[an error occurred while processing the directive] |
[an error occurred while processing the directive]
2. Особенности гражданской правосубъектности публично-правовых
образований
Гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых
образований в различных правовых системах оформляется по-разному.
Часто встречается признание государства в целом и (или) ряда его
органов (учреждений), а также административно-территориальных образований
и их органов юридическими лицами публичного права. Они отличаются
от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на
основе публично-правового (обычно - административного, властно-распорядительного)
акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные)
цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой
статус регламентируется нормами публичного, а не частного права,
но в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются
с юридическими лицами частного права.
В некоторых случаях государство в целом для целей гражданского (имущественного)
оборота рассматривается как фиск (казна) - особый субъект права.
Это понятие применяется только к государству, но не к его органам
(см., например, § 89 Германского гражданского уложения, ст. 19 ГК
РСФСР 1922 г.), которые в таком случае считаются лишь представителями
казны*(214). Не применяется оно и к административно-территориальным
(муниципальным и иным) образованиям, которые обычно рассматриваются
как юридические лица публичного права.
Действующее российское законодательство считает государство, государственные
и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными,
особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с юридическими
и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются
нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических
лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных
субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Очевидна, например, невозможность применения
к ним правил о порядке создания и прекращения юридических лиц. Гражданско-правовые
сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему
правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам
о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими
лицами не являются.
В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые
образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью.
При определении их характера и содержания следует иметь в виду,
что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы
не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для
них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности
характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская
правоспособность государства (и других публично-правовых образований)
хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит
специальный, а не общий (универсальный) характер*(215). Указанные
субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые
соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
Государство и другие публично-правовые образования приобретают для
себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют
свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти
или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции,
установленной актами о статусе этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК).
Но в результате их действий участниками гражданских правоотношений
становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы
их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного
самоуправления. Последние могут участвовать в гражданских правоотношениях
самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового
образования, только в роли финансируемых собственником государственных
или муниципальных учреждений - юридических лиц с ограниченным вещным
правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество
и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника*(216)
Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их
компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований.
Важно поэтому определить, основаны ли эти действия на соответствующих
полномочиях данных органов, входят ли они в их компетенцию. Компетенция
государственных органов и органов местного самоуправления, в том
числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается
актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы
гражданского права имеет значение прежде всего их компетенция по
использованию государственного и муниципального имущества, включая
возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также
компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.
При этом речь идет о государственном и муниципальном имуществе,
не закрепленном за соответствующими юридическими лицами - предприятиями
и учреждениями - на самостоятельном вещном праве, ибо такое имущество
составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском
обороте. Поэтому такие юридические лица не отвечают своим имуществом
по долгам учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК).
В частности, в соответствии с ч. 5 ст. 2 Закона о Центральном банке
РФ (Банке России) Российская Федерация не отвечает по обязательствам
Банка России, а этот Банк не отвечает по обязательствам федерального
государства (если только он специально не принял на себя такое обязательство
либо оно прямо предусмотрено федеральным законом). По своим собственным
обязательствам государство и другие публично-правовые образования
отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали
своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие
"казны" (нераспределенного государственного и муниципального
имущества).
Имущество казны, состоящее прежде всего из средств соответствующего
государственного или местного бюджета, и составляет материальную
базу для самостоятельного участия публично-правовых образований
в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются
финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов,
их региональные и местные управления и отделы). Поэтому именно они
чаще всего выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми
образованиями (т.е. от их имени) для участия в гражданских правоотношениях,
в частности при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных
внутренних займов или предоставлении кредитов, а также при предъявлении
к государственные или муниципальным образованиям имущественных требований
(исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги
созданных ими учреждений (см. ст. 107 ГК)*(217).
Что касается иного находящегося в публичной собственности имущества,
то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные
на то органы. Так, создание, реорганизация и ликвидация государственных
и муниципальных унитарных предприятий, в том числе наделение их
имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления,
а также контроль за его сохранностью и использованием по назначению
осуществляется министерствами и ведомствами либо комитетами по управлению
государственным и муниципальным имуществом*(218). Последние принимают
решения об отчуждении недвижимого государственного или муниципального
имущества в виде имущественных комплексов, зданий и сооружений в
порядке приватизации, а также об изъятии излишнего, неиспользуемого
или используемого не по назначению имущества, закрепленного за казенными
предприятиями либо за государственными или муниципальными учреждениями,
и распоряжаются им от имени учредителя-собственника (п. 2 ст. 296
ГК). Фонды государственного и муниципального имущества выступают
в качестве продавцов в сделках приватизации, а также являются учредителями
хозяйственных обществ и товариществ с государственным (или иным
публично-правовым) участием, становясь законными владельцами принадлежащих
публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных
предприятий (либо управомоченными лицами в отношении прав требования
по "бездокументарным ценным бумагам").
Управление земельными ресурсами государства осуществляет Госкомитет
по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) и его территориальные
(региональные) органы; использование находящихся в публичной собственности
памятников истории и культуры - Министерство культуры и его органы,
в соответствии с законом выполняющие функции органов охраны таких
памятников; распоряжение изъятыми предметами контрабанды на основании
правил таможенного законодательства осуществляют таможенные органы
и т.д.*(219) Определенные законом государственные органы исполнительной
власти выступают в роли государственных заказчиков в договорах поставки
и подряда для государственных нужд (см. ст. 764 ГК); в роли субъектов
некоторых исключительных прав, принадлежащих федеральному государству,
и т.д.
[an error occurred while processing the directive]
|
|