Земля как объект права собственности Российской Федерации
Российская Федерация как субъект гражданских и земельных отношений
имеет определенную специфику. В научной литературе отмечается "двуличность"
этого субъекта права. Так, Российская Федерация рассматривается
в двух качествах: как регулятор земельных отношений в отношении
всех земель, находящихся под ее юрисдикцией, и как собственник земельных
участков*(1). В связи с этим интересным является рассмотрение вопроса
об особенностях правового положения объектов, находящихся в федеральной
собственности, в частности, о земле и земельных участках.
В качестве объектов земельных отношений Земельный кодекс РФ определяет
не только земельные участки и части земельных участков, но и землю
как природный объект и природный ресурс. Является ли земля объектом
права собственности? Этот вопрос актуален для всех субъектов прав
на землю, но особенно для такого собственника, как государство.
Право собственности государства на землю рассматривается в контексте
его тесной связи с правом территориального верховенства. Иногда
понятия "земля" и "территория" употребляются
как имеющие одно значение. Полагаем, что полностью ставить знак
равенства между этими понятиями нельзя. Как отмечает О.И. Крассов,
право территориального верховенства касается сферы международных
отношений, а не отношений собственности на землю и иные природные
ресурсы. Поэтому право территориального верховенства не связано
с правом государственной собственности на природные ресурсы, в том
числе на землю*(2).
С определенной точки зрения норма о презумпции государственной собственности
на землю, введенная Гражданским кодексом РФ (п. 2 ст. 214): "Земля
и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан,
юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной
собственностью", закрепляет власть государства-суверена на
землю как территорию. Считаем, что указанная норма носит конституционно-правовой
аспект и не означает фактического возникновения права собственности
у Российской Федерации и ее субъектов.
В настоящее время получило широкое признание мнение о том, что нормы,
относящиеся к праву собственности, составляют комплексное правовое
образование. Нормы о праве собственности можно найти в законах и
иных правовых актах самой различной отраслевой принадлежности -
Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ, законах об охране природы
и рациональном использовании природных ресурсов и множестве других.
По мнению Ю.К. Толстого, право государственной и муниципальной собственности
реализуется в правоотношениях самой различной отраслевой принадлежности*(3).
Нормативно закрепленное положение о том, что земля является объектом
земельных отношений, разделяют не все специалисты земельного права.
О.И. Крассов высказывает мнение, что "земля как природный объект,
как природный ресурс не может быть ни объектом земельных отношений,
ни отношений собственности, ни каких-либо иных отношений. Объектом
земельных отношений всегда является какая-то юридическая категория,
отражающая наиболее характерные юридически значимые признаки соответствующего
объекта природы. Объектом отношений является индивидуализированная
часть земли, то есть конкретный земельный участок"*(4).
Анализ гражданского и земельного законодательства позволяет выделить
несколько значений понятия "земля". В основном понятия
"земля" и "земельный участок" употребляются
как синонимы. Статья 15 Земельного кодекса РФ называется "Собственность
на землю граждан и юридических лиц", в самой же статье используется
понятие "земельные участки". В качестве объекта государственной
собственностью определены "земли, не находящиеся в собственности
граждан, юридических лиц или муниципальных образований" (п.
1 ст. 16 ЗК РФ). Гражданский кодекс РФ (гл. 17) в этом отношении
более последователен, используя в основном понятие "земельный
участок".
Отсутствие четкого разделения этих понятий можно проследить в учебной
и научной литературе. Например, разделы учебников по земельному
праву озаглавлены как "Право собственности на землю",
в содержании же указанных глав используются понятия и "земля",
и "земельный участок"*(5). При этом невозможно выделить
критерий, по которому используется то или иное понятие. Можно предположить,
что в этих случаях земля - это определенная совокупность земельных
участков.
Второе значение понятия "земля" содержится в том же ЗК
РФ, где специально отмечено, что объектом земельных отношений является
"земля, как природный объект и природный ресурс". Исходя
из буквального смысла указанной нормы, земля выступает в качестве
объекта только как природный объект и природный ресурс, но не как
объект недвижимости и объект права собственности. Это положение
не согласуется с остальными нормами Кодекса. Например, в качестве
принципа правового регулирования земельных отношений установлено,
что "регулирование отношений по использованию и охране земли
осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте,
охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном
ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском
хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной
и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно
как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных
прав на землю" (ст. 1 ЗК РФ). Таким образом, закреплена неразрывность
представлений о земле как о природном ресурсе, природном объекте
и недвижимом объекте. И "земля", и "земельный участок"
являются природным ресурсом, природным объектом и недвижимым имуществом
одновременно. В связи с использованием земли как недвижимого объекта
и объекта права земля не перестает быть природным объектом и наоборот.
В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 2 января
2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре"
все земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации,
независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и
разрешенного использования земельных участков подлежат государственному
учету. В перспективе в Российской Федерации не должно остаться неучтенной
земли. Вся земля в пределах нашего государства будет совокупностью
земельных участков. Земли, не находящиеся в собственности граждан
и юридических лиц, муниципальных образований, подлежат разграничению
в порядке, определенном указанным законом.
Можно предположить, что земельный фонд в России включает помимо
земельных участков, как объектов права собственности, и некие земли,
являющиеся исключительно природным объектом и природным ресурсом,
возникновение права собственности на которые невозможно. Речь идет,
скорее всего, о землях, изъятых из оборота. Возможно ли возникновение
права собственности на такие земли? Исходя из определения земли
только как природного ресурса и природного объекта именно "земли"
не являются объектом права собственности и именно они изымаются
из оборота.
Сравнительный анализ перечня земельных участков, изъятых из оборота
в соответствии с п. 4 ст. 27 ЗК РФ, и земельных участков, на которые
у Российской Федерации возникает право собственности при разграничении
государственной собственности в соответствии с Федеральным законом
от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной
собственности на землю", показывает, что закон допускает возможность
включения земельных участков, изъятых из оборота, в перечень объектов
права собственности. Последний законодательный акт прямо устанавливает
необходимость возникновения права собственности Российской Федерации
на земельные участки, как ограниченные в обороте, так и изъятые
из оборота. Например, в соответствии с подп. 1 п. 4 ст. 27 ЗК РФ
исключаются из оборота земельные участки, занятые государственными
природными заповедниками и национальными парками. Такая же группа
земельных участков определена для разграничения государственной
собственности на землю и будет являться объектом права собственности
Российской Федерации - "основанием внесения земельных участков
в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации
возникает право собственности, является включение этих земельных
участков в состав земель особо охраняемых природных территорий федерального
значения" (ст. 3 ФЗ "О разграничении государственной собственности
на землю").
В научной литературе по вопросу о возможности возникновения права
собственности на землю, изъятую из оборота, высказываются различные
мнения. Н.А. Сыродоев пишет, что "из оборота изъяты земельные
участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими
объектами...". Это позволяет сделать вывод, что среди земель,
изъятых из оборота, могут быть только земельные участки, находящиеся
в федеральной собственности*(6). Таким образом, ответ на вопрос
о том, может ли возникнуть право собственности на земельные участки,
изъятые из оборота, положительный.
Согласно другой точке зрения, государство не может быть собственником
такого имущества, как общественное достояние, к которому, в частности,
можно отнести земельные участки, изъятые из оборота. Признание категории
общественного достояния означает, по сути, признание двойной конструкции
государственной собственности, общепризнанной за рубежом. В странах,
заимствовавших идеи Кодекса Наполеона, государственная собственность
делится на две разновидности: публично-правовую (domaine public
d'Etat) и частно-правовую (domaine prive d'Etat)*(7). К первой разновидности,
по существу, являющейся категорией общественного достояния, в частности,
относятся имущества общего пользования (les biens d'utilite publique).
Это объекты, которые в силу своих природных свойств, то есть по
объективным признакам, изначально не находились ни в чьей частной
собственности, так как могли быть только в общем общественном пользовании
(воздух, солнце, проточная вода, море, общественные пути сообщения
и т.п.). Фундаментальный признак имуществ общего пользования состоит
в том, что в силу их "физического естества" и потребительских
качеств они лишаются свойств предметно-индивидуальной присваиваемости.
Поэтому считалось, что такие имущества не могли принадлежать на
праве собственности не только частным лицам, но и самому римскому
государству*(8).
С.А. Сосна отмечает, что в современную эпоху (по многим конституционным,
гражданско-правовым и иным нормам) перечень имуществ общего пользования
включает, в том числе, земельные участки для нужд обороны, потребностей
органов власти и управления, национальные парки, заповедники, заказники,
площади, общественные парки и общественные рекреационные зоны и
другие объекты. Основные положения правового статуса таких объектов
определяются исключительно общественным назначением, не позволяющим
изъять их из сферы общего пользования, и, следовательно, невозможностью
установить на них право собственности*(9).
По мнению В.А. Агафонова, фиктивными оказываются форма и содержание
правоотношений собственности на многие из объектов природы. По высказыванию
немецкого правоведа Т. Хааса, "только то право, которое представляет
неограниченное господство над вещью, включая бессрочные правомочия
по: управлению вещью, является правом собственности"*(10).
На необходимость наличия экономического и юридического содержания
отношений собственности обращал внимание В.П. Шкредов: "Земельная
собственность в обществе, где существует государство и право, характеризуется
как объективными экономическими, так и волевыми юридическими отношениями:
Право как возведенная в закон государственная воля политически господствующего
класса не создает никакой земельной собственности. Оно лишь придает
фактически существующей форме собственности на землю вид отношения,
урегулированного государством соответственно интересам правящего
класса: Вне процесса воспроизводства земельная собственность является
экономически бессодержательной. Лишь в действительном процессе производства,
распределения и обмена продуктов труда земельная собственность становится
реальной формой выражения объективных производственных отношений,
приобретая тем самым определенное экономическое содержание"*(11).
Таким образом, можно сделать вывод, что собственность возникает
на земельные участки, являющиеся объектами экономических отношений,
чего не наблюдается у земельных участков, изъятых из оборота.
В качестве обоснования невозможности применения к объектам, изъятым
из оборота, категории собственности в ее гражданско-правовом смысле,
О.Ю. Усков приводит отсутствие возможности у собственника распорядиться
данными объектами, пока не изменится само их назначение. Собственность
невозможна вне оборота, утверждает он, а указания законодательных
актов не могут вызвать к жизни отношения собственности там, где
на самом деле они отсутствуют. Несовершенство законодательства в
этой сфере порождает неопределенность как в содержании права собственности,
так и в понимании содержания того права, которым обладает государство
в отношении объектов, изъятых из гражданского оборота*(12). Поэтому
возможность возникновения права собственности Российской Федерации
на объекты, изъятые из оборота, подвергается сомнению. Указанная
проблема дополняется необходимостью уточнения перечня земельных
участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, определенных
ст. 27 ЗК РФ.
Можно сделать вывод, что законодательство, регулирующее отношения
в области оборотоспособности земельных участков, нуждается в совершенствовании.
В тесной связи с данным вопросом находится проблема уточнения понятия
"земля". С одной стороны, законодатель исключает этот
объект из объектов права собственности, с другой - устанавливает
необходимость возникновения на нее права собственности в процессе
разграничения государственной собственности. Полагаем, что вопрос
о включении земли в перечень объектов земельных отношений нуждается
в дальнейшем обсуждении.
Т.В. Дамбиева,
начальник отдела регистрации прав на земельные участки
Управления Федеральной регистрационной службы
по Республике Бурятия
"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2005 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) См.: Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. С.А. Боголюбова.
М., 2004. С. 8.
*(2) См.: Крассов О.И. Земельное право. М., 2000. С. 121.
*(3) См.: Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого.
М., 2001. Т. 1. С. 399.
*(4) Крассов О.И. Юридическое понятие "земельный участок"
// Экологическое право. 2004. N 2.
*(5) См.: Земельное право / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2003;
Иконницкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999;
Крассов О.И. Земельное право.
*(6) См.: Сыродоев Н.А. Земля как объект гражданского оборота //
Государство и право. 2003. N 8. С. 30.
*(7) См.: Сосна С.А. Государственная собственность: есть ли предел
приватизации (взгляд юриста) // Государство и право. 2004. N 12.
С. 28.
*(8) См.: Новицкий И.Б. Основы римского гражданского права. М.,
1960. С. 91.
*(9) См.: Сосна С.А. Указ. соч. С. 29.
*(10) Агафонов В.А. Институт собственности и его роль в конституционном
и экологическом праве // Правовые вопросы недвижимости. 2004. N
2.
*(11) Шкредов В.П. Социалистическая земельная собственность. М.,
1967. С. 3-9.
*(12) См.: Усков О.Ю. Право государственной собственности в Российской
Федерации. Белгород, 2002. С. 91-93.