Финансирование и кредитование малого бизнеса в России: правовые аспекты

Глава IV. Правовые формы государственной финансово-кредитной поддержки малого предпринимательства

§ 1. Органы государственной поддержки малого предпринимательства

В России необходимость государственной поддержки МП понимается далеко не всеми*(319). В целом ряде теоретических концепций поддержка МП (впрочем, как и других секторов экономики) рассматривается как вредное явление, нарушающее естественное развитие экономических процессов и действие механизмов рыночного саморегулирования*(320).
Согласно результатам опроса, чаще всего пытаются получить бюджетное финансирование малые предприятия с неудовлетворительным финансово-экономическим состоянием*(321). По мере его улучшения доля фирм, претендующих на помощь государства, уменьшается. Среди малых предприятий с плохим экономическим положением за бюджетной поддержкой обращалась треть, а среди тех, чье положение оценивалось как хорошее или удовлетворительное,  - шестая часть малых предприятий. Данная статистика свидетельствует о том, что последней надеждой экономически несостоятельных малых предприятий является поддержка государства. Но насколько она эффективна? Трудно представить, что предприятия-"аутсайдеры" действительно обладают перспективными бизнес-проектами или бизнес-идеями. Поддерживая их на плаву, государство в большей мере способствует сохранению сложившегося уровня самозанятости населения, чем созданию заделов для расширения сферы предпринимательства.
В целом, в поддержке нуждаются как слабые, так и сильные малые предприятия. Первых надо поддерживать, чтобы не пополнять ряды безработных, увеличивая социальную напряженность и трансфертную нагрузку на бюджет. Вторых  - чтобы наращивать потенциал малого бизнеса, создавая "точки роста". Кому помогать в первую очередь, сильным или слабым, следует решать, исходя из специфики региона, отрасли и, в немалой степени, из объема средств, выделенных на поддержку малых предприятий.
Само понятие "помощь" подразумевает поддержку активных действий предпринимателя. Очевидно, что в определенных условиях никакая помощь сама по себе не в силах обеспечить выживаемость бизнеса. Рынок должен определить неэффективные предприятия. Поэтому важно установить ту границу, до которой помощь малому предприятию целесообразна и возможна, а за которой вредна. Опыт зарубежных стран показывает, что создание тепличных условий для малого бизнеса может дать противоположные результаты. В нашей стране имеется аналогичный опыт, когда поддержка крупных и небольших неэффективных предприятий не дала ожидаемых результатов.
С середины 90-х гг. XX в. сложилась ситуация, при которой в сферах торговли, общественного питания и некоторых иных видах деятельности предпринимательство развивается достаточно быстро и, в принципе, не нуждается в специальной государственной поддержке. В других сферах (производство, инновационная деятельность и др.) предпринимательство может реализовать свои потенциалы лишь при условии целенаправленного содействия со стороны государственных структур.
Исходя из мирового опыта, государственная поддержка малого бизнеса лишь там приносила ощутимые плоды, где главным условием ее предоставления являлись конкретные цели и результаты, к которым стремились и приходили малые предприятия, а не принадлежность к данной категории хозяйственных субъектов сама по себе.
Например, отличительной чертой системы государственной поддержки МП в Японии является временный характер мер по развитию приоритетных направлений в бизнесе*(322). Устанавливаемые на год и более приоритеты могут впоследствии изменяться. Подобная стратегия позволяет сконцентрировать внимание частного сектора на "точках роста" в экономике и быстрыми темпами достигать ощутимых результатов. Такой подход необходим и в нашей стране.
В России в условиях постоянного дефицита финансовых ресурсов для местной администрации крайне важно оценить, какие направления развития малого бизнеса действительно нуждаются в поддержке и льготах, а каким придется рассчитывать только на свои силы.
Весьма интересен тот факт, что количество малых предприятий выросло более чем в три раза за период 1991-1994 гг., причем тогда система поддержки МП отсутствовала. Получается, что в нашей стране малый бизнес быстрее развивается без помощи государства. Скорее это свидетельствует о том, что система государственной поддержки малых предприятий в России обладает крайне низкой эффективностью.
В настоящее время можно говорить о наличии отдельных элементов системы государственной поддержки МП в России. К формам государственной поддержки МП относятся:
- организационно-инфраструктурная;
- налогово-управленческая;
- имущественная;
- финансово-кредитная.
Самой обременительной для государственного бюджета и одновременно самой привлекательной для бизнеса является финансово-кредитная поддержка, включающая льготное кредитование, предоставление гарантий под кредиты коммерческих банков и др. В российских условиях такой вид поддержки чреват злоупотреблениями, поэтому его использование должно быть строго регламентировано и открыто для общественности.
В данной книге будут рассмотрены только финансово-кредитные формы государственной поддержки МП ввиду их особой значимости.
Сведение государственной поддержки только к прямой финансовой поддержке или налоговому стимулированию не столько развивает предпринимательскую инициативу, сколько содействует закреплению иждивенческих настроений. Задача государства состоит не в том, чтобы просто передать малым предприятиям финансовые, имущественные и иные ресурсы, не в том, чтобы поддержать их любой ценой, а в том, чтобы на основе правовой и экономической базы путем использования эффективных форм финансирования помочь им выживать, создавать возможности роста и саморазвития в условиях рынка.
В настоящее время в нашей стране нет специального государственного органа, призванного осуществлять поддержку МП. Первоначально эту обязанность взял на себя Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Однако этот комитет не был в достаточной мере специализированным органом управления, четко ориентированным на содействие развитию МП.
В марте 1992 г. была предпринята попытка создать самостоятельный государственный орган - Комитет поддержки малых предприятий и предпринимательства при Госкомимуществе России. Не успев как следует развернуть свою работу, он оказался упраздненным в ходе очередной реорганизации структуры федеральных органов исполнительной власти. При этом функции поддержки предпринимательства были переданы Госкомитету РФ по промышленной политике, созданному на базе ликвидированного Министерства промышленности РФ. В результате задача содействия развитию малых предприятий опять перешла в ранг второразрядных. Практически была утрачена функция координации деятельности органов государственного управления по поддержке МП, формированию государственной политики в этой области. Судя даже по названию комитета, ему вменялось в обязанность поддержка не только малого, но и среднего, и даже крупного бизнеса. Нетрудно заметить, что такая задача неразрешима в рамках компетенции одного комитета.
В июне 1995 г. был образован единый орган, корректирующий усилия по поддержке МП России, - Государственный комитет РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства. До этого времени вопросами поддержки МП занималось множество министерств и комитетов, что порождало на практике параллелизм и дублирование при исполнении тех или иных функций.
В ходе очередной реорганизации Правительства РФ, произошедшей в начале 1999 г., Госкомитет РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства был упразднен, а его функции возвращены Министерству по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ (МАП)*(323). На первый взгляд такая мера могла показаться эффективной, поскольку существует тесная взаимосвязь между антимонопольной политикой, усилением конкурентных начал в экономике и развитием предпринимательства. Однако с точки зрения узкоспецифических интересов малого бизнеса данная мера оказалась малополезной, поскольку подменялись специфические механизмы и меры поддержки МП методами антимонопольного регулирования, а эти два комплекса методов государственного регулирования далеко не тождественны.
Непосредственное исполнение государственной политики поддержки МП возлагалось на территориальные управления МАП*(324), которые осуществляли также множество иных функций: борьба с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией, обеспечение контроля над соблюдением законодательства о защите прав потребителей, регулирование деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте и т.д. Очевидно, что столь разные и сложные функции территориальным управлениям МАП выполнять было чрезвычайно сложно. В такой ситуации многое оставалось на усмотрение руководителей этих управлений, которые сами решали, что же из общего объема функций выполнить необходимо, а что можно и не выполнять. Таким образом, государственная поддержка малого бизнеса, в том числе и финансовая, на практике оставалась слабой.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" МАП упразднено. Его функции переданы Федеральной антимонопольной службе, за исключением функций в сфере защиты прав потребителей и поддержки малого бизнеса. В указе ничего не сказано о том, какому органу передается функция поддержки МП.
Вышеназванный указ явился следствием продолжения административной реформы, затрагивающей интересы предпринимательства в целом и малого бизнеса в частности. Можно выделить следующие основные положения данной реформы, касающиеся МП:
- разграничение между разными государственными органами функций государственного (не только административного) регулирования предпринимательской деятельности и функций ее поддержки (последние 2-3 года они зачастую смешивались). Отсюда вытекает необходимость отделения поддержки бизнеса от антимонопольного регулирования и регулирования конкуренции. Функции "главного регулятора" и "главного поддерживателя" должны быть разведены по разным ветвям исполнительной власти;
- перенос "центра тяжести" в ресурсной поддержке малого предпринимательства с федерального на региональный и местный уровень. Малый бизнес - это феномен локальных рынков (по опросам - до 90% от объема продаж)*(325). Заинтересованность в его развитии должны проявлять прежде всего местные власти. Если региональные и муниципальные власти не хотят поддерживать собственный малый бизнес, то федеральная власть в этом вопросе будет бессильна.
До 1 января 2005 г. основным государственным органом, призванным осуществлять финансовую поддержку МП, являлся федеральный фонд поддержки малого предпринимательства (ФФПМП). Постановлением Совета министров от 1 апреля 1993 г. N 268 "О фонде поддержки предпринимательства и развития конкуренции"*(326) при Госкомитете РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был образован Фонд поддержки предпринимательства и развития конкуренции. Затем он был преобразован в ФФПМП Постановлением Правительства РФ от 4 декабря 1995 г. N 1184 "О федеральном фонде поддержки малого предпринимательства"*(327), что привело к существенному расширению полномочий последнего. Фонд освободился от налогообложения на прибыль. Более четко обозначились его функции как структуры поддержки именно малого бизнеса. Если раньше этот фонд являлся яблоком раздора различных правительственных структур, то теперь четко обозначилась его функция финансового рычага механизма поддержки МП. Отличие фактически вновь созданного фонда от предыдущего заключалось в использовании для кредитования предпринимательских проектов не только предусмотренных в бюджете средств, но и средств любых финансовых институтов, и в том числе частного капитала.
Помимо федерального ФПМП в стране создавалась и ныне действует широкая сеть региональных (около 70) и муниципальных (около 120) ФПМП*(328). Правовой статус фондов регулируется ст. 8 Закона N 88-ФЗ: "Фондом поддержки малого предпринимательства является некоммерческая организация, создаваемая в целях финансирования программ, проектов и мероприятий, направленных на поддержку и развитие малого предпринимательства, путем аккумулирования бюджетных средств, средств, поступающих от приватизации государственного и муниципального имущества, доходов от собственной деятельности, добровольных взносов физических и юридических лиц, в том числе иностранных, доходов от выпуска и размещения ценных бумаг, а также доходов, получаемых по процентам от льготных кредитов, выделенных на конкурсной основе субъектам малого предпринимательства".
Многие региональные фонды возникли гораздо раньше принятия ГК РФ. Данные фонды создавались на основе Постановления Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 78 "Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР"*(329), впоследствии утратившего силу. Понятие "фонд" тогда означало некий финансовый институт, аккумулирующий финансовые ресурсы и оказывающий соответствующие услуги МП. Ныне отмененная ст. 8 Закона N 88-ФЗ устанавливала, что в уставном капитале федерального, региональных и муниципальных фондов участие РФ, субъектов РФ, муниципальных образований составляет не менее 50%. Согласно ст. 118 ГК РФ фонд - некоммерческая организация, не имеющая уставного капитала. Любое имущество, переданное фонду, становится собственностью фонда. Таким образом, Закон N 88-ФЗ противоречил ГК РФ, хотя и принимался после его утверждения.
Если исходить из того, что фонд - это не организационно-правовая форма некоммерческой организации, закрепленная в ГК РФ, а "самоназвание" финансовой структуры, то возможны различные подходы к его форме. Организационно-правовая форма региональных фондов разнообразна: государственное учреждение, государственное унитарное предприятие, некоммерческая организация, общественное объединение, открытое акционерное общество, закрытое акционерное общество. Функционирование фондов в рамках каждой из этих форм имеет свою характеристику*(330).
1. Фонд как некоммерческая организация - "учреждение", собственником которого является Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. Особенность такой формы заключается в том, что собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изымать лишнее или не используемое по назначению имущество. При этом собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. В регионах уже имеются фонды, организованные как "государственные учреждения". Такие фонды действуют, например, в Республике Бурятия, Республике Хакасия, Нижегородской и Ярославской областях.
2. Фонд - коммерческая организация в форме государственного или муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения. Имущество его является неделимым и не может быть распределено по вкладам, долям или паям. Руководителя такого предприятия согласно ГК РФ назначает собственник либо уполномоченный собственником орган. Устав данного предприятия утверждается также уполномоченным органом. В этом случае все имущество фонда является государственной или муниципальной собственностью, при этом собственник не отвечает по обязательствам предприятия. Опыт организации фондов поддержки МП в форме "государственного предприятия" имеется, например, в Республике Марий Эл.
3. Фонд как хозяйственное общество - закрытое или открытое акционерное общество с преобладающей долей субъекта РФ или муниципального образования. Данный опыт в российских регионах уже есть. Например, в Вологодской области фонд организован в виде ЗАО, где 53% акций принадлежит областной администрации. В Брянской области фонд существует в виде ОАО*(331).
Как видно, практика создания и функционирования региональных фондов противоречит Закону N 88-ФЗ. Согласно п. 1 ст. 8 данного закона фонд является юридическим лицом и некоммерческой организацией. Следовательно, по смыслу и по букве закона фонд - это не наименование финансовой структуры, а организационно-правовая форма некоммерческой организации. Между тем государственное или муниципальное унитарное предприятие, ОАО, ЗАО, как известно, являются согласно ГК РФ организационно-правовыми формами коммерческих организаций.
Представляется, что необходим единообразный подход к определению юридического статуса фондов. Они должны быть некоммерческими организациями, поскольку на них возложено выполнение государственной и муниципальной задачи поддержки МП, и это должно быть основной целью их деятельности.
ГК РФ и Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"*(332) (в ред. от 23 декабря 2003 г.) (далее - Закон о некоммерческих организациях) устанавливают только общие правила создания и деятельности фондов. Думаю, что нецелесообразно издавать отдельный федеральный акт, посвященный региональным и муниципальным ФПМП. В федеральном законе о МП должны найти отражение нормы, регулирующие основные положения, касающиеся фондов ПМП как важнейших организаций инфраструктуры поддержки МП, в том числе и финансовой. Более детально деятельность региональных и муниципальных фондов ПМП должна регулироваться в специальных нормативных актах субъектов РФ и муниципальных образований. Такие акты должны зафиксировать особенности создания, реорганизации и ликвидации данных фондов, специфику управления ими и иные вопросы.
Согласно п. 3 ст. 8 Закона о некоммерческих организациях фонды имеют право предоставлять субъектам МП разнообразные финансовые услуги: льготные кредиты, беспроцентные ссуды, краткосрочные займы, гарантии, финансовую помощь на безвозмездной основе. Следовательно, фонды являются финансовыми посредниками не только между государством и малым бизнесом, но и между малым бизнесом и кредитными организациями.
Денежные ресурсы фондов не менее чем на 50% формируются за счет вложений региональных и муниципальных органов исполнительной власти (в частности, средства соответствующих бюджетов и выручка от приватизации государственного имущества), доходов от собственной деятельности, добровольных взносов юридических и физических лиц и других поступлений. Доходы от собственной деятельности фонда не подлежат налогообложению и могут формироваться в результате следующих операций: выпуска и размещения ценных бумаг фондов; проведения конкурсов, аукционов, выставок и лотерей; получения процентов от льготных кредитов, выданных субъектам МП; иных поступлений.
Фонды ПМП с точки зрения формирования активов и пассивов, а также способов получения доходов несут на себе отпечаток причудливого сочетания, с одной стороны, банков и эмиссионных компаний, поскольку занимаются кредитованием и получают проценты по кредитам, выпуском и размещением ценных бумаг, проведением аукционов, лотерей, а с другой стороны - благотворительных и бюджетных организаций (бюджетные средства, финансовая помощь на безвозмездной основе). Такого рода сочетание дает возможность привлекать ресурсы из разнообразных источников и направлять их в разных формах на поддержку МП.
В законе подчеркивается, что деятельность фондов осуществляется без получения лицензии на банковскую деятельность. В этом - преимущество фондов, так как если бы они получали такую лицензию и превращались в банки, то не имели бы возможности эффективно выполнять другие ключевые функции по поддержке малого бизнеса (например, использование пожертвований и безвозмездное финансирование). Недостатком является ограничение их правоспособности: фонды не наделены правами, которые имеют банки в части привлечения для финансирования малых предприятий средств населения, предприятий и банков в виде депозитов, межбанковских кредитов и остатков на расчетных счетах.
В структуре средств фондов в разное время преобладали различные источники. В период активной приватизации государственного имущества преобладающую часть средств фонда составляли средства от приватизации предприятий, а также средства от прибыли и регистрации, направляемые в фонд. Так, в период приватизации возникло предложение об обязательном направлении в фонд не менее 30% доходов от приватизации*(333). Также считалось целесообразным часть средств из этих двух источников (около 30%) оставлять в регионах, чтобы региональные центры могли начинать работу по поддержке предприятий на местах. Но определенные механизмы контроля и поступления этих средств Наблюдательным советом ФФПМП разработаны не были.
В Законе N 88-ФЗ среди источников фонда средства, поступающие от приватизации государственного и муниципального имущества, поставлены на второе место, после бюджетных средств и перед доходами от собственной деятельности. Это неудивительно, поскольку Закон N 88-ФЗ принимался в 1995 г., в разгар процесса приватизации. В настоящее время совершенно очевидно, что значительные средства из этого источника получить нельзя. Сейчас этот процесс находится на спаде, а в некоторых отраслях завершен. В связи с этим в предстоящий период не следует рассчитывать на наполнение объемов финансирования фондов и программ поддержки МП за счет доходов от приватизации. В то же время нецелесообразно полностью отказываться от этого источника, поскольку даже небольшие средства помогли бы фондам.
Необходимо обратить внимание на то, что в Законе N 88-ФЗ дан закрытый перечень источников фондов и основных направлений их деятельности. Высказывалось мнение, что внебюджетные источники формирования средств фондов должны быть ограничены определенным кругом операций, главный критерий которых - минимальный риск*(334). Объясняется это тем, что попытка расширить круг таких источников может привести к нежелательным последствиям. Прежде всего повышается риск отвлечения средств от целевого предназначения, поскольку на практике трудно определить, действительно ли временно свободные средства направлены в доходные операции или отсутствие достойных предложений по кредитам только предлог для дополнительных "заработков". Если главным становится извлечение собственной прибыли, то фонд превращается в обычную кредитную организацию и весь смысл его создания сводится к нулю.
С операциями по выделению и использованию бюджетных средств на поддержку малого бизнеса нередко наблюдались нарушения как со стороны федерального фонда, так и со стороны региональных и муниципальных фондов. Механизм использования средств, выделенных ФФПМП из федерального бюджета, не дал ожидаемых результатов из-за отсутствия четкого порядка расходования средств федерального фонда.
На базе генерального банка-агента фонда "Межэкономсбербанк" предполагалось создание "специализированной банковской системы поддержки малого бизнеса". Но банк весь риск и ответственность за возврат денег в бюджет переложил на коммерческие банки, выдающие кредиты предпринимателям в регионах. В то же время на счете генерального банка-агента постоянно находились значительные средства на эти цели. В связи с этим возникали проблемы "целевого" использования средств, направляемых в ФФПМП.
Данное обстоятельство стало одной из причин внесения изменений и дополнений в БК РФ, в результате которых финансирование фондами субъектов МП столкнулось с новой проблемой. БК РФ (в ред. от 5 августа 2000 г.) запретил передавать бюджетные средства фондам ПМП, что создало препятствия в реализации мер финансовой поддержки МП. Закон N 88-ФЗ (п. 1 ст. 8) вступил в противоречие с БК РФ, поскольку предусматривает, что ФПМП создается путем аккумулирования бюджетных средств, средств, поступающих от приватизации государственного и муниципального имущества и т.д. Теперь, в связи с действием БК РФ и замедлением темпов процесса приватизации, основными источниками должны стать средства от спонсоров и доходы от собственной деятельности фондов.
Противоречие Закона N 88-ФЗ с БК РФ по вышеуказанному вопросу устранено упомянутым ранее законом N 122-ФЗ. С введением его с 1 января 2005  г. ст. 8 Закона N 88-ФЗ утратила силу. Данная статья содержит положения не только о ФФПМП, но и о региональных и муниципальных фондах, а значит, они, по смыслу указанного закона, тоже должны быть ликвидированы. Однако по заявлениям официальных лиц, участвующих в разработке законопроекта о малом предпринимательстве, ликвидации подлежит только ФФПМП, а региональные и муниципальные фонды ПМП сохраняются*(335).
В настоящее время в большинстве регионов России созданы фонды поддержки МП. Учредителями региональных фондов являются государственные, кооперативные и иные предприятия и объединения, всевозможные организации, физические лица. Принципы взаимодействия региональных фондов поддержки МП с региональными органами исполнительной власти построены на основе соглашений, в которых регламентировано распределение рисков и ответственности за эффективность финансирования региональных программ. Юридической основой соглашений является документально оформленное гарантирование администрациями регионов и региональными уполномоченными банками целевого использования финансовых ресурсов фонда. Такой механизм позволяет решать проблему обеспечения кредитов для малых предприятий, поскольку они в подавляющем большинстве не имеют достаточного имущества для залогов. Данный механизм приемлем как для регионов - доноров, так и для дотационных регионов.
Однако имеется ряд трудностей и недостатков в распределении и использовании государственных средств для поддержки МП. Так, неразвитость банковской сферы в регионах, сложность финансового положения местных банков затрудняет выбор региональными фондами своих банков-агентов. В бюджетах большинства субъектов РФ отсутствуют гарантийные резервы, наличие которых обеспечивало бы кредиты фонда и стимулировало привлечение инвестиций со стороны. В ряде регионов предоставление кредитов осуществляется под гарантии администраций, минуя банки-агенты*(336).
Можно выделить следующие формы государственной финансово-кредитной поддержки МП:
- субвенции и субсидии;
- бюджетные кредиты, займы, ссуды;
- государственные и муниципальные гарантии.
Рассмотрим подробнее каждую из этих форм.