5. Жилищные фонды

В жилищном законодательстве одним из базовых всегда было понятие "жилищный фонд" в смысле совокупности всех находящихся на территории страны жилых домов и жилых помещений в других строениях (ст. 4 ЖК РСФСР).
Жилищный фонд Российской Федерации представляет собой единую структуру, включающую все жилые дома и жилые помещения, находящиеся на ее территории и предназначенные для постоянного проживания, независимо от того, кто является их собственником, и независимо от стоимости, размеров и т.п.
Жилищный фонд - важнейшее национальное достояние, в умножении и сохранности которого заинтересовано все общество. В составе жилищного фонда в таком широком понимании законодательство выделяет отдельные составные части, которые также именуются фондами.
Понятие "жилищные фонды" можно определить как выделяемые из единого жилищного фонда страны по тем или иным критериям совокупности жилых домов и жилых помещений, отличающихся определенным порядком формирования, целевым назначением, правилами использования и другими элементами правового режима.
Перечисляя виды жилищного фонда, ЖК РСФСР (ст. 5) называет государственный, общественный жилищные фонды, фонд жилищно-строительных кооперативов, индивидуальный жилищный фонд. Более пространное определение жилищного фонда дается в Основах федеральной жилищной политики, который выделяет частный, государственный, муниципальный и наряду с этим общественный и коллективный жилищные фонды. Эта классификация отражает уровень экономического и правового мышления, существовавшего до принятия Конституции РФ 1993 г. и ГК и до преобразования жилищных отношений. Поэтому следует согласиться с тем, что классификация жилищных фондов, которая дается в ЖК РСФСР 1983 г. и в Основах федеральной жилищной политики 1992 г., явно устарела*(436).
Представляется удачным предложение классифицировать жилищные фонды по двум признакам: по их принадлежности к одной из предусмотренных законом форм собственности и в зависимости от форм использования жилых помещений*(437). Ю.К.Толстой придает основное значение второму признаку, считая, что "следует классифицировать жилые помещения не столько по формам собственности, сколько в зависимости от оснований предоставления их в пользование граждан, поскольку именно этим во многом определяется правовой режим указанных помещений"*(438).
В зависимости от форм собственности выделяются следующие фонды: частный, государственный, муниципальный.
Частный жилищный фонд включает жилые дома и жилые помещения, принадлежащие на праве собственности, во-первых, гражданам (индивидуальные жилые дома; квартиры, приобретенные в порядке приватизации, путем покупки и других сделок; квартиры в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов, если член кооператива полностью выплатил паевой взнос, и т.д.) и, во-вторых, юридическим лицам (построенные или приобретенные за счет их средств, в том числе за счет средств жилищных, жилищно-строительных кооперативов с неполностью выплаченным паевым взносом). К частному жилищному фонду относятся также жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие на праве собственности общественным организациям. Не входят в частный жилищный фонд жилые дома и жилые помещения, принадлежащие юридическим лицам - государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям, поскольку они согласно ст. 294, 296 ГК не являются собственниками.
В состав государственного жилищного фонда входят жилые дома и жилые помещения, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации или отдельным субъектам Российской Федерации и при этом находящиеся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий или учреждений. В законодательстве широко употребляется понятие "ведомственный жилищный фонд". Этот фонд является частью государственного жилищного фонда. Он состоит из домов, принадлежащих на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления государственным предприятиям или учреждениям и предназначенных для удовлетворения жилищных потребностей их работников.
Муниципальный жилищный фонд состоит из жилых домов и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности району, городу, поселку, другим муниципальным образованиям, включая жилые дома и жилые помещения, находящиеся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных предприятий или учреждений (т.е. их "ведомственный фонд"). Муниципальный жилищный фонд предназначен для удовлетворения потребностей населения данного административно-территориального образования и принадлежащих ему предприятий и учреждений.
В зависимости от форм использования жилых помещений в составе жилищного фонда можно выделить: фонд социального использования, индивидуальный и коммерческий жилищные фонды.
Фонд социального использования впервые был предусмотрен в Основах федеральной жилищной политики (ст. 12), а затем ГК (ст. 672). К названному фонду относятся жилые помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах*(439), включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенные на условиях договора найма и предоставляемые в пределах нормы жилой площади, а также жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них. Жилищный фонд социального использования охватывает только те жилые помещения, которые включены в фонд социального использования местной администрацией, государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Часть жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов предоставляется по договору коммерческого найма и по договору аренды.
За гражданами, проживающими по ранее заключенным договорам найма в домах государственного и общественного жилищных фондов, полностью сохраняются права, возникшие из этих договоров независимо от площади занимаемого жилого помещения (см. абз. 2 ст. 14 Основ федеральной жилищной политики). Отсюда следует, что указанные граждане должны рассматриваться как субъекты договора социального найма, хотя они в свое время заключали обычный договор найма жилого помещения.
Индивидуальный жилищный фонд включает жилые дома и жилые помещения, находящиеся в собственности граждан и предназначенные для проживания самого собственника и членов его семьи, а также лиц, которым собственник сдал помещение на основании договора (п. 2 ст. 288 ГК). В данном случае существуют права и обязанности, основанные на нормах гражданского права (права собственника) и на нормах жилищного законодательства (права членов семьи собственника и пользователей по договору с собственником).
Коммерческий жилищный фонд составляют жилые помещения, которые собственник (гражданин или юридическое лицо) использует для извлечения прибыли путем заключения договора коммерческого найма либо договора аренды жилых помещений. Жилые помещения в данном случае могут принадлежать частному лицу или относиться к государственному либо муниципальному фонду.
Право собственности и другие вещные права на жилые помещения, в том числе ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение, подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре. Однако некоторые права на жилые помещения государственной регистрации не подлежат. К их числу относятся права, возникающие из договоров коммерческого и социального найма жилого помещения, а также из членства в жилищных кооперативах*(440).
Жилищный фонд России, независимо от принадлежности, подлежит государственному учету в порядке, установленном Правительством РФ. В составе жилищного фонда учитываются жилые дома и жилые помещения в других строениях, предназначенные для постоянного проживания граждан, а также для использования в установленном порядке в качестве служебных жилых помещений и общежитий.
В жилищный фонд не входят и не учитываются в его составе дачи дачно-строительных кооперативов, садовые домики садоводческих товариществ, вагончики, используемые строителями, мотели, турбазы, дома отдыха, санатории, пансионаты и другие строения и помещения, предназначенные для сезонного или временного проживания независимо от длительности проживания в них граждан*(441). Не могут быть отнесены к жилищному фонду и не подлежат государственному учету самовольно построенные дома и другие строения (ст. 222 ГК). Учет помещения или строения в составе жилищного фонда имеет важное юридическое значение. Если строение или помещение не учтено в составе жилищного фонда, к отношениям, возникшим по их поводу, не могут применяться нормы жилищного законодательства (например, правила о правах членов семьи основного пользователя, о выселении и т.д.).