О юридической силе кодифицированных федеральных законов
В последнее время все активнее выдвигается на первый план проблема
установления действительного, по смыслу прежде всего самой Конституции
Российской Федерации, места федеральных кодексов, иных кодифицированных
федеральных законов в иерархической структуре российского законодательства.
Причем ее решение носит в первую очередь прикладной характер, поскольку
имеет существенное значение для формирования правильной и единообразной
судебной практики.
Во многом данная проблема и ее решение актуализировались в связи
с достаточно высоким уровнем интенсивности законодательного регулирования,
необходимостью правоприменителям постоянно определяться в своей
практике с выбором способа разрешения правовых коллизий между нормами
кодифицированных и иных федеральных законов, нормами различных кодифицированных
федеральных законов.
Кодифицированные федеральные законы - это акты кодификации законодательства
на федеральном уровне. Как известно, кодификация как одна из форм
систематизации законодательства направлена на то, чтобы в процессе
правотворчества в системной взаимосвязи упорядочить действующий
правовой массив и установить принципиально новые правовые нормы,
отражающие назревшие либо прогнозируемые потребности общественной
жизни или иным образом повышающие правовое качество юридического
регулирования. Отличительной чертой кодифицированных законов является
согласованное и взаимообусловленное сочетание норм общеправового
регулирования (нормы-цели, нормы-дефиниции, нормы-принципы и т.д.)
и норм конкретного правового регулирования, позволяющее определять
такие законы в качестве нормативной основы отрасли (подотрасли,
отраслевого института) законодательства либо комплексного массива
законодательства. С этой позиции сложно согласиться, что некодифицированный
закон принять нельзя*(1).
Чаще всего в федеральной законотворческой практике используется
такая форма кодификации, как кодексы*(2). Однако возникает естественный
вопрос: является ли кодифицированный федеральный закон какого-либо
вида не только формой систематизации российского законодательства,
но и самостоятельной формой законодательного регулирования с присущим
ей уровнем юридической силы?
Конечно же, кодифицированные федеральные законы оказывают существенное
влияние на качественное функционирование системы законодательства
Российской Федерации. Сама эта система в части построения и функционирования
берет за основу три структуры: иерархическую (вертикальную), отраслевую
(горизонтальную) и федеративную. Главным образом структура законодательства
Российской Федерации проявляется в вертикальной плоскости. Она выступает
в качестве своеобразной доминанты функционирования всей системы
российского законодательства в целом. Базовым признаком, позволяющим
определить место нормативного правового акта (включая и поименованный
как "кодекс") в иерархической структуре законодательства,
является его юридическая сила. Не вдаваясь подробно в уже длительное
время идущие в юридической литературе споры по поводу понятия и
составляющих "юридической силы" как правового явления,
отметим, что юридическая сила правового акта, во всяком случае,
представляет собой сопоставительное свойство правового акта*(3),
с помощью которого можно установить его соотносимость и соподчиненность
другим правовым актам*(4). В этом смысле, скажем, прав О.Е. Кутафин,
справедливо отметивший применительно к системе источников конституционного
права, что "иерархическая структура является, в конечном счете,
выражением разности юридической силы отдельных видов источников
конституционного права и связанной с этим соответствующей соподчиненности
источников конституционного права в органически цельной системе"*(5).
Продолжая данную мысль, можно сказать, что видовая классификация
законов представляет собой их подразделение в соответствии с надлежащим
образом установленной иерархической структурой законодательства.
Вместе с тем, анализируя иерархическую структуру российского законодательства,
необходимо сказать несколько слов о горизонтальной структуре, поскольку
нередко в юридической литературе и правоприменительной практике
смешиваются коллизионные правила, направленные на разрешение правовых
коллизий различных видов. Говоря об отраслевой (горизонтальной)
характеристике, стоит отметить, что структура российского законодательства
носит полимерный характер. Помимо моноотраслевого законодательства
(административного, гражданского и т.д.) в структуре российского
законодательства принято выделять комплексные массивы законодательства
(в сфере транспорта, связи, образования и т.п.), взаимосвязанные
по предметному, функциональному либо (и) целевому критериям, включающие
в себя правовые нормы нескольких "классических" отраслей
законодательства. "Такие массивы неоднородны по составу, неодинаковы
по объекту воздействия, по объему охватываемых ими актов и норм,
по предмету и методам регулирования"*(6).
Всякая структура, в том числе имеющая правовое значение, должна
иметь стабильный характер. Устойчивость же любой структуры российского
законодательства предполагает возможность разрешения возникающих
правовых коллизий, поскольку невозможность их разрешения ведет к
разрушению структурных связей внутри системы российского законодательства.
Очевидно, что в горизонтальной плоскости основными коллизионными
правилами являются: 1) последующая правовая норма отменяет действие
предыдущей (lex posterior derogat prior); 2) специальная правовая
норма отменяет действие общей (lex specialis derogat generali).
Стабильность иерархической структуры российского законодательства
во многом обеспечивается таким коллизионным правилом, как "иерархически
вышестоящая правовая норма отменяет действие нижестоящей" (lex
superior derogat legi interior). Данные операционные выводы позволят
правильно определить те коллизионные принципы, которые могут быть
применены при коллидировании правовых норм кодифицированных и некодифицированных
федеральных законов, между правовыми предписаниями различных кодифицированных
федеральных законов.
В рассматриваемом контексте проблему представляет вопрос допустимости
использования правила "иерархически вышестоящая правовая норма
отменяет действие нижестоящей" при разрешении правовых коллизий
между нормами отдельных кодифицированных федеральных законов, между
нормами кодифицированных федеральных законов, с одной стороны, и
нормами некодифицированных федеральных законов - с другой.
Безусловно, качественное разрешение обозначенной проблематики невозможно
без уяснения позиции федерального законодателя. Говоря о его позиции
в отношении определения места кодексов России, иных кодифицированных
федеральных законов в иерархической структуре российского законодательства,
стоит выделить два подхода. Первый подход - федеральный парламент
в иерархическом плане не выделяет кодифицированный федеральный закон
среди других федеральных законов. Такой подход характерен, в том
числе, для Воздушного кодекса РФ (п.1 ст.2), Градостроительного
кодекса РФ (п.1 и 2 ст.2), Кодекса внутреннего водного транспорта
РФ (ст.2). В основном это касается межотраслевого правового регулирования.
Но все же более распространен иной подход, который, по сути, является
стержнем проблемы установления действительного положения кодифицированных
федеральных законов в иерархической структуре российского законодательства.
Причем законодатель иерархически выделяет кодифицированный федеральный
закон среди федеральных законов как в рамках отраслевого, так и
межотраслевого правового регулирования. Стоит еще раз упомянуть,
что такое законодательное установление закладывается в самих кодифицированных
актах. Этот подход можно увидеть, анализируя, в частности, нормы
Водного кодекса РФ (ч.2 и 3 ст.2), Земельного кодекса РФ (абз.2
п.1 ст.2), Кодекса торгового мореплавания РФ (п.1 ст.1), Основ законодательства
РФ об Архивном фонде РФ и архивах (ч.2 ст.3).
Примером четкого иерархического приоритета является норма, выраженная
в п.4 ст.1 ФЗ 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции"*(7),
согласно которой в случае, если законодательными актами Российской
Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены
настоящим Федеральным законом в сфере регулирования отношений, указанных
в п.1 этой статьи, применяются правила данного Закона. Такой же
четкий иерархический приоритет установлен в БК и ТрК РФ. К примеру,
в ТрК РФ (ч.8 ст.5) определено, что в случае противоречий между
ТрК РФ и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового
права, применяется ТрК РФ. Но какой бы юридический способ обозначения
иерархического приоритета ни использовался федеральным законодателем,
сами правовые конструкции ("законодательство состоит из настоящего
Кодекса и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов",
"нормы: права, содержащиеся в других федеральных законах, должны
соответствовать настоящему Кодексу", "в случае противоречия
между: Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы:
права применяется Кодекс") недвусмысленно говорят об одном:
определенный кодифицированный федеральный закон в определенной им
сфере общественных отношений обладает большей юридической силой,
чем любой другой федеральный закон.
Итак, позиция федерального парламента состоит в том, что законодательно
может быть установлен обязательный для правоприменительных органов,
в том числе судебных, иерархический приоритет определенных кодифицированных
федеральных законов в сфере тех или иных общественных отношений
по сравнению с другими федеральными законами, включая кодифицированные.
В этой связи вполне уместно снова озвучить вопрос, поставленный
Г.А. Гаджиевым: "пережив "войну суверенитетов", не
стоим ли мы на пороге "войны приоритетов"?"*(8).
Конечно же, федеральный законодатель, установив эти требования,
опирался как на традиции законотворчества, существовавшие еще в
Советском Союзе, так и на мнение тех представителей правовой науки,
которые полагали необходимым выделение кодифицированных законов
в иерархической структуре отечественного законодательства*(9). На
современном этапе, с учетом устоявшихся подходов федерального законодателя,
в юридической литературе сложилась и получила широкое распространение
позиция об иерархическом приоритете кодифицированных федеральных
законов над некодифицированными федеральными законами, одних кодифицированных
федеральных законов над другими как в рамках отраслевого, так и
межотраслевого правового регулирования.
Проиллюстрируем это на примере ГК РФ, поскольку именно среди цивилистов
наиболее устойчива точка зрения о большей юридической силе кодифицированных
федеральных законов по отношению к некодифицированным, об особом
правовом статусе данного Кодекса в сфере гражданских правоотношений.
Согласно п.2 ст.3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из
самого ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.
Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны
соответствовать ГК РФ. Безусловно, что центр тяжести указанных положений
лежит в словах "в соответствии", "должны соответствовать",
которые четко и ясно указывают на иерархический приоритет ГК по
отношению к другим федеральным законам. Именно данное законодательное
требование во многом является практической основой научной позиции
об особом месте данного Кодекса в иерархической структуре российского
законодательства.
Так, М.И. Брагинский полагает: несмотря на то, что данный Кодекс
представляет собой обычный федеральный закон, по отношению к любому
другому закону он играет роль первого среди равных (primus inter
pares)*(10). Как он отмечает, развивая эту мысль, из п.2 ст.3 ГК
РФ вытекает, что "при коллизии норм, помещенных в Кодексе и
в каком-либо ином федеральном законе, за первыми признается приоритет.
Следовательно, в подобных случаях при возникновении спора суды обязаны
применить именно статью Кодекса, а не отличную от нее норму иного
федерального закона. И это даже тогда, когда речь идет о федеральном
законе, принятом после вступления в силу Кодекса"*(11).
Обоснование более высокого иерархического места данного Кодекса
существенно отличается у разных авторов. Так, С.В. Поленина исходит
из концепции особого превосходства ГК РФ*(12). Эта позиция во многом
построена на тезисе о том, что Гражданский кодекс является "экономической"
конституцией, "конституцией гражданской жизни" любого
государства. Иной аргументации придерживается В.С. Якушев. По его
мнению, требование о недопустимости отступлений других законов от
норм ГК РФ объясняется "стремлением законодателя, используя
возможности права, обеспечить единство правового регулирования экономических
отношений и создать тем самым единое правовое пространство России"*(13).
Но какова бы ни была аргументация, вся она построена в целях последовательного
признания иерархического приоритета Гражданского кодекса РФ.
И все же, хотя и не так часто, встречается и другая точка зрения.
К примеру, О.И. Крассов, касаясь вопроса о приоритете норм гражданского
права над нормами иных отраслей, отмечает важность учета конституционных
положений: "Статья 76 Конституции РФ не закрепляет принципа
приоритета одних федеральных законов над другими. Гражданский кодекс
- это обычный федеральный закон, не являющийся экономической конституцией.
Следовательно, принцип приоритета норм гражданского права над нормами
других отраслей, сформулированный в Гражданском кодексе, не соответствует
Конституции РФ"*(14).
Особую остроту данной проблеме и актуальности ее разрешения придает
то, что целый ряд норм Гражданского кодекса Российской Федерации
имеет публично-правовой характер. Такие нормы гражданского права
выполняют системосохраняющую функцию, в том числе путем придания
ориентации и предоставления защиты нормам гражданского права частноправового
характера. Примером могут служить нормы данного Кодекса, относящиеся
к признанию недействительным акта государственного органа или органа
местного самоуправления (ст.13), к различным видам регистрации (ст.47,
51, 131).
Немаловажное значение для уяснения указанной проблематики имеет
ретроспективный анализ законотворческой деятельности федерального
парламента. В проекте части первой ГК РФ, вынесенном на депутатские
слушания и представленном к первому чтению, имелся п.3 ст.3, где
указывалось, что "нормы гражданского права, содержащиеся в
федеральных законах, включая акты семейного, жилищного, земельного,
водного, лесного законодательства, законодательства о недрах и иного
законодательства, должны соответствовать настоящему Кодексу. В случае
противоречия норм гражданского права, содержащихся в законе, положениям
настоящего Кодекса применяются положения настоящего Кодекса".
Выступая на пленарном заседании Государственной Думы 26 мая 1994
г. в качестве официального представителя Президента Российской Федерации,
Ю.Х. Калмыков высказался в поддержку данной нормы следующим образом:
"Это очень важное принципиальное положение, потому что мы наблюдаем
такую картину, когда в одном специальном кодексе наследование регламентируется
по-своему, в другом - второй вариант содержится, в третьем - еще
один вариант, отличающийся от норм Гражданского кодекса... Поэтому
вот эта принципиальная норма впервые формулируется в Гражданском
кодексе, чтобы все иные акты, в которых нормы Гражданского кодекса
содержались, ориентировались на положения Гражданского кодекса.
Это создает какую-то систему и единство в регулировании однообразных
общественных отношений"*(15).
Заметим, что такой подход вызвал далеко не однозначную реакцию среди
депутатского корпуса. Выделим лишь критические высказывания двух
депутатов Государственной Думы.
Например, О.О. Миронов отметил, что "здесь действительно есть
положение, согласно которому нормы, содержащиеся в Земельном кодексе,
в Жилищном, в Семейном, не могут противоречить Гражданскому кодексу.
Но с точки зрения правовой теории все эти кодексы имеют одинаковую
юридическую силу. А случись так, что Земельный кодекс принимался
бы раньше, чем Гражданский, тогда Гражданский должен был бы соответствовать
Земельному. Вот это положение порождает определенное возражение
и сложности"*(16).
Критическую позицию занял и В.С. Мартемьянов, заметивший, что "Гражданский
кодекс не должен быть суперкодексом. Он не должен подчинять себе
акты семейного, жилищного, земельного, водного, лесного права и
все иные законодательные акты. Такая линия, намеченная в пункте
3 статьи 3, является неправомерной. Все кодексы равноправны. И суперкодекса
здесь быть не может"*(17).
В результате обсуждения Государственная Дума не поддержала такую
формулировку. Однако анализ действующей редакции п.2 ст.3 ГК РФ
позволяет сделать вывод о том, что, по сути, подходы субъекта законодательной
инициативы и федерального законодателя по данному вопросу совпали.
В этой связи трудно согласиться с утверждением тех правоведов, которые
полагают, что положение п.2 ст.3 ГК РФ не содержит коллизионного
правила.
Фактически действующая редакция положения ст.3 ГК РФ является лапидарным
отражением первоначальной формулировки, содержащейся в п.3 ст.3
проекта данного Кодекса, поскольку и там и здесь заложен один и
тот же правовой принцип - принцип иерархического приоритета ГК РФ
перед иными федеральными законами в сфере гражданских правоотношений.
Подтвердим это примером. Если исходить из того, что законодательство
о референдуме в Российской Федерации представляет собой совокупность
законов, устанавливающих право граждан на участие в референдуме
и регулирующих порядок его осуществления*(18), то в операционном
порядке можно выделить нормы, регулирующие порядок осуществления
права граждан на участие в референдуме Российской Федерации.
В соответствии с ч.3 ст.76 Конституции РФ федеральные законы не
могут противоречить федеральным конституционным законам; тем самым
устанавливается правило по разрешению правовых коллизий между федеральными
конституционными и федеральными законами. С учетом этого предписания
можно утверждать, что такие правовые нормы, содержащиеся в федеральных
законах, не должны противоречить нормам Федерального конституционного
закона "О референдуме Российской Федерации". Практическим
следствием данного вывода является требование о соответствии норм
ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме в Российской Федерации" нормам ФКЗ "О референдуме
Российской Федерации" в сфере общественных отношений, определяющим
порядок осуществления права граждан на участие в общероссийском
референдуме.
Следовательно, как в приведенном примере, так и по смыслу п.2 ст.3
ГК РФ речь идет о коллизионных правилах, направленных на разрешение
юридических коллизий между правовыми актами различной юридической
силы. Видимо, поэтому ряд правоведов, в сущности, не оспаривая иерархический
приоритет ГК по отношению к другим федеральным законам в сфере гражданских
правоотношений, пытаются, ссылаясь в том числе и на Конституцию
РФ, обосновать возможность установления федеральным парламентом
такого коллизионного правила. В частности, М.И. Брагинский, хотя
справедливо и не относит ГК РФ к федеральным конституционным законам,
в то же время полагает, что данный Кодекс по своей юридической силе
в определенной мере приравнивается к федеральным конституционным
законам*(19). Ключевым в аргументации М.И. Брагинского является
утверждение о том, что, "поскольку Конституция РФ не запрещает
устанавливать не противоречащую предусмотренной в ней иерархию правовых
актов, нет оснований сомневаться в возможности законодателя поступить
подобным образом"*(20). Остановимся на нем подробнее.
Здесь важно отметить необходимость учета следующей правовой аксиомы
- любой подход федерального законодателя должен в полной мере соответствовать
нормам Конституции РФ. Действительно, в целом существуют два способа
установления иерархической структуры законодательства. Один способ
- конституционный, когда в национальной конституции содержится перечень
законодательных и основных подзаконных нормативных правовых актов,
ранжированных по уровню юридической силы. В полном объеме конституционно-правовое
значение имеет только иерархическая структура законов в отличие,
скажем, от иерархической структуры подзаконных нормативных правовых
актов, большая часть которых носит исключительно административно-правовой
характер. Именно поэтому применяется в качестве дополнительного
второй способ - принятие специального закона о нормативных правовых
актах, в котором помимо воспроизведения конституционной структуры
законов содержится достаточно полновесная структура подзаконных
нормативных правовых актов, имеющих общегосударственное значение*(21).
В тексте самой федеральной Конституции поименованы федеральные законодательные
акты трех видов. Это Конституция РФ, федеральные конституционные
законы и федеральные законы. Причем с точки зрения возможности делегирования
полномочий федеральному законодателю конституционное ранжирование
по формам внешнего выражения и, соответственно, юридической силе
федеральных законодательных актов носит оконченный характер. Во-первых,
Конституция РФ объективно не может быть истолкована как предоставляющая
законодателю право предусмотреть кодифицированный федеральный закон
в качестве отдельной формы законодательного регулирования и, соответственно,
закрепить правовой принцип, разрешающий юридические коллизии между
кодифицированными и некодифицированными федеральными законами, поскольку
Конституция содержит даже коллизионный принцип, разрешающий юридические
коллизии между указами Президента РФ и постановлениями Правительства
РФ (ч.1 и 3 ст.115 Конституции РФ). И, во-вторых, процедуры принятия
законов всех видов на федеральном уровне прямо закреплены в самой
Конституции (ст.104-108, 136).
По смыслу Конституции РФ иерархическая структура федеральных законодательных
актов может быть уточнена в силу правовых позиций КС РФ, содержащих
интерпретацию норм федеральной Конституции, либо дополнена путем
внесения поправок к Конституции. Именно это мы видим на примере
Постановления КС РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П "По делу о
толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации"*(22).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда, сформулированной
в данном Постановлении, поправки к гл.3-8 Конституции РФ принимаются
в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке
к Конституции РФ.
Итак, действительный смысл Конституции РФ, основанный прежде всего
на системном анализе норм, содержащихся в ч.1 ст.15, ч.1-3 ст.76,
ст.136 Конституции, и правовой позиции КС РФ, сформулированной в
упомянутом Постановлении от 31 октября 1995 г., заключается в том,
что в настоящее время на уровне Конституции установлена следующая
иерархическая структура федеральных законодательных актов: 1) Конституция
РФ; 2) федеральные законы о поправках к Конституции; 3) федеральные
конституционные законы; 4) федеральные законы. При этом можно сделать
вывод о том, что только конституционными положениями, имеющими высшую
юридическую силу, устанавливается иерархическая структура законов
на федеральном уровне, не делегируя решение такого вопроса или его
части федеральному парламенту. Тем более Конституция не устанавливает
и объективно не может устанавливать иерархию федеральных законов
внутри одного их вида. Иной подход, по сути, вел к разрушению на
глубинном уровне стабильности правового регулирования, поскольку
позволил бы практически произвольно определять уровень юридической
силы федеральных законов.
Между тем возникает резонный вопрос, можно ли в порядке официального
истолкования норм Конституции Конституционным Судом РФ допустить
возможность признания большей юридической силы кодифицированных
федеральных законов в целом либо отдельных их видов. При этом следует
учитывать, что положительный ответ связан с признанием кодифицированного
федерального закона самостоятельной формой реализации законодательной
компетенции. В рамках интерпретации норм Конституции России необходимо
учитывать положения общей теории конституционного права.
С общетеоретических позиций определение такого правового свойства,
как юридическая сила любого правового акта, в том числе и со стороны
законодателя, не может носить произвольный характер. Юридическая
сила правовых актов, имеющих ту или иную форму внешнего выражения,
обуславливается прежде всего двумя следующими формальными обстоятельствами.
Во-первых, речь идет об особенностях правового статуса органов и
лиц, принимающих (участвующих в принятии) определенные правовые
акты. Дело в том, что через правовой статус раскрывается место правотворческого
органа в иерархии органов публичной власти. От этого во многом зависит
и положение его правовых актов. Во-вторых, юридическая сила правовых
актов зависит от степени сложности процедуры их принятия. Причем
в общетеоретическом плане такие формальные обстоятельства отражают
значимость общественных отношений, являющихся предметом правового
регулирования соответствующих правовых актов. Итак, уровень юридической
силы федеральных законодательных актов каждого вида в любом случае
корреспондируется со сложностью федерального законодательного процесса,
а также характером и особенностями участия тех или иных органов
и лиц в нем.
При истолковании Конституционным Судом положений ст.136 Конституции
РФ в том смысле, что данные положения могут быть реализованы только
в форме специального правового акта о конституционной поправке,
имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона,
так и от федерального конституционного закона, существенную роль
сыграли отличия процедур принятия федеральных законодательных актов
отдельных видов. В отношении кодифицированных федеральных законов
(в том числе кодексов и основ законодательства) Конституцией РФ
устанавливается тот же самый круг участников федерального законодательного
процесса, с тем же объемом их взаимных прав и обязанностей, что
и в отношении некодифицированных федеральных законов.
Более того, в самой Конституции отсутствуют такие термины, как "основы
законодательства Российской Федерации", "кодекс Российской
Федерации" и уж тем более - "кодифицированный федеральный
закон", что само по себе говорит о многом. Хотя стоит отметить
попытки ввести эти термины. К примеру, в ч.4 ст.65 проекта Конституции
(Основного Закона) Российской Федерации*(23) содержалось положение
о том, что в Российской Федерации принимаются кодексы, основы законодательства
и другие кодифицированные законы, имеющие силу общих и основных
начал для законов и других правовых актов. В такой формулировке,
вызвавшей длительную полемику в рамках работы Конституционного Совещания,
усматривается стремление обособить в рамках иерархической структуры
российского законодательства кодифицированные законы.
Однако основной акцент делался на другое. По сути, предлагалось
персонифицировать федеративную структуру российского законодательства
с помощью отдельных видов кодифицированных законов, в частности,
вносились предложения конституционно закрепить конструкцию о том,
что по предметам совместного ведения России и ее субъектов федеральный
парламент принимает основы законодательства (как акты непрямого
действия), которые имеют силу общих и основных начал для местных
законов и других правовых актов, принимаемых на уровне субъектов
России, в отличие от кодексов (как актов прямого действия), принимаемых
по предметам исключительного ведения России*(24).
Необходимо отметить, что участники Конституционного Совещания не
поддержали ни одно из предложений, направленных на выделение в тексте
проекта федеральной Конституции всех либо отдельных видов кодифицированных
законов. В этом плане заслуживает внимания высказывание Т.Г. Морщаковой
о том, что основы законодательства имеют прямое действие: "Смысл
их заключается только в том, что они устанавливают положение, которое
действует непосредственно, но при этом позволяет субъектам что-то
добавить к этим положениям, не противоречащее им. Это все-таки обычный
федеральный закон: Не нужно нам, в нашей ситуации, когда мы уходим
от Основ законодательства: разделять федеральный закон и Основы",
"нам не нужно сейчас правовые формы, которые могут отмереть
и вообще не понадобиться, фиксировать в Конституции"*(25).
Отсутствие соответствующих терминов в Конституции России прямо указывает
на недопустимость признания в порядке официального толкования в
качестве самостоятельной формы реализации законодательной компетенции,
имеющей свой уровень юридической силы, кодифицированных федеральных
законов как в целом, так и любого их вида.
В этой связи особо значима правовая позиция Конституционного Суда
РФ о том, что "в статье 76 Конституции Российской Федерации
не определяется иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае
- федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76
Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому
федеральному закону большей юридической силой"*(26).
Таким образом, с учетом указанной правовой позиции Конституционного
Суда РФ, причем неоднократно подтвержденной, не подлежат реализации
нормы кодифицированных федеральных законов, устанавливающие иерархический
приоритет над иными федеральными законами, одних кодифицированных
федеральных законов над другими в рамках как отраслевого, так и
межотраслевого правового регулирования.
Подводя итоги вышесказанному, можно сделать следующий вывод. В настоящее
время кодифицированные федеральные законы - это всего лишь форма
кодификации законодательных положений на федеральном уровне. Федеральный
законодатель не вправе дополнять установленные Конституцией РФ формы
законодательного регулирования и соответственно наделять федеральные
законы, в том числе кодифицированные, по отношению к другим федеральным
законам большей юридической силой.
В.В. Бриксов,
помощник судьи ФАС Восточно-Сибирского округа,
кандидат юридических наук
"Журнал российского права", N 8, август 2003 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) См.: Конституционное Совещание. Стенограммы. Материалы. Документы.
Т.5. М.: Юридическая литература, 1995. С.76.
*(2) Федеральный закон, поименованный как "кодекс", определяется
как систематизированный нормативный правовой акт, принимаемый по
предметам ведения РФ, а также по предметам совместного ведения РФ
и субъектов РФ, требующим единообразного регулирования. Кодекс содержит
всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных
отношений. Под "основами законодательства" понимается
федеральный закон, содержащий принципы и основные положения законодательного
регулирования определенной сферы общественных отношений, подлежащие
развитию и конкретизации в нормативных правовых актах РФ и субъектов
РФ. Определяется, что основы законодательства принимаются по предметам
совместного ведения РФ и субъектов РФ.
*(3) См.: Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного
права. Вып.1. Саратов, 1967. С.70.
*(4) См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса.
М., 1998. С.145-146.
*(5) Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации.
М.: Юристъ, 2002. С.24.
*(6) Российское законодательство: проблемы и перспективы / Отв.
ред. Л.А. Окуньков. М.: Бек, 1995. С.80.
*(7) См.: СЗ РФ. 1996. N 1. Ст.18.
*(8) Минина Е.П. О некоторых проблемах развития земельного законодательства
на современном этапе // Государство и право. 1997. N 3. С.37.
*(9) См., например: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского
государства. М., 1967. С.76.
*(10) См.: Брагинский М.И. О месте гражданского права в системе
"право публичное - право частное" // Проблемы современного
гражданского права: Сб. статей. М.: Городец, 2000. С.73.
*(11) Там же. С.73.
*(12) См.: Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы
законодательства в современной России // Государство и право. 1999.
N 9. С.9.
*(13) Якушев В.С. Гражданское законодательство и законодательство
субъектов Федерации // Российский юридический журнал. 2001. N 1.
С.41.
*(14) Актуальные проблемы земельного и экологического права (Материалы
научно-практической конференции) // Государство и право. 1995. N
12. С.136.
*(15) Государственная Дума: Стенограмма заседаний. Весенняя сессия.
Т.5. 11-27 мая 1994 г. М.: Республика, 1995. С.681-682.
*(16) Там же. С.683-684.
*(17) Там же. С.700.
*(18) См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской
Федерации. М.: Норма, 1999. С.500 (авторы темы - Л.Г. Алехичева
и А.Е. Постников).
*(19) См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга
первая: Общие положения. М.: Статут, 2001. С.53.
*(20) Там же. С.54.
*(21) С этих позиций не совсем правильна содержащаяся в ст.10 гл.II
"Виды и иерархия нормативных правовых актов Российской Федерации"
проекта ФЗ "О нормативных правовых актах Российской Федерации"
формулировка о том, что основам законодательства и кодексам должны
соответствовать все другие нормативные правовые акты, издаваемые
в РФ в сфере общественных отношений, регулируемых основами законодательства
или кодексом.
*(22) См.: СЗ РФ. 1995. N 45. Ст.4408.
*(23) См.: Известия. 1993. 30 апр.
*(24) См., например: Конституционное Совещание. Стенограммы. Материалы.
Документы. Т.8. М., 1995. С.391; Там же. Т.8. М., 1996. С.63, 384-391;
Там же. Т.16. М., 1996. С.225-230; Там же. Т.17. М., 1996. С.35-36,
132, 312.
*(25) Там же. Т.16. М., 1996. С.225, 227.
*(26) Определение Конституционного Суда Российской Федерации от
5 ноября 1999 г. N 182-О // СЗ РФ. 2000. N 14. Ст.1532.