъекту естественной монополии - функция органа регулирования естественных
монополий (ст. 10). Какого именно, если один из методов вправе применить
один федеральный орган, а второй - другой? Решение по вопросам,
касающимся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности
субъектов естественной монополии принимает орган регулирования естественных
монополий (ст. 21). Указ не дает ответ и на вопрос о том, как это
практически осуществимо в условиях функционирования двух самостоятельных
федеральных органов.
Несколько разъясняет ситуацию обращение к Положению о Федеральной
службе по тарифам, утвержденному постановлением Правительства РФ
от 30 июня 2004 г. N 332, где предусмотрено создание правлений Службы,
в состав которых наряду с руководителем Федеральной службы по тарифам
и двумя его заместителями входят представители Министерства экономического
развития и торговли РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства
информационных технологий и связи РФ, Министерства промышленности
и энергетики РФ и Федеральной антимонопольной службы (курсив авт.
- Т.Д.), что предполагает тесное взаимодействие Федеральной службы
по тарифам и Федеральной антимонопольной службы при регулировании
деятельности субъектов естественных монополий. Одновременно Положение
наделяет Федеральную службу по тарифам функциями контроля, а также
полномочиями по применению мер ответственности за нарушение законодательства
РФ по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением
цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий.
Это означает, что Федеральная антимонопольная служба наряду с присущими
ей функциями по контролю и надзору наделена и полномочиями по регулированию
естественных монополий в части определения потребителей, подлежащих
обязательному обслуживанию, и (или) установления минимального уровня
их обеспечения (об этом ни в одном официальном документе прямо не
сказано, однако их сравнительный анализ и толкование позволяют прийти
именно к такому выводу), которые реально осуществимы лишь в тандеме
с Федеральной службой по тарифам. А последняя наряду с государственным
регулированием цен (тарифов) на товары (услуги) субъектов естественных
монополий осуществляет контроль в данной сфере и применяет меры
ответственности за допущенные нарушения. Насколько оправдано такое
переплетение функций двух самостоятельных федеральных органов? Насколько
необходимо существование двух органов и именно такое разделение
их полномочий? Кроме того, настораживает состав правлений Федеральной
службы по тарифам, куда, как прежде в правления Федеральных служб
по регулированию естественных монополий, входят должностные лица
подконтрольных отраслей, которым в случае выявления нарушений в
их деятельности (причем по принципу: "сами нарушили - сами
выявили)" надлежит применять к самим себе меры ответственности.
Как известно, за год до принятия в 1995 г. первого в истории России
Федерального закона "О рекламе" Президентом РФ был издан
Указ "О защите прав потребителей от недобросовестной рекламы".
В соответствии с этими документами государственный контроль за соблюдением
законодательства Российской Федерации о рекламе осуществляет федеральный
антимонопольный орган (его территориальные органы), которому предоставлены
достаточно широкие полномочия по предупреждению и пресечению ненадлежащей
рекламы. Это положение оставалось неизменным, какой бы статус и
название антимонопольный орган ни получал. А в Положениях и о ГАК
РФ, и о МАП РФ всегда говорилось помимо прочего и об обеспечении
ими контроля за соблюдением законодательства о рекламе.
Целями Закона о рекламе являются защита от недобросовестной конкуренции
в области рекламы, а также предотвращение и пресечение ненадлежащей
рекламы. В ст. 11 Закона о конкуренции сказано, что проведение государственной
политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждение
и пресечение недобросовестной конкуренции осуществляются антимонопольным
органом, а ст. 26 Закона о рекламе гласит: федеральный антимонопольный
орган (его территориальные органы) предупреждает и пресекает факты
ненадлежащей рекламы, допущенные юридическими и физическими лицами.
Никакие другие государственные органы в соответствии с действующим
законодательством контрольными функциями в отношении участников
производства, размещения и распространения рекламы не наделены.
Нет у них и традиционных для антимонопольного органа полномочий
по возбуждению и рассмотрению дел по фактам ненадлежащей рекламы,
по выдаче предписаний об осуществлении контррекламы и тем более
- по применению административного наказания к нарушителям законодательства
о рекламе. В связи с этим возникает вопрос: какой смысл вложен в
следующие слова Положения о Федеральной антимонопольной службе:
"...является уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых
актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере
рекламы"? Вполне объяснимые применительно к функциям, осуществляемым
ФАС РФ в отношении естественных монополий, здесь они вызывают недоумение.
Реальное состояние сегодняшней российской экономики не может не
вызывать тревогу. Причем многие ее беды порождены отсутствием конкуренции
на соответствующих рынках, ибо конкуренция выступает "важнейшим
механизмом обеспечения эффективности, пропорциональности и динамичности
рыночной экономики", а поступательное движение государств с
рыночной ориентацией осуществляется благодаря конкуренции и на ее
основе.
Одной из причин происходящего является несовершенство антимонопольного
законодательства, однако каждая новая редакция Закона о конкуренции
наряду с позитивными изменениями почти с неизбежностью дополняется
положениями, ухудшающими его качество. Не говоря уже о том, что,
например, Закон о защите конкуренции на рынке финансовых услуг,
принятый в 1999 г., значительно хуже Закона о конкуренции 1991 г.
Как уже было сказано, в настоящее время идет работа по созданию
комплексного федерального закона для регулирования конкурентных
отношений как на товарных рынках, так и на рынках финансовых услуг,
который назван его авторами "О защите конкуренции". Эта
идея заслуживает одобрения, но поставленные цели абсолютно недостижимы
при механическом соединении отдельных положений двух действующих
в настоящее время законов, как это сделано в проекте.
Несомненно, нуждается в совершенствовании и деятельность антимонопольного
органа. Но можно ли требовать от него полноценной отдачи, если пятнадцатилетняя
история этого нового звена в структуре исполнительной власти современной
России представляет собой непрерывную череду реорганизаций, анализ
которых заставляет задаться неутешительным вопросом: знает ли государство,
для чего оно создавалось, чего следует от него требовать и ожидать,
какую пользу конкуренции оно могло бы принести в условиях стабильной
целенаправленной деятельности?
Т.Г. Даурова,
кандидат юридических наук,
профессор Поволжской академии государственной службы,
заслуженный работник высшей школы РФ, автор учебной дисциплины
"Теория и практика конкурентной политики: правовой аспект"
"Законодательство и экономика", N 7, июль 2005 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) СЗ РФ. - 1998. - N 39. - Ст. 4886.