Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов

1.5. О соотношении института приостановления исполнительного производства с обеспечительными мерами

В соответствии с п. 4 ст. 20 Федерального закона от 21 июля 1997  г. N 149-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(93) (далее - Закон об исполнительном производстве) исполнительное производство подлежит обязательному приостановлению в случае оспаривания должником исполнительного документа в судебном порядке, если такое оспаривание допускается законом. В соответствии с ч. 3 ст. 199 АПК РФ по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.
И при удовлетворении ходатайства заявителя о приостановлении действия оспариваемого акта, решения, и при приостановлении исполнительного производства наступают такие правовые последствия, которые равным образом препятствуют исполнению оспариваемого акта, решения.
Несмотря на это сходство, не вызывает сомнений, что приостановление действия оспариваемого акта, решения и приостановление исполнительного производства по своей правовой природе различны: в первом случае, как указывалось выше, происходит временное поражение всех тех правовых последствий, которые им (актом, решением) предусмотрены, во втором же случае на определенный промежуток времени ограничивается исключительно лишь сфера принудительного исполнения оспариваемого должником решения.
Однако различиями в правовой природе дело не ограничивается, поскольку имеются весьма существенные отличия и в том, как эти институты реализуются в рамках судебной процедуры:
1) сроки рассмотрения заявлений:
- десять дней для заявлений о приостановлении исполнительного производства (ч. 3 ст. 327 АПК РФ);
- не позднее следующего дня после дня поступления заявления для обеспечительных заявлений (ч. 1 ст. 93 АПК РФ);
2) порядок рассмотрения заявлений:
- заявление о приостановлении исполнительного производства - в судебном заседании с извещением взыскателя, должника и судебного пристава-исполнителя (ч. 2 ст. 324 АПК РФ);
- заявление об обеспечении рассматривается без извещения сторон (ч. 1 ст. 93 АПК РФ);
3) основания для удовлетворения заявления:
- для заявлений о приостановлении исполнительного производства - ст. 20, 21 Закона об исполнительном производстве;
- для заявлений об обеспечении - ч. 2 ст. 90 АПК РФ*(94).
В практике арбитражных судов весьма важным представляется вопрос о реализации указанных институтов применительно к процедуре исполнения актов налоговых органов*(95).
По смыслу п. 1 ст. 46 НК РФ в случае неуплаты или неполной уплаты налога в установленный срок обязанность по уплате налога исполняется хотя и принудительно (путем обращения взыскания на денежные средства налогоплательщика или налогового агента на счетах в банках), но вне рамок законодательства об исполнительном производстве. Напротив, при недостаточности или отсутствии денежных средств на счетах налогоплательщика или налогового агента или отсутствии информации о счетах налогоплательщика и налогового агента налоговый орган вправе взыскать налог за счет иного имущества налогоплательщика или налогового агента в соответствии со ст. 47 НК РФ, которая предусматривает обращение к механизмам принудительного исполнения (т.е. к процедурам, установленным Законом об исполнительном производстве).
Таким образом, в зависимости от того, какое решение налогового органа оспаривается, и будут применяться ограничивающие его исполнение меры:
- если оспаривается решение налогового органа, подлежащее исполнению в порядке ст. 46 НК РФ, то налогоплательщик вправе обратиться с заявлением о приостановлении действия оспариваемого решения в порядке ч. 3 ст. 199 АПК РФ;
- если оспаривается решение налогового органа, подлежащее исполнению в порядке ст. 47 НК РФ, то налогоплательщик помимо указанной обеспечительной меры может также подать заявление о приостановлении исполнительного производства по императивному основанию п. 4 ст. 20 Закона об исполнительном производстве*(96).
Однако, как показывает практика арбитражных судов, с заявлениями о приостановлении исполнительного производства по императивному основанию п. 4 ст. 20 Закона об исполнительном производстве налогоплательщики обращались крайне редко. В ряде случаев о приостановлении исполнительного производства заявители просили в ходатайствах о принятии "меры по обеспечению требований в виде приостановления исполнительного производства"*(97) (этакий процессуальный гибрид приостановления и обеспечительной меры). Чем это вызвано? Ответ лежит на поверхности. Дело в том, что существующая редакция ч. 1 ст. 327 АПК РФ предусматривает, что арбитражный суд по заявлению взыскателя, должника, судебного пристава-исполнителя может приостановить или прекратить исполнительное производство, возбужденное судебным приставом-исполнителем на основании исполнительного листа, выданного арбитражным судом, в случаях, предусмотренных федеральным законом об исполнительном производстве.
Схожая по смыслу норма содержится и в п. 1 ст. 24 Закона об исполнительном производстве: "Приостановление и прекращение исполнительного производства, возбужденного на основании исполнительного документа, выданного арбитражным судом, производятся тем же арбитражным судом или арбитражным судом по месту нахождения судебного пристава-исполнителя.
Во всех остальных случаях приостановление и прекращение исполнительного производства производятся судом общей юрисдикции по месту нахождения судебного пристава-исполнителя".
Соответственно, воспринимая ч. 1 ст. 327 АПК РФ как норму о компетенции, арбитражные суды приходили к категоричному выводу о неподведомственности арбитражным судам дел по заявлениям о приостановлении исполнительного производства, возбужденного судебным приставом-исполнителем на основании иных (помимо исполнительных листов, выданных арбитражным судом) исполнительных документов.
"Полномочия арбитражного суда применительно к исполнительному производству предусмотрены в разделе 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Федеральном законе "Об исполнительном производстве" и определены только в части вопросов, возникающих при исполнении выданных арбитражным судом исполнительных листов (выдача дубликата исполнительного листа, приостановление исполнительного производства и другие)"*(98).
"Как видно из документов и установлено судом, 06.08.2003 судебный пристав-исполнитель Нижегородского районного подразделения Службы судебных приставов Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Нижегородской области Андосова И.А. обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о приостановлении в связи с розыском должника исполнительного производства N 8304/15, возбужденного по постановлению Нижегородской таможни от 19.09.2002 N 10408000-202/2002 о взыскании с общества с ограниченной ответственностью "Техкомплекс-НН" 5946 рублей 74 копеек штрафных санкций.
Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона "Об исполнительном производстве" приостановление и прекращение исполнительного производства, возбужденного на основании исполнительного документа, выданного арбитражным судом, производятся тем же арбитражным судом или арбитражным судом по месту нахождения судебного пристава-исполнителя. Во всех остальных случаях приостановление и прекращение исполнительного производства производятся судом общей юрисдикции по месту нахождения судебного пристава-исполнителя.
Аналогичные положения о полномочиях арбитражного суда содержатся в статье 327 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Исходя из указанных норм права и учитывая, что исполнительное производство N 8304/15 возбуждено по постановлению таможенного органа, Арбитражный суд Нижегородской области правомерно прекратил производство по заявлению судебного пристава-исполнителя со ссылкой на пункт 1 части 1 статьи  150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и указал на подведомственность данного дела суду общей юрисдикции.
Ссылка заявителя жалобы на пункт 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" окружным судом отклоняется как несостоятельная, ибо данный пункт, разъясняющий пределы компетенции арбитражного суда при оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя по исполнению судебных актов арбитражных судов, а также исполнительных документов иных органов, не регулирует возникшие по настоящему спору правоотношения. Заявление о приостановлении исполнительного производства не является способом оспаривания решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя"*(99).
Действительно, буквальное толкование ч. 1 ст. 327 АПК РФ приводит к довольно парадоксальным выводам: судам общей юрисдикции подведомственны в том числе и такие дела, когда налогоплательщик, являющийся юридическим лицом либо имеющий статус индивидуального предпринимателя, обращается с заявлением о приостановлении исполнительного производства, возбужденного на основании решения налогового органа. Ситуация становится еще более абсурдной, если учитывать, что с заявлением об оспаривании решения налогового органа указанные субъекты должны обращаться не в суд общей юрисдикции, а в арбитражный суд.
К сожалению, на настоящий момент отсутствуют разъяснения ВАС РФ, которые позволили бы выявить, по крайней мере, позицию высшей судебной инстанции. В то же время полагаем, что даже действующее законодательство отнюдь не исключает и иных подходов к определению компетенции арбитражных судов в вопросах приостановления исполнительного производства. Следует исходить из того, что исполнительное производство по действующему процессуальному законодательству (разд. VII Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации*(100) (далее - ГПК РФ), разд. VII АПК РФ) является завершающей стадией процесса*(101), следовательно, законодатель рассматривает решения, действия (бездействия) судебного пристава-исполнителя, а равно иные совершаемые в рамках исполнительного производства действия в контексте единого судебно-арбитражного дела. Соответственно, если само дело подведомственно арбитражному суду, то именно арбитражный суд должен разрешать в том числе и те вопросы, которые предусмотрены в рамках процедуры исполнения*(102).
Однако как с таким подходом соотносятся ч. 1 ст. 327 АПК РФ и п.  1 ст. 24 Закона об исполнительном производстве?
Что касается ч. 1 ст. 327 АПК РФ, то здесь необходимо учитывать, что данная норма по структуре своего расположения не может быть компетенционной: нормы о подведомственности (применительно к структуре АПК РФ) находятся в § 1 гл. 4 АПК РФ. Соответственно, указание в ч. 1 ст. 327 АПК РФ на то, что арбитражный суд может приостановить или прекратить исполнительное производство, возбужденное судебным приставом-исполнителем на основании исполнительного листа, выданного арбитражным судом, не следует рассматривать как ограничивающее компетенцию арбитражного суда.
Относительно п. 1 ст. 24 Закона об исполнительном производстве следует указать на то, что, несмотря на содержащиеся в указанной норме положения о разграничении компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции, она не может применяться в части, противоречащей АПК РФ (АПК РФ хронологически принят позже). Поэтому вытекающий из систематического толкования общий вывод о том, что при подведомственности арбитражному суду дела он же должен разрешать в том числе и те вопросы, которые предусмотрены в рамках процедуры исполнения, исключает действие компетенционных положений п. 1 ст. 24 Закона об исполнительном производстве*(103).
Итак, как же поступали арбитражные суды при обращении заявителей с ходатайствами о принятии "меры по обеспечению требований в виде приостановления исполнительного производства"?
Здесь в практике арбитражных судов выявлены разные подходы.
Некоторые арбитражные суды квалифицировали подобные обращения как заявляемое в порядке п. 5 ч. 1 ст. 91 АПК РФ ходатайство о приостановлении взыскания по оспариваемому исполнительному документу, взыскание по которому производится в бесспорном (безакцептном) порядке.
"Открытое акционерное общество "Запсибэлектромонтаж" (далее - ОАО "Запсибэлектромонтаж"), г. Новокузнецк, обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании недействительными решения Инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Куйбышевскому району г. Новокузнецка (далее - налоговый орган) от 24.05.2004 N 119 "О взыскании налога (сбора), а также пени за счет имущества налогоплательщика-организации (налогового агента-организации)", постановления от 24.05.2004 N 88 "О взыскании налога (сбора), а также пени за счет имущества налогоплательщика-организации (налогового агента-организации)". Одновременно ОАО "Запсибэлектромонтаж" заявило ходатайство о применении меры обеспечения в виде приостановления исполнительного производства.
Определением суда от 22.06.2004 (судья...) было удовлетворено заявление ОАО "Запсибэлектромонтаж" о принятии обеспечительных мер в виде приостановления исполнительного производства, возбужденного судебным приставом-исполнителем Межрайонного подразделения судебных приставов N 2 г. Новокузнецка на основании оспариваемых решения и постановления налогового органа...
Как следует из материалов дела, налоговым органом были вынесены решение от 24.05.2004 N 119 "О взыскании налога (сбора), а также пени за счет имущества налогоплательщика-организации (налогового агента-организации)" и постановление от 24.05.2004 N 88 "О  взыскании налога (сбора), а также пени за счет имущества налогоплательщика-организации (налогового агента-организации)".
ОАО "Запсибэлектромонтаж" обратилось в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с заявлением об оспаривании указанных актов налогового органа.
В соответствии со статьей 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд по заявлению лица, участвующего в деле, может принять срочные временные меры, направленные на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя (обеспечительные меры). В части 2 названной статьи указано, что обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта либо причинить значительный ущерб заявителю.
В силу пункта 5 части 1 статьи 91 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обеспечительной мерой может быть приостановление взыскания по оспариваемому истцом исполнительному или иному документу, взыскание по которому производится в бесспорном (безакцептном) порядке.
Решая вопрос о принятии обеспечительных мер, суд принимает во внимание обоснование необходимости их применения, указанное заявителем. В обоснование заявления ОАО "Запсибэлектромонтаж" ссылается на то, что непринятие обеспечительных мер может привести к причинению значительного ущерба заявителю, в частности к аресту, изъятию и дальнейшей реализации значительной части имущества, необходимого для осуществления производственной деятельности"*(104).
Другие арбитражные суды в подобных случаях рассматривали приостановление исполнительного производства как обеспечительную меру, не предусмотренную прямо ч. 1 ст. 91 АПК РФ, но тем не менее допустимую в силу открытости перечня ч. 1 ст. 91 АПК РФ.
"Закрытое акционерное общество (далее - ЗАО) "Курскрезинотехника", г. Курск, обратилось в Арбитражный суд Курской области с заявлением о признании недействительным решения Инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по городу Курску (далее - ИМНС РФ по г. Курску) N 2324/1384 от 29.09.2003 о взыскании налога (сбора), пени и (или) присужденного штрафа за счет имущества.
13.11.2003 ЗАО "Курскрезинотехника" заявило ходатайство о принятии меры по обеспечению требований в виде приостановления исполнительного производства, возбужденного на основании постановления ИМНС РФ по г. Курску N 2324/1384 от 29.09.2003, вынесенного во исполнение оспариваемого решения, мотивируя свое ходатайство тем, что непринятие указанной меры может повлечь необоснованное изъятие имущества, тем самым сделав затруднительным поворот исполнения и возврат имущества.
Определением Арбитражного суда Курской области от 14.11.2003 ходатайство ЗАО "Курскрезинотехника" о принятии мер по обеспечению требований удовлетворено. Исполнительное производство, возбужденное на основании постановления ИМНС РФ по г. Курску N 2324/1384 от 29.09.2003 "О взыскании налога (сбора), пени и (или) присужденного штрафа за счет имущества", приостановлено до рассмотрения спора по существу...
Судебная коллегия не может согласиться с доводами заявителя кассационной жалобы о том, что ст. 91 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусматривает возможности применения такой обеспечительной меры, как приостановление исполнительного производства.
Согласно п. 5 ч. 1 названной нормы закона, арбитражным судом могут быть приняты иные обеспечительные меры, а также одновременно может быть принято несколько обеспечительных мер.
Таким образом, приведенный в ч. 1 ст. 91 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации перечень обеспечительных мер не является исчерпывающим. С учетом характера заявленного требования, применение указанной обеспечительной меры судебная коллегия признает обоснованным.
В соответствии с ч. 3 ст. 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.
Принятая судом мера по обеспечению требований ЗАО "Курскрезинотехника" не противоречит вышеназванным нормам закона, в связи с чем кассационная коллегия находит кассационную жалобу ИМНС РФ по г. Курску не подлежащей удовлетворению"*(105).
Имели место и судебные акты, в которых приостановление исполнительного производства рассматривалось как мера, предусмотренная п. 2 ч. 1 ст. 91 АПК РФ - запрещение ответчику и другим лицам совершать определенные действия, касающиеся предмета спора*(106).
"ЗАО "Курскрезинотехника" обратилось в суд с ходатайством о принятии мер по обеспечению предъявленного заявления и просило приостановить исполнительное производство, возбужденное на основании постановления Инспекции МНС РФ по г. Курску от 29.09.2003 N 2355/1385, вынесенного во исполнение оспариваемого решения. В обоснование ходатайства заявитель указал, что непринятие указанных мер может повлечь необоснованное изъятие имущества, тем самым сделав затруднительным исполнение в дальнейшем судебного акта...
В статье 91 АПК РФ приведен перечень обеспечительных мер, одной из которых является такая мера, как запрещение ответчику и другим лицам совершать определенные действия, касающиеся предмета спора.
Следовательно, нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при определенных условиях суд вправе вынести судебный акт, направленный на временное ограничение прав налогового органа и других лиц по исполнению оспариваемого ненормативного акта, которым является решение налогового органа от 29.09.2003 N  2355/1385"*(107).
Наконец, удовлетворяя обеспечительное ходатайство о приостановлении исполнительного производства, некоторые арбитражные суды обязывали соответствующую службу судебных приставов-исполнителей приостановить взыскание по исполнительному производству.
"ОАО "УМПО" обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о применении обеспечительных мер - просило приостановить исполнительное производство N 23779-5/03 от 01.10.2003 по взысканию с ОАО "УМПО" в пользу ОФ "СРЦИЗ "Луч" 954 840 руб. до окончания рассмотрения жалобы ОАО "УМПО" на действия судебного пристава-исполнителя Калининского РП ССП ГУ МЮ РФ по РБ Баликаевой Е.В.
Определением от 05.11.2003 (судья...) удовлетворено заявление ОАО "УМПО" о применении обеспечительных мер путем приостановления взыскания по оспариваемому заявителем исполнительному производству N 23779-5/03 от 01.10.2003 о взыскании с ОАО "УМПО" в пользу ОФ "СРЦИЗ "Луч" 954 840 руб. Суд обязал Калининское РП ССП ГУ МЮ РФ по РБ приостановить взыскание по указанному исполнительному производству"*(108).
Полагаем, что изложенные подходы заслуживают критики.
Несмотря на всю схожесть приостановления исполнительного производства и приостановления взыскания по оспариваемому исполнительному документу, взыскание по которому производится в бесспорном (безакцептном) порядке, подчеркнем: это разные правовые институты, которые реализуются в рамках разных правовых процедур.
И уж тем более крайне спорным видится отождествление приостановления исполнительного производства и запрещения ответчику и другим лицам совершать определенные действия, касающиеся предмета спора.
Сомнительно также, что открытый перечень ч. 1 ст. 91 АПК РФ дает повод рассматривать приостановление исполнительного производства как обеспечительную меру. Далеко не всякое действие может быть квалифицировано как обеспечительная мера, и уж тем более таковой не может стать совершенно самостоятельный процессуальный институт*(109).
Вопрос о допустимости такой обеспечительной меры, как обязание службы судебных приставов-исполнителей приостанавливать взыскание по исполнительному производству, будет более подробно рассмотрен в п. 2.3.2 настоящей книги. Здесь же лишь повторим тезис, изложенный в п. 1.4: арбитражный суд должен ограничиваться исключительно рамками заявленного обеспечительного ходатайства, поэтому произвольная (т.е. без соответствующего волеизъявления заявителя) "переквалификация" его просительной части совершенно недопустима.