Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика
арбитражных судов
1.3.7. Указание в федеральном законе на то, что подача жалобы на
решение государственного органа приостанавливает исполнение обжалуемого
решения
Абзацем 1 п. 2 ст. 28 Закона РСФСР о конкуренции на товарных рынках
предусмотрено следующее: "Подача заявления приостанавливает
исполнение решения и предписания антимонопольного органа о перечислении
в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения
антимонопольного законодательства, о принудительном разделении коммерческой
или некоммерческой организации либо о выделении из их состава одной
или нескольких организаций, об изменении условий или о расторжении
договоров и иных сделок, о заключении договоров с хозяйствующими
субъектами на время его рассмотрения в суде или арбитражном суде
до вступления решения суда или арбитражного суда в законную силу".
Следует ли толковать данную норму как исключающую применение обеспечительных
мер (применение обеспечительной меры, предусмотренной ч. 3 ст. 199
АПК РФ)?
В п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 30 марта 1998
г. N 32 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением
антимонопольного законодательства" (далее - письмо Президиума
ВАС РФ от 30 марта 1998 г. N 32)*(67) содержатся следующие разъяснения.
"4. Подача в арбитражный суд заявления о признании недействительным
решения (предписания) антимонопольного органа приостанавливает его
исполнение в силу закона, что исключает применение судом аналогичных
мер по обеспечению иска.
При подаче в арбитражный суд заявления о признании недействительным
решения антимонопольного органа о наложении штрафа организация заявила
ходатайство об обеспечении иска, в котором на основании пункта 2
статьи 76 АПК РФ просила запретить ответчику совершать действия
по взысканию штрафа.
Арбитражный суд в удовлетворении ходатайства об обеспечении иска
правомерно отказал, руководствуясь при этом следующим.
Согласно пункту 2 статьи 28 Закона о конкуренции подача в арбитражный
суд заявления о признании решения (предписания) антимонопольного
органа полностью или частично недействительным приостанавливает
их исполнение до вступления в силу решения суда.
В соответствии с частью 1 статьи 75 АПК РФ принятие судом мер по
обеспечению иска допускается, если непринятие таких мер может затруднить
или сделать невозможным исполнение судебного акта.
Поскольку при подаче заявления в суд исполнение решения (предписания)
антимонопольного органа приостанавливается в силу закона, отсутствуют
основания, при которых АПК РФ допускает применение судом мер по
обеспечению иска".
Данные разъяснения были сформулированы в период действия АПК РФ
1995 г. применительно к редакции п. 2 ст. 28 Закона РСФСР о конкуренции
на товарных рынках, действовавшей до внесения изменений Федеральным
законом от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений
и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках":
"2. Подача заявления приостанавливает исполнение решения (предписания)
федерального антимонопольного органа (территориального органа) на
время его рассмотрения в суде или арбитражном суде до вступления
решения суда или арбитражного суда в законную силу.
Решение (предписание) федерального антимонопольного органа (территориального
органа) может быть обжаловано в течение шести месяцев со дня его
вынесения, за исключением требований, на которые исковая давность
не распространяется".
Сравнив разные редакции п. 2 ст. 28 Закона РСФСР о конкуренции на
товарных рынках, можно вполне определенно утверждать, что вывод
о недопустимости обеспечительных мер, сформулированный ВАС РФ, сохраняет
свою актуальность. Действительно, ни новый АПК РФ, ни действующая
редакция п. 2 ст. 28 Закона РСФСР о конкуренции на товарных рынках
не содержат норм, которые напрямую опровергали бы следующую логическую
цепочку: подача в арбитражный суд заявления о признании недействительным
решения приостанавливает его исполнение в силу закона, поэтому это
должно исключать применение арбитражным судом аналогичных мер по
обеспечению иска.
Более того, совершенно очевидно, что действие указанного разъяснения
ВАС РФ должно распространяться и на иные нормы, в которых говорится
об "автоматическом приостановлении".
Тем не менее позиция ВАС РФ заслуживает критики.
Ранее указывалось, что приостановление решения (акта, действия)
в материальном законодательстве (так называемое автоматическое приостановление)
имеет весьма существенные отличия от приостановления решения (акта,
действия) как обеспечительной меры. Соответственно, поскольку законом
не установлено иное, применение одного института ("автоматического
приостановления") не должно ограничивать применение других
институтов (в том числе обеспечительных).
Обратим, однако, внимание, что ВАС РФ говорит только о недопустимости
применения арбитражным судом аналогичных мер по обеспечению иска.
В то же из п. 4 письма Президиума ВАС РФ от 30 марта 1998 г. N 32
следует:
- "автоматическое приостановление" - приостановление исполнения
оспариваемого решения до вступления в силу решения суда;
- обеспечительная мера - запрет ответчику совершать действия по
взысканию штрафа.
Очевидно, что эти институты аналогичными никак не назовешь. И дело
здесь даже не в выявленных ранее процедурных различиях. По своей
сути запрет ответчику совершать действия по взысканию штрафа - это
лишь запрет совершать одно конкретное действие. Приостановление
исполнения оспариваемого решения предполагает запрет в совершении
всех действий, которые этим решением предусмотрены.
С определенной натяжкой - выше говорилось о различиях в хронологических
границах приостановления - можно сказать, что аналогичным будет
правовой результат (например, если оспариваемое решение предполагает
совершение одного действия), но отнюдь не сами правовые институты.
Даже если сравнивать предусмотренное абз. 1 п. 2 ст. 28 Закона РСФСР
о конкуренции на товарных рынках приостановление исполнения оспариваемого
решения с наиболее близким институтом - приостановлением действия
оспариваемого решения, то и здесь можно обнаружить (помимо процедурных)
важное сущностное отличие. Приостановление действия оспариваемого
решения влечет приостановление не только исполнения, но и временное
поражение всех иных правовых последствий, которые из него вытекают.
Напротив, приостановление исполнения оспариваемого решения - это
всегда лишь запрет собственно на само исполнение.
Таким образом, у меры, предусмотренной в абз. 1 п. 2 ст. 28 Закона
РСФСР о конкуренции на товарных рынках в принципе не существует
"аналогичных мер по обеспечению иска".
В связи с этим еще раз подчеркнем сомнительность сформулированного
в п. 4 письма Президиума ВАС РФ от 30 марта 1998 г. N 32 ограничения
на применение обеспечительной меры.