Клеандров М.И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее

§ 3. О совершенствовании механизма финансирования арбитражных судов

Одним из слагаемых реформирования экономического правосудия в России является проблема надежного и полнокровного финансирования арбитражно-судебной системы, причем исключительно из федерального бюджета, как это предусмотрено ст. 124 Конституции РФ. Понятно, что осуществлять непосредственное - именно из федерального бюджета  - финансирование всех нужд каждого из федеральных судов невозможно. Поэтому законодатель решил этот вопрос, в частности для арбитражных судов, через корреспондируемые законодательные нормы. В п. 4 ст.  44 Закона об арбитражных судах закреплено положение, согласно которому материально-техническое снабжение и "обеспечение служебными помещениями арбитражных судов в Российской Федерации, а также медицинское, жилищное и социально-бытовое обслуживание судей и работников аппаратов арбитражных судов осуществляется соответствующим органом исполнительной власти по месту нахождения арбитражного суда за счет средств федерального бюджета".
Столь же определенна редакция п. 3 ст. 19 Закона о статусе судей: "Судьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются в соответствии с нормами, установленными законодательством Российской Федерации, отдельными жилыми помещениями с учетом права судьи на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 кв. м или в виде отдельной комнаты, приобретенными за счет средств федерального бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев либо приобретается судом за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели судам Российской Федерации...".
Дело не в том, что в целом судебная система страны, и система арбитражных судов в том числе, финансируются недостаточно, несмотря на то, что в 2004 г. рост бюджетных расходов на федеральную судебную систему составил более 30 процентов по сравнению с 2003 г. И не в том, что неэффективен порядок выделения средств и их распределение. И даже не в том, что существовавшее до принятия Конституции РФ финансирование судов из местных бюджетов, включаемое в бюджеты соответствующего уровня в качестве самостоятельных статей расходов (это относится также к арбитражным судам), кое-где сохраняется (так, в 1997 г. в Арбитражном суде Республики Дагестан был установлен факт финансирования из местного бюджета в размере 56 процентов, в Федеральном арбитражном суде Московской области - 27,3 процента, в Федеральном арбитражном суде Северо-Западного округа - от 12 до 17 процентов)*(491) и поныне исполнительная власть субъектов РФ представляет жилье судьям и производит федеральным судам и федеральным судьям иные выплаты*(492), хотя в самом судейском сообществе подобные вещи вызывают резкое осуждение. Так, 29 июня 2004 г. Президиум Совета судей РФ принял постановление "О компенсационных выплатах, связанных с неблагоприятными условиями проживания в городе Норильске, судьям и работникам аппарата Норильского городского суда Красноярского края", которым поведение судей этого суда, выразившееся в незаконном получении компенсационных выплат из местного бюджета, было признано умаляющим авторитет судебной власти и не отвечающим требованиям, предъявляемым к судье.
Главная причина "несрабатывания" правовых норм кроется в несостыковке механизмов возложения на местные власти обязанностей финансирования названных расходов на судебные нужды и невозможности компенсировать эти - уже израсходованные - суммы именно из федерального бюджета. В СМИ отмечается: "Федеральный бюджет практически не выплачивает работающим в регионах судьям никаких компенсаций за предоставляемое им жилье, а это, в свою очередь, создает предпосылки для влияния на них уже со стороны местных администраций"*(493). В конечном итоге все упирается в неверную технологию бюджетного процесса: сегодня при формировании бюджета на каждый год Минфин России устанавливает для судебной системы контрольную цифру годовых расходов, не включая (за редкими исключениями) в эти показатели уже произведенные местными властями расходы на судебные нужды, т.е. игнорируя цитируемое выше требование закона "...с последующей компенсацией этих расходов из федерального бюджета".
В юридической литературе обращается внимание на проблемы с финансированием судебных органов, правда, не в рассматриваемом аспекте, и высказываются предложения о большей самостоятельности судебной власти в бюджетном процессе*(494).
Как известно, общее финансирование судебной системы России до начала 1999 г. было крайне неэффективным, что в ряде случаев приводило даже к прекращению осуществления правосудия. Ситуация радикально изменилась с принятием в 1999 г. Федерального закона "О финансировании судов Российской Федерации", но не в части рассматриваемого сегмента проблемы. В нем закреплено, что в федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение средств отдельными строками на обеспечение деятельности КС РФ, ВС РФ и других судов общей юрисдикции, Судебного департамента при ВС РФ, ВАС РФ и других арбитражных судов. Согласно этому закону финансирование судов Российской Федерации в процессе исполнения федерального бюджета производится в полном объеме по соответствующим статьям расходов бюджетной классификации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. При этом уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов России в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более чем на 5 процентов может осуществляться только с согласия Совета судей РФ, а уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, более чем на 5 процентов может осуществляться только с согласия Всероссийского съезда судей. И именно эти "страхующие" нормы предлагается законодательно изменить, против чего возражают органы судейского сообщества.
Названным законом также установлено, что финансирование федеральных судов осуществляется ежемесячно равными долями в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Если федеральный бюджет на текущий финансовый год не утвержден, суды финансируются ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на истекший год. Эти указанные суммы перечисляются до 10-го числа текущего месяца. В случае же неперечисления указанных сумм либо неполного их перечисления в указанный срок их списание со счета Главного управления федерального казначейства Минфина России осуществляется в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ, Судебного департамента при ВС РФ.
Независимость судебной власти обеспечивается и тем, что в указанном законе сказано: суды самостоятельно распоряжаются средствами, выделенными на обеспечение их деятельности, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и иными федеральными законами. При разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год в части финансирования судов РФ Правительство РФ должно учитывать в числе прочих расходов расходы на материальное обеспечение судей, работников аппаратов судов, Судебного департамента при ВС РФ, социальные гарантии судей и членов их семей, защиту судей, ресурсное обеспечение судов в целях создания условий для осуществления правосудия, обеспечения правового порядка и укрепления государственной власти; при исполнении федерального бюджета не использовать свои полномочия по сокращению расходов на финансирование судов в зависимости от поступления средств в доходную часть федерального бюджета.
Само по себе конституционное положение об обеспечении финансирования судебной власти только из федерального бюджета служит важной гарантией независимости судов, что в деталях освещается в юридической литературе*(495). В Определении КС РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Волгограда на нарушение конституционных прав и свобод положения пункта 3 статьи 19 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" указано: "Финансирование судов, в том числе материальное и социальное обеспечение судей, как следует из статьи 124 Конституции Российской Федерации, производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Возлагая на местную администрацию обязанность по предоставлению судьям жилья, оспариваемые администрацией города Волгограда положения - в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и независимость судей, предусматривают полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления, что гарантирует право собственности муниципальных образований; при этом не происходит изъятие муниципальной собственности и не нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом. Указанная обязанность местной администрации касается обеспечения жильем судей того суда, который находится на территории муниципального образования. Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем судей, как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления"*(496).
Таким образом, с одной стороны, некоторые местные власти, особенно в недотационных регионах, без особых для себя сложностей "с удовольствием финансируют расположенные на их территории федеральные суды, приобретают судьям квартиры и т.д., после чего становятся практически беспроигрышными в местных судах"*(497). Понятно, что при таком раскладе принцип независимости судебной власти не только не гарантируется, он, наоборот, гарантированно нарушается.
С другой стороны, понимая невозможность (в лучшем случае - затруднительность) получения компенсации этих расходов из федерального бюджета, местные власти не спешат с исполнением возложенных на них федеральным законодательством обязанностей по финансированию названных расходов федеральных судов, расположенных на их территории. В результате суды судятся с местными властями, т.е., в свою очередь, требуя возмещения этих затрат от федерального бюджетополучателя*(498). Однако этот федеральный бюджетополучатель (Судебный ли это департамент  - для судов общей юрисдикции, ВАС РФ для арбитражных судов) либо даже сам Минфина России может компенсировать расходы только в пределах выделенных федеральным бюджетом средств на эти цели на данный год с учетом бюджетной классификации расходов. И при этом действует установленный БК РФ принцип иммунитета бюджетных статей. Иными словами, если в федеральном бюджете в статьях финансирования судебной системы предусмотрены конкретные суммы в возмещение производственных местными властями расходов на судебные нужды, указанные выше (а это если и бывает, то крайне редко), то местные власти получают возмещение из федерального бюджета, но лишь в запланированных заранее объемах, а не по объему истраченного на местах. В противном случае даже судебное решение, обязывающее - и правомерно - основного бюджетополучателя возместить понесенные местной властью расходы на судебные нужды, оказывается блокированным названным иммунитетом целевого постатейного бюджетного финансирования. И здесь предъявление исковых требований к органам исполнения судебных решений, не обеспечивших исполнение судебного решения о взыскании в порядке компенсации средств с основного бюджетополучателя, оказывается бесполезным в силу наличия этого самого бюджетного иммунитета.
КС РФ в Определении от 18 декабря 2003 г. N 470-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фахрутдинова Р.Ф. на нарушение его конституционных прав п. 3 ст. 19 Закона о статусе судей указал: "Возлагая на местную администрацию обязанность по предоставлению судьям жилья, оспариваемые положения - в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и независимость судей, - предусматривают полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при осуществлении этой обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления, что гарантирует право собственности муниципальных образований; при этом не происходит изъятие муниципальной собственности и не нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом".
Таким образом, проблема есть, и решать ее надо без промедления. Что касается механизма ее решения, он должен быть создан и закреплен как посредством соответствующего дополнения Закона о финансировании судов, так и принятием федерального закона целевой направленности, который еще предстоит разработать, - о реализации положений ст.  124 Конституции РФ.