Финансирование и кредитование малого бизнеса в России: правовые аспекты

§ 3. Законодательство о малом предпринимательстве

Одной из наиболее важных проблем в сфере МП является отсутствие эффективного законодательства.
В настоящее время действует лишь один закон, полностью посвященный малому бизнесу, - Закон N 88-ФЗ. Ранее МП регулировалось в основном постановлениями правительства, которые часто противоречили друг другу. К тому же данные акты регулировали лишь отдельные вопросы в сфере малого бизнеса.
Однако и ныне действующий Закон N 88-ФЗ не является надежной правовой базой для поддержки МП по целому ряду причин.
Во-первых, он был принят в 1995 г. и, естественно, уже не в полной мере отвечает потребностям МП. Многие специалисты отмечают, что он устарел.
Во-вторых, многие нормы закона носят так называемый рамочный, или отсылочный, характер. Они не имеют прямого действия, образуя лишь правовую основу для разработки специальных законодательных и иных нормативно-правовых актов. В частности, в указанном законе нередко встречаются фразы о том, что те или иные вопросы регулируются "в порядке, установленном действующим законодательством" (например, п. 2 ст. 7, п. 2 ст. 16 и др.). Поэтому для реализации норм закона органами исполнительной власти разрабатывается множество подзаконных актов (инструкций, приказов, писем, указаний), которые систематически изменяются, уточняются, дополняются, и в силу этого предпринимателям, особенно начинающим, трудно в них разобраться, а тем более руководствоваться ими*(91).
В-третьих, данный закон противоречит ряду законодательных актов, в частности, Бюджетному кодексу РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ*(92) (в ред. от 12 октября 2005 г., далее - БК РФ). Согласно п. 1 ст.  7 Закона N 88-ФЗ финансирование федеральной программы государственной поддержки МП осуществляется из федерального бюджета. В то же время в соответствии со ст. 78 и иных статей БК РФ из федерального бюджета могут финансироваться только федеральные и региональные целевые программы. Поскольку программы поддержки МП не имеют статуса целевых, то их финансирование из федерального бюджета противоречит БК РФ.
Исходя из вышесказанного неудивительно, что согласно подсчетам специалистов 17 из 23 статей Закона N 88-ФЗ (в первоначальной редакции) не действуют*(93). Более того, с 1 января 2005 г. еще 6 статей Закона N 88-ФЗ утратили силу.
Кроме того, в Законе N 88-ФЗ нет соответствия между названием акта и предметом его регулирования. Данный закон направлен на регулирование достаточно широкого круга отношений в сфере МП, в то время как название ограничивает его правовое регулирование только рамками государственной поддержки малого бизнеса. В частности, в преамбуле Закона N 88-ФЗ сказано: "Настоящий Федеральный закон определяет общие положения в области государственной поддержки и развития малого предпринимательства в Российской Федерации, устанавливает формы и методы государственного стимулирования и регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства". Однако из содержания закона совершенно ясно, что предмет его регулирования не сводится к указанному в преамбуле. Очевидно, что закон, регулирующий все основные положения о МП, должен иметь соответствующее название.
Ни у кого не вызывает сомнений необходимость реформирования законодательства в сфере МП. В научной литературе по этому вопросу долгое время идут дискуссии.
Некоторые специалисты считают, что можно ограничиться внесением изменений и дополнений в Закон N 88-ФЗ с внесением соответствующих изменений в смежные правовые акты*(94). Данная точка зрения нашла отражение в проекте новой редакции Закона N 88-ФЗ, внесенного ТПП РФ и Правительством Москвы в 2002 г. на рассмотрение в Госдуму. Однако этот законопроект впоследствии был отклонен.
Наиболее оптимальным представляется следующий подход. Необходим один закон, имеющий основополагающий характер и дополняющий его комплекс правовых актов, регулирующих отдельные сферы деятельности малого бизнеса*(95). Иначе говоря, вначале должен быть принят базовый акт о МП, а именно федеральный закон "О малом предпринимательстве в Российской Федерации", а уже на его основе целесообразно издать подзаконные акты по конкретным вопросам малого бизнеса, в том числе и о его государственной поддержке.
Именно такой стратегии развития законодательства о МП придерживаются развитые зарубежные страны. В частности, в США правовая поддержка малых и средних предприятий осуществляется на основе пакета из 70 законов*(96).
Как правильно отмечается в литературе, "развитие законодательства в сфере малого бизнеса не может пойти по иному пути, ибо вся система права в России базируется на основополагающих кодификационных актах. Однако в области малого предпринимательства нет не только такого базового акта, но и единства взглядов на уровне различных министерств и ведомств по поводу его разработки"*(97).
Необходимость существования базового закона в сфере МП объясняется тем, что отсутствие такого акта может привести к противоречиям в законодательстве. В каком акте будет содержаться понятие субъекта МП, регулироваться его правовой статус и иные общие положения о них? Ведь в ГК РФ, как уже было упомянуто, нет ни слова о субъектах МП. Впрочем, в Госдуме создана рабочая группа по подготовке законопроекта о малом предпринимательстве.
По заявлениям официальных лиц сейчас можно говорить о трех ключевых элементах этого закона:
- он должен определить критерии отнесения к малому бизнесу;
- разграничить компетенцию между Российской Федерацией и субъектами РФ по его поддержке;
- определить механизмы поддержки малого бизнеса.
При этом законодатели не собираются подменять законом о малом предпринимательстве налоговое, административное, бюджетное законодательство. В этой связи будут разрабатываться поправки в смежные законы, решающие проблемы малого бизнеса*(98).
В последнее время законодательство о МП претерпело некоторые изменения. Согласно п. 25 ст. 156 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(99) целый ряд статей (ст. 2, 8, 9, 10, 15, 22) Закона N 88-ФЗ утратил силу с 1 января 2005 г. Кроме того, планируется принятие федерального закона "О малом предпринимательстве в Российской Федерации", в связи с чем, очевидно, Закон N 88-ФЗ утратит силу*(100).
Одними из наиболее важных вопросов в сфере малого бизнеса, нуждающихся в специальном правовом регулировании, являются вопросы его финансирования и кредитования.
В Законе N 88-ФЗ финансирование субъектов малого бизнеса фактически сводится к компенсации недополученных доходов кредитным организациям при льготном кредитовании субъектов МП фондами поддержки малого предпринимательства (далее ФПМП). При этом размер, порядок и условия компенсации устанавливаются договором между банком и ФПМП. Что же касается кредитования малого бизнеса, то в Законе N 88-ФЗ речь идет лишь о предоставлении фондами ПМП субъектам МП льготных кредитов, беспроцентных ссуд и краткосрочных займов. Таким образом, Закон N 88-ФЗ не охватывает всего комплекса вопросов финансирования и кредитования субъектов МП. В результате указанные вопросы, имеющие столь существенное значение для малого бизнеса, все еще остаются недостаточно урегулированными.
К недостаткам правового регулирования финансирования и кредитования малого бизнеса можно отнести и разрозненность нормативных актов, относящихся к различным отраслям и подотраслям права. В частности, нормами гражданского законодательства регулируются такие формы финансирования и кредитования, как банковское и коммерческое кредитование, факторинг, франчайзинг, лизинг и т.д. Бюджетное законодательство регулирует предоставление субсидий, субвенций, бюджетного кредита и т.д. Налоговым законодательством регулируется предоставление налоговых кредитов.
Существует еще целый ряд нормативных актов, регламентирующих вопросы финансирования и кредитования. Однако почти все эти акты не учитывают специфику МП.
С учетом изложенного недостатки законодательства о финансировании и кредитовании МП можно свести к нерешенности трех основных проблем (в равной мере это касается малого бизнеса во всех отраслях экономики):
- недостаточность правового регулирования;
- разрозненность нормативных актов;
- отсутствие учета специфики МП в нормативных актах.
Необходимость принятия специального акта о финансировании и кредитовании малого бизнеса для решения отмеченных проблем не вызывает сомнений.
Например, закон о кредитовании малых предприятий успешно действует в Канаде*(101).
При наличии основополагающего закона о МП, включающего общие вопросы его финансирования и кредитования, специальный акт по данному вопросу может быть принят в форме закона или постановления Правительства РФ.
Вышеупомянутый акт должен иметь комплексный характер и охватывать все формы финансирования и кредитования малого бизнеса независимо от отраслевой принадлежности. В нем необходимо подробно отразить источники, формы, условия и порядок предоставления различных форм финансирования и кредитования с учетом специфики МП и другие вопросы. Примерное содержание предлагаемого акта отражено в последующих главах настоящей книги.
В научной литературе существуют различные точки зрения и по поводу структуры законодательства о МП.
По мнению одних*(102), достаточна двухуровневая структура законодательства и нормативного обеспечения развития предпринимательской деятельности, предусматривающая определение на федеральном уровне основных направлений, принципов и форм государственной поддержки МП и их конкретизацию в правовых актах субъектов РФ применительно к местным условиям и особенностям социально-экономического развития регионов.
Верной представляется точка зрения*(103), согласно которой необходимо создание трехуровневой системы государственной поддержки МП в нашей стране, включив в нее муниципальный уровень. В ст. 2 Закона N 88-ФЗ речь идет только о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. К сожалению, в настоящее время во многих регионах РФ с трудом можно различить двухуровневую структуру законодательства о МП. В соответствии с вышеупомянутым Законом N 122-ФЗ ст. 2 Закона N 88-ФЗ с 1 января 2005 г. утратила силу. Возможно, это свидетельствует о том, что в законе о малом предпринимательстве в РФ органы местного самоуправления будут включены в систему органов государственной и муниципальной поддержки МП.
Закон N 88-ФЗ является неэффективным еще по одной причине. Заложенные в нем возможности поддержки и развития малых предприятий должны были реализовываться в федеральных программах поддержки МП (далее  - Программы). С 1994 г. были разработаны четыре Программы*(104).
Первая Программа поддержки МП на 1994-1995 гг. была выполнена не полностью, так как на ее финансирование было выделено около 10% планового объема финансирования. Она была скорее ориентирована на создание благоприятных условий для деятельности малых предприятий, чем на их прямую поддержку. В целом Программа сыграла положительную роль: был отработан ряд механизмов поддержки, начато финансирование новых проектов, наработан опыт взаимодействия федеральных и региональных органов поддержки предпринимательства. Успешная реализация ряда новых проектов позволила получить практический опыт, разработать новые типовые документы и методики для осуществления подобного рода работ.
Во второй Программе на 1996-1997 гг. планировалось перейти от общих проектов к созданию комплексной инфраструктуры для непосредственной поддержки МП. Акцент предполагалось сделать на финансирование органов поддержки МП регионального уровня. Программа предусматривала переход от полностью государственного финансирования к совместному с привлечением отечественных инвесторов, в том числе с использованием гарантированных кредитных линий из специально созданного Федерального фонда поддержки малого предпринимательства (ФФПМП). Однако Госдума при утверждении бюджета сократила объем финансирования программы со стороны государства в два раза. Реально финансирование началось лишь в конце 1996 г. и составило менее 15% от этой урезанной суммы. Неудивительно, что удалось реализовать лишь немногие из предусмотренных программой мероприятий, да и то лишь частично.
Третья Программа на 1998-1999 гг. имела еще более печальную судьбу: ее проект не был рассмотрен Госдумой до августовского кризиса 1998  г., после чего произошло существенное изменение в худшую сторону условий, при которых она могла быть реализована. В силу этого проект программы остался на бумаге.
Четвертая Программа на 2000-2001 гг. предусматривала развитие новых технологий. Среди них - франчайзинг для малых предприятий, расширение лизинга, механизмы кредитования, современная система финансирования, в том числе основанная на предоставлении гарантий и новых форм сотрудничества с кредитными организациями.
К сожалению, ни одна из Программ поддержки МП не была реализована полностью. Можно выделить следующие причины этого явления.
Во-первых, отсутствовало своевременное и полное финансирование Программ. Как отмечается в литературе*(105), недостаточное финансирование связано с тем, что малый бизнес никогда не располагал сильным лобби ни в Правительстве РФ, ни в Госдуме.
Во-вторых, важнейшим препятствием на пути к эффективной реализации Программ являлся широкий спектр планируемых мероприятий. Мизерные суммы, которые выделялись из федерального бюджета, не всегда расходовались рационально, распыляясь по многим направлениям*(106). В развитых странах программы содействия малому бизнесу носят узконаправленный характер, например поощрение экспортной инициативы в Великобритании*(107).
В-третьих, в данных Программах недостаточно четко разграничивались полномочия между органами федеральной власти и субъектов РФ. Не были указаны полномочия и функции муниципальных органов власти.
Кроме того, механизм составления Программ не был отлажен. Аналитическая часть планов страдала неконкретностью, а выводы, сделанные в результате анализа, не соответствовали целям и задачам государственной поддержки.
Как подчеркивается в литературе, процедура разработки федеральных программ государственной поддержки МП была далека от совершенства*(108). Программа, разработанная Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ, согласовывалась с другими органами государственного управления, затем отдавалась на рассмотрение в Госдуму. После одобрения Советом Федерации ФС РФ она утверждалась Президентом РФ и, вступая в действие, служила основой для разработки региональных программ, а они, в свою очередь, являлись базой для создания местных программ.
В такой схеме, по утверждению некоторых авторов, преобладали административно-командные начала, и поэтому взамен ими предлагается более демократическая система разработки программы "снизу вверх"*(109). Иначе говоря, на основе местных программ создаются региональные и затем, с учетом муниципальных и субфедеральных интересов, разрабатывается федеральная программа поддержки малого бизнеса.
С таким предложением трудно согласиться. Оно вызывает ряд возражений. С учетом федеративного устройства нашего государства предложенная система нереальна и трудно осуществима. Известно, что субъекты РФ существенно отличаются между собой по социально-экономическим и иным условиям. Да и не во всех субъектах РФ есть свои региональные программы поддержки МП, не говоря уже о местных программах. В такой ситуации непонятно, на основе каких именно программ будет создаваться федеральная, ведь региональные программы могут сильно отличаться друг от друга? Какие из них брать за основу, по каким критериям их отбирать? При такой системе процесс создания федеральной программы может сильно затянуться, да и нужна ли она будет вообще? Для внедрения такой системы необходим богатый опыт создания и функционирования местных и региональных программ.
По поводу затрагиваемого вопроса важно обратить внимание и на следующее обстоятельство. В свете внесенных в законодательство изменений ст.  7 Закона N 88-ФЗ, именуемая "Государственные программы поддержки малого предпринимательства", тем не менее сохраняет силу. В ней речь идет в том числе и о федеральной программе, заказчиком которой согласно ст. 8 Закона N 88-ФЗ является ФФПМП. Однако ст.  8 Закона N 88-ФЗ, в которой говорится о ФФПМП, с 1 января 2005 г. утратила силу в связи с принятием упомянутого выше Закона N 122-ФЗ. Более того, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(110) нет упоминания о ФФПМП или органе, которому будут переданы его функции. В связи с этим возникают следующие вопросы. Кто будет заказчиком федеральной программы при отсутствии ФФПМП, кто будет ее реализовывать? Полагаем, что при отсутствии ФФПМП или аналогичного ему федерального органа принятие федеральной программы вовсе теряет смысл.
В 2000-2001 гг. Центром социальных и экономических исследований при финансовой поддержке Фонда "Евразия" было проведено исследование о влиянии федеральных программ на условия деятельности малых предприятий. Результаты оказались неутешительными: 47,3% предпринимателей считают, что федеральные программы практически не влияют на изменение условий деятельности малых предприятий; 19,8% предпринимателей отмечают некоторое улучшение; 20% считают, что условия значительно улучшились; 7,5% отмечают некоторое ухудшение; 2,7% отмечают значительное ухудшение*(111).
На сегодняшний день разработана Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу на 2003-2005  годы*(112), которая содержит в том числе и финансово-кредитные механизмы поддержки малого бизнеса. Формирование правовой среды, обеспечивающей развитие малого бизнеса, предусмотрено также в Концепции государственной политики поддержки и развития малого предпринимательства в Российской Федерации, принятой в декабре 2001 г. Государственным советом*(113).
Более чем в 30 субъектах РФ разработаны и выполняются региональные программы развития и поддержки малого бизнеса*(114). Однако эти программы почти не реализуются за редким исключением. Основной причиной, как и в случае с федеральной программой, является недостаточность или отсутствие бюджетного финансирования.
Одним из главных недостатков многих региональных программ следует назвать отсутствие оценки эффективности функциональных подпрограмм и программы в целом. Лишь в тех субъектах, где подобные программы реализуются во второй и третий раз, накоплен определенный опыт поддержки малого бизнеса (например, Иркутская область)*(115), разработана система показателей, характеризующих ожидаемые конечные результаты программы: рост доли малого бизнеса в валовом региональном продукте, количество новых рабочих мест, рост отчислений в бюджет области и др.
Существенная роль в реализации положений Закона N 88-ФЗ принадлежит отдельным субъектам РФ. Согласно исследованиям, из 72 регионов, правовая база которых анализировалась, только в 54 действуют собственные законы о поддержке МП*(116). В основном они принимались в 1995-1997  гг., вскоре после введения в действие одноименного федерального закона.
Наиболее показательный опыт по разработке закона о поддержке МП сложился в Москве. Закон N 14 был принят в 1995 г. Он оказался достаточно эффективным. Столица обгоняет все субъекты РФ по количеству малых предприятий. Гарантией стабильности действия законодательных актов г. Москвы является положение данного закона, согласно которому от введения в действие законодательного или нормативного акта г. Москвы до внесения в него изменений, которые могут создать менее благоприятные условия для деятельности субъектов МП, должно проходить не менее одного года (п. 4.4 ст. 4).
В большинстве случаев региональное законодательство лишь более или менее полно копирует федеральный закон, крайне редко привнося в него какую-либо местную специфику или конкретизируя его положения. Однако "законы-близнецы", как правило, мало полезны. Так, только в 11 регионах малому бизнесу предоставлены налоговые льготы; только в 45 регионах зафиксирован порядок доступа субъектов МП к государственным заказам и только в 29 регионах дается собственная правовая трактовка субъектов МП*(117). Критерий доли приоритетной отрасли в валовой выручке предприятия (дающий право на получение льгот) в ряде регионов законодательно не установлен. В целом создается впечатление, что большинство законов было написано и принято как дань моде.