Качество законов и деятельность арбитражных судов
Выступление Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
А.А. Иванова на заседании ученого совета Института законодательства
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
16 марта 2005 года
Я хотел бы привлечь ваше внимание к проблеме, которая близка одновременно
как Институту законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации, так и Высшему Арбитражному Суду
Российской Федерации. А именно - к проблеме влияния качества действующего
законодательства на процессуальную деятельность арбитражных судов.
На протяжении последнего десятилетия мы наблюдаем постепенное снижение
качества российских законов. В чем причина? На мой взгляд, среди
многих факторов следует отметить общую потерю интереса к юридической
науке, а также снижение качества образования в ряде юридических
учебных заведений, возникновение новых вузов с довольно низким уровнем
преподавания и подготовки специалистов.
Заметно старение корпуса ученых, которые, помимо преподавания, принимают
участие и в законопроектных работах.
Существуют еще и весьма серьезные проблемы организационного свойства.
Речь идет о разнобое в законопроектной деятельности. Законопроекты
готовит большое количество ведомств, далеко не всегда в полной мере
подготовленных к этой деятельности. Их проекты, часто друг с другом
не согласованные, подчас одновременно, вносятся в законодательные
органы. В результате не обеспечиваются ни их доктринальная выдержанность,
ни какое-то концептуальное единство. Такой процесс законотворчества
носит характер броуновского движения. В свободном обществе, разумеется,
частные лица вправе инициативно действовать, в том числе и в сфере
законопроектных работ. Беда в том, что так проходят и проекты, которые
инициированы государством. Если бы в этом процессе была выдержана
какая-то единая направляющая линия в создании государственных законопроектов,
то некое от нее отклонение было бы допустимо. На мой взгляд, непозволительно,
чтобы государственные законопроектные работы велись столь несогласованно,
не придерживаясь единой линии.
Примеров низкого качества некоторых наших законов вам не нужно приводить
- вы их все прекрасно знаете. Мы встречаемся с ними буквально каждый
день - на каждом заседании Президиума при рассмотрении того или
иного дела, усматривая явные противоречия в статьях как разных законов,
так и в одном нормативном акте. Но никто не собирается вносить исправления
даже после вынесения по этим случаям соответствующих актов - постановлений
Пленума или Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Долгие годы никто не задумывается над тем, что в законодательстве
продолжают существовать некорректные нормы. Видимо, считается, что,
раз Президиум вынес постановление, в котором дал какое-то толкование
и устранил то или иное противоречие, то этого вполне достаточно.
Но дальше ничего не происходит. Такое безразличие к состоянию нашего
законодательства - очень тревожный и опасный симптом. Не обеспечивается
взаимосвязь судебной практики с законопроектной деятельностью. Судебная
практика существует сама по себе, законопроектная деятельность -
сама по себе. Между ними не существует никакого взаимодействующего
организационного механизма, трансформирующего судебные акты в соответствующие
поправки к конкретным нормам законов. Создание такого механизма
было бы весьма важным рычагом в деле законотворчества.
Не очень высокое качество многих законов общеизвестно, и его негативное
влияние на суды происходит по нескольким направлениям.
Во-первых, это влияет на содержание судебной работы. В частности,
отмеченный фактор порождает необходимость более глубокого толкования,
в том числе расширительного, а также проведение исторического, систематического
и прочих сложных способов толкований. Все это требует высокого уровня
профессионализма судей. А источник пополнения профессиональных судей
(с учетом их не очень высокой заработной платы) иссякает. Недорабатывая
с качеством законов, мы повышаем нагрузку на суды: несовершенство
законодательства требует от судей более высокой профессиональной
квалификации. Мы вынуждены тратить на суды все больше и больше денежных
средств, а суды часто вынуждены выполнять совершенно, с точки зрения
объективной социальной целесообразности, ненужную работу. Если бы
в законах не было таких серьезных противоречий, какие есть сейчас,
то требовалось бы значительно меньшее количество судей, а судебная
работа была бы менее сложной. На мой взгляд, негативные последствия
таковы: мы создаем некачественные законы, которые вынуждают нанимать
большее количество судей, строить новые здания судов, создавать
новые судебные инстанции. Это экстенсивный путь развития судебной
системы.
Во-вторых, увеличиваются сроки рассмотрения дел, поскольку некачественные
законы требуют более глубокого и вдумчивого толкования, а это, в
свою очередь, занимает большее время. Соответственно, сроки рассмотрения
дел отодвигаются, а с учетом того, что не все судьи обладают должным
уровнем профессионализма, многие сложные теоретические проблемы
их просто ввергают в ступор: они бывают вынуждены тратить очень
много времени на разбор противоречий, которые в ряде случаев вообще
неразрешимы. Случается, что в рамках ныне действующего законодательства
разные варианты решений небезупречны, поскольку каждый имеет свои
недостатки.
Третье следствие некачественного законодательства - это рост субъективизма
в судебной деятельности. При толковании противоречивых законов недобросовестные
судьи могут выходить за рамки действительного содержания той или
иной нормы и использовать это в своих личных, порой "нечистоплотных",
целях. Но даже если таких целей нет, результат также может быть
отрицательным, так как излишняя свобода толкования порождает разнобой
в судебной практике.
Уже сейчас возникли довольно серьезные проблемы с федеральными арбитражными
судами округов, поскольку фактически сложились десять разных практик
в масштабах всей страны. Из общего количества лишь малый процент
дел попадает на рассмотрение в Высший Арбитражный Суд для обеспечения
единства практики, а 98% дел оседают в кассационных судах. Это огромный
массив. Что там происходит - часто даже мы не можем узнать. Я постоянно
получаю жалобы на то, что практика решения дел резко отличается
в округах. И мне кажется, что такая дифференциация судебной практики
еще больше расширяется. Что делать? Пока я выступаю лишь в роли
терапевта, который констатирует общее состояние больного. Рецепт
лечения еще нужно будет выписать.
Безусловно, Высший Арбитражный Суд пытается контролировать складывающиеся
в арбитражном судопроизводстве тенденции, но это не всегда возможно,
потому что не все дела доходят до надзорной инстанции. Мы же процессуально
не вправе рассматривать дела без заявления какой-либо стороны. Единственно
доступный нам способ реагирования - наши обзоры судебной практики,
а также постановления Пленума. Их недостаток - они лишены оперативности.
В судебной работе низкое качество законов влечет создание многоинстанционной
системы в арбитражных судах. Наша многоинстанционность с ее четырьмя
инстанциями, с одной стороны, может, и хороша, так как она обусловлена
историческими причинами и обширной территорией России. Но мне кажется,
что известную роль играет и низкое качество законов. Еще нужно признать,
что мы имеем две кассации: "усеченную" кассацию в виде
Высшего Арбитражного Суда и "полную" кассацию в виде судов
округов. Наличие у нас "двух кассаций" - вынужденная мера,
предназначенная для того, чтобы реагировать на некачественные законы
и, соответственно, на те проблемы в судейской работе, которые эти
законы порождают. Мы не видим пока способов, как эти инстанции слить
в одну.
Мы вынуждены делать постоянные обобщения судебной практики, в том
числе и в непроцессуальных формах. Я имею в виду различные письма
с разъяснениями, которые исходят от Высшего Арбитражного Суда по
вопросам судебной практики. Дело в том, что периодически возникают
вопросы, на которые следует оперативно реагировать. И если бы качество
законов было надлежащим, то необходимость в таких письмах просто
исчезла.
Сейчас, например, довольно остро стоит проблема выступления арбитражных
судов в качестве "администраторов" госпошлины, поскольку
на суды практически возложена функция органов государственного управления
- административных органов. Что происходит? Все неисполненные исполнительные
листы налоговые органы направляют в суды - это массовая практика.
Налоговый орган говорит: "Вы же администраторы госпошлины!
Вот и осуществляйте контроль за ее взысканием". У нас же, как
известно, необходимых для этого штатов нет. И вообще это противоречит
природе судейской деятельности, так как нарушает принцип разделения
властей. Но есть соответствующая норма закона. Она прописана в Законе
о бюджете на 2005 год и до сих пор не отменена. Мы, конечно, будем
пытаться как-то это исправлять. Возможно, обратимся в Конституционный
Суд для рассмотрения им конституционности данных положений. Упомянутый
вопрос будет обсуждаться на ближайшем Пленуме Высшего Арбитражного
Суда. На него надо было реагировать оперативно, для чего мы разослали
соответствующие разъяснительные письма во все арбитражные суды.
Теперь о том, как повысить качество законов и что могли бы для этого
сделать суды. Настало время устранить разнобой в законопроектной
деятельности государства. Я хочу подчеркнуть - государства, потому
что нельзя закрывать возможность законотворческой инициативы для
частных лиц. Но законопроектная деятельность государства нуждается
в унификации. Примеры разнобоя в этой сфере вам совершенно очевидны.
У каждого министерства есть бюджетные средства для финансирования
законопроектной деятельности. Из этих средств финансируются какие-то
творческие коллективы. Часто многие чиновники министерства входят
в данные коллективы и участвуют в разработке соответствующих законопроектов.
Мне кажется, что это не слишком удачный путь. Такое распыление средств
и такая многоканальная законотворческая деятельность не обеспечивает
должного концептуального единства законов.
Я сторонник создания системы мер, которая устранила бы этот разнобой
и сосредоточила законопроектную деятельность в двух-трех крупных
специальных научных учреждениях с закреплением их полномочий в нормотворческом
процессе.
Следующим шагом был бы постоянный мониторинг качества законов. Совет
Федерации недавно создал свой мониторинг. Впервые государство озаботилось
узнать, каковы результаты его творчества. Однако Совет Федерации
сделал это по собственной инициативе при отсутствии организационных
механизмов. К такой регулярной работе Совет Федерации не совсем
готов. Это задача других органов. На мой взгляд, верхняя палата
парламента сделала лишь первый шаг, в дальнейшем следует создать
некие организационные механизмы, которые позволили бы соответствующий
мониторинг проводить постоянно.
Наконец, меры, связанные с обеспечением концептуального единства
законопроектов, особенно крупных. Не секрет, что даже основательно
подготовленный, концептуально выдержанный законопроект, проходя
через многие инстанции, подвергается значительным, часто негативным,
изменениям. Невозможно вычислить, кто эти изменения туда внес. Обычно
такого рода подробности тщательно скрываются. Кто же автор таких
изменений? Они появляются обычно на финальном этапе принятия проекта.
Надо продумать, как эти поправки, нарушающие концептуальное единство
законопроекта, можно было бы отсечь. Для этого важным механизмом
было бы четкое определение целей создания законопроекта или его
концепции, придание этим целям (или концепции) официального характера
- некоего документа, соблюдение которого обязательно. Юридическое
значение концепции (или целей) состояло бы в том, что все дальнейшие
поправки оценивались бы на их соответствие концепции. При этом разработчики
законопроектов должны обязательно участвовать в такой оценке. Конечно,
разработчики не могут подменить собой законодательные органы, но
они могли бы представить свой вывод о том, соответствует ли концептуальным
положениям законопроекта предлагаемая поправка. В отрицательном
случае законопроект подлежал бы возврату разработчикам для придания
ему соответствия концептуальному единству. Это будет реальный путь
устранения "лоскутных" поправок.
Таких разработчиков не должно быть много, но они должны иметь официальный
статус. Именно через них должны идти наиболее важные законопроекты.
Несмотря на то, что возврат законопроекта разработчикам выглядит
как некая проволочка, она оправданна, потому что позволяет обеспечить
следование концепции, заложенной в законопроекте. Сейчас нет экстренной
спешки в принятии конкретных законов. В целом правовая система,
соответствующая потребностям рыночной экономики, сформирована.
Еще одним направлением я считаю повышение роли доктрины, науки в
законопроектной деятельности. Все этот тезис разделяют. Но в конкретных
ситуациях с мнением ученых мало кто считается. Мне кажется, что
полезно создать некую организационную основу для учета мнений представителей
юридической науки, что опять-таки выражается в ограничении количества
учреждений, которые выступают в роли определенного элемента механизма
законотворческой деятельности и имеют свои закрепленные законом
полномочия. В частности, я бы в качестве одного из таких полномочий,
закрепленных за этими научными экспертными учреждениями, признал
бы "право вето" на поправки в законопроект, если они противоречат
его концепции и правовой доктрине. Это "право вето" могло
бы обеспечить должное качество закона. Естественно, в этих двух-трех
научных экспертных учреждениях нужно было бы сосредоточить государственные
финансы, которые идут на законопроектные работы. Может быть, нужно
было бы прекратить практику, когда каждое министерство и ведомство
имеет свои бюджетные средства на законопроектные работы и их использует
бесконтрольно. Одно из этих научных экспертных учреждений должно
быть у исполнительной власти, второе, возможно, у власти законодательной.
Ну и последнее, что касается уже нашей судебной деятельности. Хотелось
бы попробовать создать систему внесения поправок в законы в режиме
on-line. Что я имею в виду? Рассматривая то или иное дело, суды
высших инстанций видят противоречие в законе, которое нуждается
в устранении. Сейчас сам факт наличия такого противоречия мы лишь
фиксируем и идем дальше. Мы не вносим никаких изменений и не делаем
никаких предложений, а было бы логичным, если бы при рассмотрении
конкретных дел суды высших инстанций могли сразу же вносить предложения
по изменению тех или иных норм законов. Это необязательно должны
быть глобальные изменения, пусть подвергнутся изменениям одна статья
или две. Для быстрого устранения соответствующих правовых противоречий
понадобится создать некий ускоренный механизм продвижения поправок,
быстрого рассмотрения их в парламенте. И такое предложение к нам
поступило недавно от Совета Федерации, который хочет, чтобы мы при
рассмотрении конкретных дел, если усматривается дефект какой-то
правовой нормы, предлагали бы улучшенные, правильные формулировки.
Например, наше Управление законодательства по результатам рассмотрения
конкретных дел могло бы формулировать соответствующие предложения
об изменении той или иной нормы. Законодатель же должен быть готов
в ускоренном порядке их рассмотреть. Если такие поправки не будут
затрагивать концепции закона, а коснутся лишь отдельных норм, то
они имеют шанс пройти довольно быстро. Создание подобного механизма
было бы реальным примером творческого соединения судебной практики
с законотворческой деятельностью. С одной стороны, это повысило
бы роль судов, а с другой - обеспечило быструю реакцию законодателя
на возникшие практические проблемы.
Коротко о том, что можно изменить в практике и, прежде всего, в
законодательном регулировании деятельности арбитражных судов. Я
не буду анализировать деятельность всех арбитражных судов, коснусь
лишь Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В первые полтора
месяца работы мне показались нуждающимися в исправлении так называемые
отказные определения наших "троек" судей о передаче дел
в Президиум Высшего Арбитражного Суда. Эти определения различаются
по полноте мотивированности. Одни из них не содержат никаких обоснований
отказа, другие содержат процессуальные аргументы, третьи содержат
не только процессуальные моменты, но и материально-правовые выводы.
Проблема, которую хотелось бы обсудить, связана с полнотой содержания
подобных "отказных" определений. Кстати, аналогичная ситуация
была и у Конституционного Суда, начавшего формулировать правовые
позиции в "отказных" определениях. Никто не может сказать,
каково же правовое значение этих позиций. Насколько они обязательны
для практики? "Отказные" определения, которые существуют
у нас, безусловно, отличаются от "отказных" определений
Конституционного Суда, поскольку это отказ от передачи дела в Президиум.
Насколько же глубоко он должен быть мотивирован? С одной стороны,
нельзя не мотивировать, иначе мы придем к ситуации, которая была
в прежние времена, когда Председатель и заместители Председателя
просто отказывали в принесении протеста. Здесь самые простые житейские
доводы свидетельствуют в пользу того, что отказ должен быть содержательным.
Не все "отказные" определения в должной мере аргументированны,
как мне кажется. При этом они, безусловно, не могут подменить собой
решение Президиума. Как здесь определить ту золотую середину - рассматривать
ли только процессуальные основания или же привлекать нормы материального
права? Во всяком случае, те правовые аргументы, которые высказаны
в жалобе, в "отказном" определении каким-то образом следует
оценивать. Идти ли нам по этому пути? У меня пока нет ответа на
этот вопрос. Ибо, с одной стороны, Президиум при формировании практики
вынесения "отказных" определений фактически будет отчасти
подменен "тройками" судей. С другой стороны, глядя на
мотивированные "отказные" определения, сможем оценить
правовую позицию судей. Сейчас же ситуация такова, что судьи не
выносят дело на рассмотрение Президиума. Мотивы их действий нам
неизвестны, а поэтому не могут быть проверены.
Другой вопрос, что содержание "отказного" определения
не должно быть пересмотром дела в целом. Оно лишь должно оценить,
почему доводы, высказанные заявителем, не нарушают единообразия
в толковании и применении норм права, не препятствуют принятию законного
решения по другому делу и т.д., то есть, условно говоря, не дают
оснований для внесения дела на рассмотрение Президиума. Это будет
очень ответственный шаг, если мы начнем формировать практику "отказных"
определений с позитивным содержанием. Они станут предметом для глубокого
изучения. Плюсы и минусы есть и в предлагаемом, и в действующем
варианте. Но мне кажется, что в нынешней ситуации все-таки больше
минусов, чем плюсов. Во всяком случае, то, что одни отказные определения
мотивированы, а другие нет, является, конечно, дефектом, который
нужно каким-то образом устранять. Либо они должны быть немотивированными,
либо мотивированными. Необходимо единообразие.
Если мы придем к выводу о том, что один раз рассматриваем дело в
Высшем Арбитражном Суде и больше к нему не возвращаемся, тогда отказное
определение должно быть мотивированным. Иначе налицо немотивированный
отказ в правосудии.
Наконец, проблема, которую хотелось бы видеть решенной, - это ускорение
длительной процедуры назначения судей. Сегодня на это уходит около
года. Никто заранее не предполагал, что будет снижен судейский возрастной
ценз, поэтому никто заблаговременно не подводил итогов конкурсов
по судьям, не проводил их через все наши инстанции. Сейчас ушло
большое количество судей именно по этой причине. А в процедуре назначения
сегодня имеются промежутки, срок которых нормативно не определен.
Не установлены и последствия затягивания этой процедуры. Эти промежутки
порой искусственно затягиваются теми, кто в этом заинтересован.
Обозначенная проблема нас весьма и весьма волнует.
А.А. Иванов,
Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
"Журнал российского права", N 4, апрель 2005 г.