Гражданское право. Том 1

§ 2. Формы участия государства в имущественном обороте

Государственные образования участвуют в имущественном обороте в различных качествах: как собственник, как сторона в разного рода сделках, как наследник или получатель выморочного имущества*(111). Государство может быть также носителем прав интеллектуальной собственности (авторских и патентных), когда это специально предусматривается законодательством*(112).
В литературе выделяется опосредованное участие государства в отношениях гражданского права с использованием созданных им государственных юридических лиц, когда "через этих юридических лиц косвенно, опосредованно в гражданском обороте участвует и государство"*(113). Однако в условиях рынка коммерческие юридические лица всех видов, в том числе и с государственным участием, действуют от своего имени, в собственных интересах, на свой риск и наделены хозяйственной самостоятельностью. Конструкция косвенного участия государства в гражданском обороте, не решая каких-либо практических вопросов, может вести к необоснованному возложению последствий ошибок государственных предприятий и учреждений на государство, что было бы неправильно.
1. Государство как собственник. Принадлежащие ему права собственности государство реализует прежде всего в рамках своих властных полномочий, принимая законодательные и административные акты, влекущие гражданско-правовые последствия. Эти акты определяют принадлежность собственности самой Российской Федерации, ее субъектам и муниципалитетам, устанавливают порядок приватизации государственного имущества*(114), учреждают государственные унитарные предприятия и учреждения, на которые возлагается дальнейшее использование государственного имущества. От имени государства совершаются разовые акты распоряжения собственностью, в частности оказывается финансовая помощь при экстремальных ситуациях в отдельных регионах страны.
Государство через свои органы ведет учет государственной собственности, а также включает в ее состав новое имущество, которое становится государственной собственностью в силу предусмотренных в законодательстве (ст. 235 ГК) оснований: реквизиция, конфискация, изъятие недвижимого имущества, клады, бесхозное имущество и др.
Названные правомочия, которые юридически надо считать формами распоряжения собственностью, осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Это Агентство является федеральным органом исполнительной власти, наделенным функциями в области приватизации и полномочиями собственника, в том числе правами акционера в сфере управления имуществом Российской Федерации*(115). Государственной собственностью субъектов РФ распоряжаются их исполнительные органы, прежде всего правительства и губернаторы.
Правомочия владения и пользования своей собственностью государственные образования практически осуществляют, прибегая к институту юридического лица. В этих целях создаются государственные учреждения с различными задачами и унитарные предприятия, которые наделяются необходимым им государственным имуществом для его использования на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Более подробно правовые вопросы осуществления государством принадлежащих ему правомочий собственности рассматриваются в гл. 15 и 16 Учебника.
2. Государство как субъект гражданско-правовых сделок. Выступление государственных образований в качестве стороны гражданско-правовой сделки лишает их властных атрибутов и полностью переносит в сферу гражданского права, где стороны сделки равноправны и несут имущественную ответственность по своим обязательствам.
Круг совершаемых государством сделок обширен. Это прежде всего государственные контракты на поставку товаров и выполнение работ для государственных нужд, когда в качестве заказчика выступает государственный орган, действующий от имени Российской Федерации или ее субъекта. Порядок заключения и исполнения таких договоров определен в ГК (§ 4 гл. 30 и § 5 гл. 37) и более полно - в законах о выполнении таких закупок и работ.
Другой распространенной категорией сделок являются кредитные сделки с участием государства, которое может быть кредитором (кредитующей стороной) или же, напротив, - должником (заемщиком). Нормы о кредитных операциях государства имеются в ряде законов Российской Федерации и постановлений Правительства РФ. Бюджетный кодекс и годовые законы о бюджете Российской Федерации устанавливают пределы, в рамках которых допускается совершение таких сделок. Порядок предоставления крупных государственных кредитов обычно определяется специальными постановлениями Правительства РФ, возлагающими их реализацию на Министерство финансов Российской Федерации.
В качестве заемщика государство выступает при выпуске государственных займов, облигаций и иных ценных бумаг. Изданы Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций федеральных займов*(116), которые устанавливают, что эмитентом займов от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов Российской Федерации, а генеральным агентом по их обслуживанию - Центральный банк РФ. Займы могут объявляться также субъектами РФ.
Эмиссия и обращение государственных и муниципальных ценных бумаг определяются одноименным Федеральным законом от 29 июля 1998 г.*(117), который допускает их выпуск как в отечественной, так и в иностранной валюте, и четко оговаривает, что они выпускаются от имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования. Для обеспечения надежности таких ценных бумаг могут использоваться институты страхования, а также гарантии.
От имени государственных образований заключаются соглашения о разделе продукции, которые дают субъектам предпринимательской деятельности право на возмездной основе и на определенный срок эксплуатировать крупные и перспективные месторождения нефти и газа. Ввиду общегосударственной значимости таких соглашений они являются предметом специального закона - Закона о соглашениях о разделе продукции. Особенность таких сделок состоит в том, что стороной в них является Российская Федерация, от имени которой выступают Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположено предоставляемое для эксплуатации месторождение. Российская Федерация, ее субъекты и муниципалитеты являются стороной при предоставлении концессий (ст. 5 Федерального закона от 21 июля 2005 г. "О концессионных соглашениях"*(118)).
При совершении крупных по суммам и значению гражданско-правовых сделок, в частности кредитов, государство может выступать в качестве гаранта (поручителя) по обязательствам других субъектов гражданского права, о чем говорится в п. 6 ст. 126 ГК. За последние годы практика выдачи таких гарантий (поручительств) от имени Российской Федерации и ее субъектов стала весьма распространенной, они предоставляются для обеспечения разного рода обязательств, прежде всего при долгосрочном кредитовании на значительные суммы*(119).
3. Государство как наследник. Наследником государство может быть по завещанию, а при отсутствии наследников принимает имущество умершего как выморочное. В первом случае действуют общие правила гражданского законодательства о наследовании по завещанию, и статус государства не имеет правовых особенностей. Во втором - действуют специальные правила ст. 1151 ГК о наследовании выморочного имущества и дополняющие их акты, которые определяют порядок учета и использования такого имущества.