Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов

1.3.6. Указание в федеральном законе на то, что подача жалобы на решение государственного органа не приостанавливает исполнение обжалуемого решения

Пункт 4 ст. 31 Федерального закона от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе"*(42) (далее - Закон о рекламе) содержит следующие нормы. "Рекламодатель, рекламопроизводитель или рекламораспространитель вправе обратиться в суд, арбитражный суд с заявлением о признании недействительным полностью или частично предписания или решения федерального антимонопольного органа (его территориального органа) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Подача указанного заявления не приостанавливает исполнение предписания или решения федерального антимонопольного органа (его территориального органа), если судом или арбитражным судом не будет вынесено определение о приостановлении исполнения названных актов".
Данные нормы на настоящий момент являются в некотором смысле уникальными, поскольку только в них предельно ясно сформулирована идея законодателя о соотношении института приостановления в материальном законодательстве (при обжаловании решения государственного или иного органа) и приостановления как обеспечительной меры. Действительно, п. 4 ст. 31 Закона о рекламе нельзя истолковать ни как ограничивающий применение обеспечительных мер, ни как отождествляющий приостановление в материальном законодательстве и приостановление как обеспечительную меру. Однако такая ясность присутствует отнюдь не во всех федеральных законах.
Например, абз. 1 и 2 п. 2 ст. 28 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"*(43) (далее - Закон РСФСР о конкуренции на товарных рынках) предусмотрено следующее:
"Подача заявления приостанавливает исполнение решения и предписания антимонопольного органа о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, о принудительном разделении коммерческой или некоммерческой организации либо о выделении из их состава одной или нескольких организаций, об изменении условий или о расторжении договоров и иных сделок, о заключении договоров с хозяйствующими субъектами на время его рассмотрения в суде или арбитражном суде до вступления решения суда или арбитражного суда в законную силу.
В остальных случаях, предусмотренных подпунктом 2 статьи 12 настоящего Закона, подача заявления не приостанавливает исполнение решения и предписания антимонопольного органа".
Схожая правовая регламентация имеется в п. 1 ст. 51 ТК РФ: "Подача жалобы на решение, действие таможенного органа или его должностного лица не приостанавливает исполнения обжалуемых решения, действия" и в п. 3 ст. 54 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(44) (далее - Закон о санэпидблагополучии населения): "Подача жалобы не приостанавливает обжалуемых действий, если исполнение обжалуемых действий не приостанавливается решением суда"*(45).
Можно ли толковать положения указанных федеральных законов как исключающие применение обеспечительных мер (либо, более узко, как исключающие применение обеспечительной меры, предусмотренной ч. 3 ст. 199 АПК РФ)?
Полагаем, что ответ (так же, как и применительно к п. 4 ст. 31 Закона о рекламе) будет отрицательным. При этом необходимо исходить из следующего.
Приостановление решения (акта, действия) как универсальный инструментарий используется законодателем в самых разных отраслях. В самом общем виде можно говорить о единой цели, которую должен преследовать данный институт, - предотвращении негативных правовых и фактических последствий, которые могут наступить в результате исполнения незаконного решения (акта, действия). Однако, несмотря на единство терминологии и общность целей, приостановление решения (акта, действия), применяемое в указанных нормах материального законодательства, отличается от приостановления решения (акта, действия) как обеспечительной меры. Эти отличия выражаются в следующем:
1) основания приостановления:
- применительно к приостановлению решения (акта, действия) в материальном законодательстве - сам факт подачи жалобы (заявления);
- применительно к приостановлению решения (акта, действия) как обеспечительной мере - основания, предусмотренные ч. 2 ст. 90 АПК РФ;
2) процедура приостановления:
- применительно к приостановлению решения (акта, действия) в материальном законодательстве - отсутствует (т.е. ни от арбитражного суда, ни от иных государственных, муниципальных органов и должностных лиц не требуется никаких дополнительных определений, действий, решений и т.п.);
- применительно к приостановлению решения (акта, действия) как обеспечительной мере - в порядке, предусмотренном ст. 93 АПК РФ;
3) возможность обжалования приостановления:
- применительно к приостановлению решения (акта, действия) в материальном законодательстве - отсутствует;
- применительно к приостановлению решения (акта, действия) как обеспечительной мере - допускается (ч. 7 ст. 93 АПК РФ);
4) хронологические границы приостановления:
- применительно к приостановлению решения (акта, действия) в материальном законодательстве - до вступления в законную силу итогового судебного акта;
- применительно к приостановлению решения (акта, действия) как обеспечительной мере - допускается на любой стадии, в том числе и после вступления в законную силу итогового судебного акта (ч. 2 ст. 90 АПК РФ).
Для чего законодатель использует конструкцию двух схожих правовых институтов, ведь, в принципе, можно было ограничиться одним лишь приостановлением как обеспечительной мерой? В чем заключается необходимость использования приостановления решения (акта, действия) в материальном законодательстве? Это объясняется, на наш взгляд, стремлением законодателя обеспечить повышенную защиту определенных частных интересов. Действительно, если проанализировать сравнительную характеристику двух институтов, то обнаружится, что приостановление решения (акта, действия) в материальном законодательстве происходит в известном смысле автоматически (не надо подавать дополнительных ходатайств, доказывать наличие оснований и т.п.).
Итак, различия очевидны и потому установленные федеральным законом ограничения в применении одного института не должны распространяться на другой институт.
Однако возникает вопрос: почему большинство из приведенных норм материального законодательства носят негативный характер (т.е. подчеркивают именно недопустимость приостановления при обжаловании)? Полагаем, что здесь объяснение должно быть простым: для случаев, когда преследуется имеющий важное значение публичный интерес, необходимо чтобы "исполнительная машина" не останавливалась по причине обжалования решения (акта, действия). Поэтому подобные нормы следует рассматривать как некий страхующий интересы государства механизм.
Справедливости ради отметим, что судебных актов, в которых отказ в принятии обеспечительных мер обосновывался бы запретами абз. 2 п. 2 ст. 28 Закона РСФСР о конкуренции на товарных рынках, п. 1 ст. 51 ТК РФ или п. 3 ст. 54 Закона о санэпидблагополучии населения, нам обнаружить не удалось. Напротив, арбитражные суды применяли обеспечительные меры, не обращая внимания на такие запреты, либо отказывали в обеспечении, ссылаясь исключительно на отсутствие оснований, указанных в ч. 2 ст. 90 АПК РФ.
"Департамент недвижимости администрации города Омска обратился в Арбитражный суд Омской области о признании недействительным решения N ЛЗ/09-03 от 15.08.2003 и предписания N ЛЗ/09-03 от 15.08.2003 Омского территориального управления МАП России.
Одновременно заявитель обратился с заявлением о принятии мер по обеспечению иска в виде приостановления исполнения оспариваемого им предписания Омского антимонопольного управления.
Определением арбитражного суда от 12.09.2003 заявление Департамента недвижимости администрации г. Омска удовлетворено: приостановлено исполнение обжалуемого предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, до вступления решения по данному делу в законную силу...
Как видно из материалов дела, 15.08.2003 Омским антимонопольным управлением МАП России принято решение N ЛЗ/09-03 о признании действий Департамента недвижимости при выдаче разрешений на размещение средств наружной рекламы нарушающими требования статьи 7 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Оспариваемым предписанием Омского антимонопольного управления от 15.08.2003 департаменту недвижимости администрации г. Омска предписано со дня получения настоящего предписания прекратить нарушение указанной выше нормы при выдаче разрешений на размещение средств наружной рекламы, а также в месячный срок со дня вынесения предписания:
- принять решения по заявкам, на необоснованное нарушение сроков рассмотрения которых указано в обжалуемом решении;
- выдать паспорта рекламных мест по заявкам на распространение наружной рекламы, согласованным с Департаментом недвижимости г. Омска...
Приведенный в статье 91 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации перечень обеспечительных мер не является исчерпывающим, суд может принять иные обеспечительные меры. Согласно части 3 статьи  199 названного Кодекса, по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.
Удовлетворяя ходатайство заявителя о принятии обеспечительных мер, арбитражный суд, исходя из положений указанных выше процессуальных норм, а также предмета заявленных требований, сделал обоснованный вывод о необходимости принятия данной меры для предотвращения возможного неисполнения либо затруднительного исполнения судебного акта в случае удовлетворения заявленных департаментом недвижимости требований"*(46).
"Предприниматель заявил ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде приостановления течения срока содержания на складе временного хранения товара - грузовых автомобилей... с момента подачи заявления до вступления в силу решения суда.
Определением Арбитражного суда Брянской области от 02.07.2004 в удовлетворении ходатайства о принятии обеспечительных мер отказано...
В соответствии с п. 2 ст. 90 АПК РФ обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, в том числе если исполнение судебного акта предполагается за пределами Российской Федерации, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.
В статье 91 АПК РФ приведен перечень обеспечительных мер, не являющийся исчерпывающим, но общий смысл которых сводится к полномочиям арбитражного суда по запрещению ответчику и другим лицам совершать определенные действия, касающиеся предмета спора, либо возложению обязанности на совершение определенных действий.
Согласно ч. 3 ст. 199 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании ненормативного правового акта государственного органа по ходатайству заявителя арбитражный суд, в качестве обеспечительной меры, может приостановить действие оспариваемого акта, решения.
Заявляя ходатайство о принятии обеспечительной меры в виде приостановления течения срока содержания товаров на складе временного хранения с момента подачи заявления до вступления в законную силу судебного акта, индивидуальный предприниматель Разумный А.И. не аргументировал необходимость принятия именно такой меры и каким образом заявленное обеспечение может повлиять на исполнение судебного акта, принятого по результатам рассмотрения заявления о признании недействительным решения таможенного органа по жалобе на действия должностного лица Фокинского таможенного поста Брянской таможни при таможенном оформлении"*(47).
Собственно, может быть, вопрос и не заслуживал бы столь пристального внимания, если бы не два момента.
Во-первых, в п. 5 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов"*(48) сформулировано следующее правило.
"Как указано в части 3 статьи 193 Кодекса, подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.
Следовательно, по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление действия оспариваемого акта"*(49).
Как видно из цитаты, логика рассуждений Президиума ВАС РФ основана на норме ч. 3 ст. 193 АПК РФ, по своей конструкции очень схожей с теми, что содержатся в абз. 2 п. 2 ст. 28 Закона РСФСР о конкуренции на товарных рынках, п. 1 ст. 51 ТК РФ и п. 3 ст. 54 Закона о санэпидблагополучии населения. Может быть, эта же логика будет воспроизведена ВАС РФ и применительно к вышеуказанным материально-правовым нормам?
Рискнем предположить, что нет. Толкование ч. 3 ст. 193 АПК РФ как ограничивающей применение обеспечительных мер по делам об оспаривании нормативных правовых актов весьма сомнительно. К примеру, Т.К. Андреева, комментируя ч. 3 ст. 193 АПК РФ, ограничивается вполне очевидным утверждением: "Согласно ч. 3 ст. 193 Кодекса подача заявления в арбитражный суд не влечет за собой автоматического приостановления действия оспариваемого акта"*(50). Действительно, ч. 3 ст.  193 АПК РФ (равно как и рассмотренные выше материально-правовые нормы) ограничивает именно автоматическое приостановление действия оспариваемого акта. То, что подобный запрет находится в АПК РФ, сути не меняет: смысл данной нормы состоит в устранении неясностей относительно правовых последствий возбуждения дела об оспаривании нормативного правового акта. Федеральный законодатель таким образом лишь особо подчеркивает отсутствие автоматического приостановления действия оспариваемого акта.
Отметим, что до появления письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" арбитражные суды, рассматривая вопросы приостановления действия оспариваемых нормативных правовых актов, также не обращались к положениям ч. 3 ст. 193 АПК РФ, поступая следующим образом.
1. Некоторые арбитражные суды ограничивались указанием на то, что требования неимущественного характера "не могут сопровождаться обеспечительными мерами"*(51).
"Как видно из материалов дела, истец требует признать незаконным постановление РЭК РБ от 22.10.2002 N 1/8 "О внесении изменений в Постановление РЭК РБ от 25.10.2002 N 1/7 "О тарифах на электрическую энергию для промышленных потребителей менее 750 КВА и сельхозпотребителей", то есть оспаривает нормативный правовой акт. Отсюда следует, что требования заявителя не носят имущественного характера и не могут сопровождаться обеспечительными мерами"*(52).
"Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11 марта 2003 года определение от 26 декабря 2002 года оставлено без изменения. При этом суд кассационной инстанции со ссылкой на пункт 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 11 от 09.12.2002 установил, что поскольку ФГУП "ВСЖД" оспаривает нормативный правовой акт (постановление РЭК РБ от 22.10.2002 года N 1/8), требования заявителя не носят имущественного характера и не могут сопровождаться обеспечительными мерами"*(53).
"Прокурор Курганской области обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Региональной энергетической комиссии Курганской области о признании недействующим решения Региональной энергетической комиссии Курганской области от 24.01.2003 N 80/7 "Об установлении тарифов на тепловую, электрическую энергию (мощность) для потребителей регулируемых энергоснабжающих организаций Курганской области с 1 февраля 2003 года". Одновременно прокурор обратился с заявлением о принятии обеспечительных мер в виде приостановления действия оспариваемого решения РЭК со дня его принятия.
Определением от 06.03.2003 (судья...) в удовлетворении заявления о принятии обеспечительных мер отказано.
Постановлением апелляционной инстанции от 15.04.2003 (судьи...) определение оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.
Заявитель - прокурор Курганской области, с определением и постановлением апелляционной инстанции не согласен, просит их отменить, заявление о принятии обеспечительных мер удовлетворить, ссылаясь на их необходимость в целях защиты имущественных интересов большого числа потребителей...
Проверив законность судебных актов в порядке ст. ст. 274, 286, 287, 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции оснований для отмены решения и постановления Арбитражного суда Курганской области не нашел.
Отказывая в удовлетворении заявления о принятии обеспечительных мер в виде приостановления действия решения Региональной энергетической комиссии Курганской области от 24.01.2003 N 80/7 "Об установлении тарифов на тепловую, электрическую энергию (мощность) для потребителей регулируемых энергоснабжающих организаций Курганской области с 1 февраля 2003 года" со дня его принятия, суд исходил из того, что требование прокурора о признании ненормативного правового акта недействующим не носит имущественного характера, относится к категории дел, возникших из административных и иных публичных правоотношений.
Данные выводы суда являются правильными.
Согласно ч. 1 ст. 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по заявлению лица, участвующего в деле, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, и иного лица суд может принять срочные временные меры, направленные на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя (обеспечительные меры).
Поскольку прокурор обратился в защиту государственных и общественных интересов с заявлением, содержащим требование неимущественного характера, о признании недействующим решения Региональной энергетической комиссии Курганской области от 24.01.2003 N 80/7, суд обоснованно отказал в удовлетворении его заявления о принятии обеспечительных мер"*(54).
2. Другие арбитражные суды аргументировали отказ отсутствием связи между непринятием обеспечительных мер и затруднительностью исполнения судебного решения.
"Как следует из материалов дела, ООО "Отдых" обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими в части утверждения тарифов на теплоснабжение и водоснабжение для прочих потребителей нормативных правовых актов: решений Совета депутатов Светлогорского городского округа от 05.11.2002 N 121, от 05.02.2003 N 11, постановлений главы Светлогорского городского округа от 11.11.2002 N 785 и от 12.02.2003 N 89. В заявлении содержится ходатайство о принятии мер по обеспечению иска в виде запрета ответчику совершать действия по ограничению и прекращению подачи тепловой энергии.
В соответствии со статьей 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд по заявлению лица, участвующего в деле, может принять срочные временные меры, направленные на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя (обеспечительные меры). Обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.
Статья 91 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации содержит приблизительный перечень обеспечительных мер, одна из которых - запрещение ответчику и другим лицам совершать определенные действия, касающиеся предмета спора.
Из материалов дела следует, что ООО "Отдых" оспариваются нормативные акты, принятые Советом депутатов Светлогорского городского округа и главой Светлогорского городского округа в части утверждения тарифов на тепловую энергию, увеличенных более чем в 2 раза по сравнению с ранее установленными тарифами.
Обеспечительные меры по настоящему делу были приняты судом в целях предотвращения значительного ущерба, который мог быть причинен заявителю в случае отключения его от источника тепловой энергии при невнесении платы за потребление по повышенным тарифам. Право на такое отключение предоставлено МУП "Теплосеть" постановлением Правительства Российской Федерации от 05.01.98 N 1 "О порядке прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям-потребителям при неоплате ими топливно-энергетических ресурсов".
Судом апелляционной инстанции установлено, что ООО "Отдых" производит оплату потребленную тепловую энергию*(55) по тарифам, утвержденным до повышения обжалуемыми нормативными актами. Задолженность составляет разницу в тарифах.
Кассационная инстанция считает, что обоснованным*(56) довод подателя жалобы о том, что принятые судом меры по обеспечению иска дают право ООО "Отдых" бесплатно пользоваться тепловой энергией.
Кроме того, необходимо признать правомерным указание МУП "Теплосеть" на то, что при сопоставлении предмета иска и принятых судом мер можно сделать вывод о том, что непринятие данных мер никоим образом не затруднит исполнение решения суда"*(57).
В тоже время Президиум ВАС РФ предлагаемым толкованием по сути сформулировал новую (не содержащуюся в АПК РФ) норму - норму о запрете такой обеспечительной меры, как приостановление действия оспариваемого нормативного правого акта. К сожалению, сама по себе довольно здравая идея об ограничении действия обеспечительных институтов применительно к производству об оспаривании нормативных правовых актов нашла свое выражение не на уровне закона, а в довольно спорном разъяснении Президиума ВАС РФ.
Кроме того, п. 7 письма Президиума ВАС РФ о вопросах применения ч. 3 ст. 199 АПК РФ предусмотрено следующее.
"При рассмотрении ходатайств о приостановлении действия ненормативного правового акта, решения надо учитывать, что согласно пункту 1 статьи  25 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" обжалование решения Банка России о назначении временной администрации, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают деятельности временной администрации. Исходя из смысла данной нормы, деятельность временной администрации не может быть приостановлена до вынесения судебного акта по существу спора.
Необходимо также иметь в виду, что обжалование решения Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций в случаях, предусмотренных статьей 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают действия указанного решения Банка России.
В связи с этим со ссылкой на часть 3 статьи 199 Кодекса ходатайство о приостановлении действия названного решения Банка России удовлетворяться не может"*(58).
Действительно, в действующем законодательстве имеются две очень похожие по своей конструкции нормы.
1. Пункт 1 ст. 25 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"*(59) (далее - Закон о банкротстве кредитных организаций) указывает: "Кредитная организация вправе обжаловать решение Банка России о назначении временной администрации в арбитражный суд в порядке, установленном федеральными законами.
Обжалование решения Банка России о назначении временной администрации, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают деятельности временной администрации".
2. Частью 5 ст. 20 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-I "О банках и банковской деятельности"*(60) (далее - Закон о банках и банковской деятельности) определено: "Решение Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций вступает в силу со дня принятия соответствующего акта Банка России и может быть обжаловано в течение 30 дней со дня публикации сообщения об отзыве лицензии на осуществление банковских операций в "Вестнике Банка России". Обжалование указанного решения Банка России, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают действия указанного решения Банка России".
Если сравнить данные нормы с теми, что содержатся в абз. 2 п. 2 ст. 28 Закона РСФСР о конкуренции на товарных рынках, п. 1 ст. 51 ТК РФ и п. 3 ст. 54 Закона о санэпидблагополучии населения, то можно обнаружить одно важное отличие: в п. 1 ст. 25 Закона о банкротстве кредитных организаций и ч. 5 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности содержится прямое указание на то, что применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливает действия решения Банка России (деятельности временной администрации).
Следует ли толковать данное указание как исключающее применение обеспечительной меры, предусмотренной ч. 3 ст. 199 АПК РФ?
Для ответа на этот вопрос необходимо уяснить, что же понимается под выражением "применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации"? Какие обеспечительные меры имеются в виду в вышеупомянутых нормах: принимаемые по заявлению самой кредитной организации или же принимаемые по заявлениям иных субъектов, но касающиеся деятельности кредитной организации? Буквальное толкование не оставляет сомнений: речь идет исключительно о тех случаях, когда арбитражный суд удовлетворяет ходатайство о применении обеспечительных мер, исходящее от иных субъектов (но не от самой кредитной организации).
В самом деле, если проанализировать АПК РФ, то слова "в отношении" всегда употребляются для обозначения того субъекта, на которого распространяется то или иное правовое последствие:
- ч. 1 ст. 26 АПК РФ: "Судья, заявивший самоотвод, а также судья, в отношении которого удовлетворено заявление об отводе, заменяется другим судьей";
- ч. 3 ст. 120 АПК РФ: "Лицо, в отношении которого рассматривается вопрос о наложении судебного штрафа...";
- ч. 1 ст. 158 АПК РФ: "Арбитражный суд откладывает судебное разбирательство в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, а также в случае неявки в судебное заседание лица, участвующего в деле, если в отношении этого лица у суда отсутствуют сведения об извещении его о времени и месте судебного разбирательства";
- ст. 203 АПК РФ: "Заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении";
- ч. 4 ст. 254 АПК РФ: "Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения (реторсии) в отношении иностранных лиц тех иностранных государств, в которых введены ограничения в отношении российских организаций и граждан".
Поэтому "применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации" отнюдь не предполагает случай, когда сама кредитная организация обращается с ходатайством о принятии обеспечительной меры. Следовательно, п. 1 ст. 25 Закона о банкротстве кредитных организаций и ч. 5 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности не исключают применение обеспечительных мер.
Однако ВАС РФ, как следует из вышеприведенной цитаты, придерживается мнения прямо противоположного. Полагаем, что действительная причина такого сомнительного толкования во многом схожа с той, что подтолкнула ВАС РФ к утверждению о неприменимости обеспечительных мер при оспаривании нормативных правовых актов. Бессмысленно отрицать, что назначение временной администрации и отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций имеет значение, выходящее за пределы интересов одного частного субъекта.
"В силу особенностей правового положения кредитных организаций отзыв лицензии является начальным этапом процедуры банкротства или ликвидации банка; запрет на заключение сделок и исполнение обязательств по сделкам до создания в установленном порядке ликвидационной комиссии и назначения конкурсного управляющего обусловлен необходимостью сохранения денежных средств и имущества кредитной организации для их законно обоснованного распределения между кредиторами, и направлен он на реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации).
В силу изложенной правовой позиции, сохраняющей свою силу, сам по себе отзыв лицензии Банком России у кредитной организации не затрагивает установленное статьей 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а является средством государственной защиты прав и свобод, гарантируемой статьей 45 (часть 1) Конституции Российской Федерации"*(61).
Также не вызывает сомнений, что имеются достаточные основания, чтобы федеральным законом установить правило о неприменимости обеспечительных институтов к производству об обжаловании решений Банка России о назначении временной администрации и отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Однако, до тех пор пока этого не сделано, полагаем, что толкование п. 1 ст. 25 Закона о банкротстве кредитных организаций и ч. 5 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности, предложенное ВАС РФ, противоречит действительной воле законодателя.
Показательно, что до разъяснений, изложенных в п. 7 письма Президиума ВАС РФ о вопросах применения ч. 3 ст. 199 АПК РФ, некоторые арбитражные суды, рассматривая вопрос о возможности приостановления решений (приказов) Банка России, исходили исключительно из общих положений об основаниях применения обеспечительных мер, даже не обсуждая вопрос о препятствующих обеспечению нормах п. 1 ст. 25 Закона о банкротстве кредитных организаций и ч. 5 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности*(62).
"Как видно из материалов дела, ООО "КБ соцразвития "Якиманка" обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными приказов Банка России от 19.09.2002 N ОД-605 "Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у КБ социального развития "Якиманка" и от 19.09.2002 N ОД-606 "О назначении временной администрации по управлению КБ социального развития "Якиманка" в связи с отзывом лицензии на осуществление банковских операций".
Приостанавливая действия названных приказов сначала до рассмотрения дела по существу и вынесения решения, затем до рассмотрения апелляционной жалобы, Арбитражный суд г. Москвы сослался на ч. 3 ст. 9 АПК РФ*(63), наделяющей арбитражный суд правом приостанавливать действие оспариваемого ненормативного акта по ходатайству заявителя.
Однако указанные судебные акты вынесены судом с нарушением требований процессуального законодательства: ст. ст. 90, 91, 93, 184, 185 АПК РФ...
Меры, принятые судом по ходатайству заявителя о приостановлении действия оспариваемых актов, являются обеспечительными мерами, направлены на защиту прав и интересов заявителя от незаконных актов и действий государственных органов, в связи с чем должны применяться по правилам применения мер по обеспечению иска, предусмотренных гл. 8 АПК РФ.
Приведенный в АПК РФ перечень обеспечительных мер не является исчерпывающим.
Согласно ст. 91 АПК РФ арбитражным судом могут быть приняты иные обеспечительные меры.
Таким образом, законодатель исходит из того, что меры по обеспечению иска являются многообразными и зависят от предмета предъявленного иска.
Для заявленного в порядке ст. 198 АПК РФ требования о признании ненормативного акта государственного органа недействительным такой мерой обеспечительного характера является право суда, предусмотренное ч. 2 ст. 90 АПК РФ, приостановить рассмотрение дела, действие оспариваемого акта, решения*(64).
Указанное определение суда должно соответствовать требованиям ст. ст. 90, 93, 184, 185 АПК РФ, т.е. содержать мотивы, по которым арбитражный суд пришел к своим выводам о затруднительности и невозможности исполнения судебного акта в случае непринятия обеспечительных мер, принял или отклонил доводы лиц, участвующих в деле, со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты...
Данные требования закона ни судом первой, ни судом апелляционной инстанции, как при рассмотрении апелляционной жалобы на определение суда от 23.10.2002, так и при принятии мер обеспечения требования до рассмотрения апелляционной жалобы 22.01.2003, не выполнены.
Суды лишь сослались на ч. 3 ст. 9 АПК РФ*(65).
При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты нельзя признать законными и обоснованными"*(66).