Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов

Глава 1. Общие вопросы

1.1. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве в сфере конституционных положений

В рамках производства об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц*(1) (гл.  24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации*(2), далее - АПК РФ) в соответствии с ч. 3 ст. 199 АПК РФ по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.
Приостановление действия оспариваемого акта, решения как обеспечительная мера предполагает временное поражение тех правовых последствий, которые им (актом, решением) предусмотрены. Схожие последствия возникают и при признании акта, решения недействительными. Именно этим сходством и руководствовался Совет администрации Красноярского края, направляя запрос в Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ).
Заявитель полагал, что "приостановление арбитражным судом действия ненормативного правового акта влечет те же правовые последствия, что и признание такого акта недействительным, а именно лишение его юридической силы, несмотря на то, что лишение ненормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации юридической силы возможно, по его мнению, только по решению самого органа, издавшего акт, или в порядке осуществления правосудия путем вынесения компетентным судом судебного акта, разрешающего дело по существу; в силу же правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 25 января 2001 года по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации, под осуществлением правосудия понимается не все судопроизводство, а лишь та его часть, которая заключается в принятии судебных актов, разрешающих дело по существу; акты же, направленные на разрешение процессуально-правовых вопросов (от принятия заявления до исполнения судебного решения), понятием "осуществление правосудия" не охватываются"*(3).
Конституционный Суд РФ не только не согласился с утверждением о том, что осуществление правосудия - это исключительно лишь принятие судебных актов, разрешающих дело по существу, но и, как это часто бывает, вскользь затронул ряд базовых положений, из интерпретации которых можно сделать вывод как минимум о том, что обеспечительные меры в административном судопроизводстве не противоречат принципам состязательности и процессуального равноправия сторон, а если смотреть более широко - о полной легитимности данных мер.
"2. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 года, на которое ссылается заявитель, указано: "Специфический характер оспариваемого положения как исключения из общих правил, регламентирующих условия возмещения причиненного вреда, позволяет прийти к выводу, что в нем под осуществлением правосудия понимается не все судопроизводство, а лишь та его часть, которая заключается в принятии актов судебной власти по разрешению подведомственных суду дел, т.е. судебных актов, разрешающих дело по существу. Судебный процесс завершается принятием именно таких актов, в которых находит выражение воля государства разрешить дело, отнесенное к ведению суда".
Указание на специфический характер оспариваемого положения*(4) (речь идет о пункте 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации) - при том, что оно названо исключением из общих правил - свидетельствует о том, что под осуществлением судопроизводства во всех других случаях, когда это не оговаривается специально, понимается не только та его часть, которая заключается в принятии актов судебной власти, разрешающих дело по существу. Такое узкое понимание правосудия противоречило бы статье 118 (часть 2) Конституции Российской Федерации и конкретизирующему ее положения Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации.
"..."
4. Согласно статье 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, что в арбитражном процессе является необходимой предпосылкой обеспечения каждой из сторон в споре правовыми возможностями заявлять отводы и ходатайства, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, представлять суду свои доводы и объяснения, осуществлять иные предусмотренные законом процессуальные действия и выполнять обязанности; при этом лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий (части 2 и 3 статьи 9 АПК Российской Федерации).
Целью обеспечительных мер в арбитражном процессе, применяемых арбитражным судом по заявлению лица, участвующего в деле, а в случаях, предусмотренных законом, и иного лица, и являющихся срочными, временными мерами, направленными на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя, является недопущение затруднения или невозможности исполнения судебного акта, а также предотвращение причинения значительного ущерба заявителю (части 1 и 2 статьи 90 АПК Российской Федерации). При этом в силу части 7 статьи 93 АПК Российской Федерации определение арбитражного суда об обеспечении иска или об отказе в обеспечении иска может быть обжаловано; допускается встречное обеспечение, а также замена одной обеспечительной меры другой, предусмотрено возмещение убытков, причиненных обеспечением иска (статьи 94, 95 и 98 АПК Российской Федерации), а в силу части 1 статьи 97 АПК Российской Федерации обеспечение иска по ходатайству лица, участвующего в деле, может быть отменено арбитражным судом, рассматривающим дело. Наконец, может быть обжалован окончательный судебный акт в связи с допущенными, по мнению заявителя, нарушениями правил о применении обеспечительных мер.
По своей правовой природе обеспечительные меры в арбитражном процессе носят временный характер и сохраняют свое действие до фактического исполнения судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу. В случае отказа в удовлетворении иска, оставления иска без рассмотрения, прекращения производства по делу обеспечительные меры сохраняют свое действие до вступления в законную силу соответствующего судебного акта (части 4 и 5 статьи 96 АПК Российской Федерации).
Следовательно, обеспечительные меры в административном судопроизводстве, осуществляемом арбитражными судами, не носят дискриминационного характера по отношению к какой-либо стороне в процессе; их применение осуществляется в рамках дискреционных полномочий арбитражных судов и на основе принципов состязательности и процессуального равноправия сторон"*(5).
В то же время некоторые авторы*(6) обращают внимание на другой судебный акт - Постановление КС РФ от 12 марта 2001 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", касающихся возможности обжалования определений, выносимых арбитражным судом по делам о банкротстве, иных его положений, статьи 49 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также статьи 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами граждан и юридических лиц"*(7).
Дело в том, что в указанном постановлении рассматривались вопросы конституционности процессуального регламента в части, относящейся к введению процедуры наблюдения, предусмотренной законодательством о несостоятельности (банкротстве). В частности, КС РФ пришел к выводу о том, что "действующий порядок возбуждения производства по делам о банкротстве не предоставляет должнику надлежащих процессуальных гарантий того, что определение арбитражного суда о принятии заявления о признании должника банкротом и, следовательно, введение наблюдения будет обоснованным и правомерным: такое решение выносится в условиях несоблюдения общеправового принципа audi alteram partem (выслушать обе стороны) и отсутствия процессуально-правовых гарантий для реализации права на справедливое и публичное разбирательство дела (пункт 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод)".
Между тем процедура наблюдения по своей правовой природе многими авторами рассматривается как обеспечительная мера, одной из задач которой является обеспечение сохранности имущества должника*(8). Исходя из этого, можно утверждать, что общие выводы, содержащиеся в указанном постановлении КС РФ, равным образом должны распространяться и на иные обеспечительные меры. Поэтому некоторые авторы полагают, что действующий порядок применения обеспечительных мер "нарушает принципы состязательности, равноправия и гласности судопроизводства, а также не содержит механизма, препятствующего злоупотреблениям в ходе применения подобных мер"*(9).
Отметим, что столь радикальный вывод не находит поддержки в практике арбитражных судов и, судя по всему, вряд ли найдет, поскольку по сложившейся традиции суждения о конституционности тех или иных процессуальных норм появляются в текстах судебных актов лишь после того, как по этой проблеме высказался КС РФ. С учетом же изложенных позиций КС РФ в Определении от 6 ноября 2003 г. N 390-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета администрации Красноярского края о проверке конституционности части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" можно с достаточной долей уверенности утверждать, что, по крайней мере, правовая регламентация института обеспечительных мер в административном судопроизводстве не противоречит базовым конституционным началам*(10).
Некоторые арбитражные суды посчитали нужным обратить внимание и на более частный вопрос: как соотносится такая обеспечительная мера, как приостановление действия решения налогового органа, с конституционной обязанностью платить законно установленные налоги и сборы? Здесь в практике выявлено полное единодушие: приостановление действия решения налогового органа не является ограничением обязанности налогоплательщика, предусмотренной ст. 57 Конституции РФ.
"Вместе с тем принятые арбитражным судом обеспечительные меры не являются ограничением обязанности налогоплательщика, предусмотренной статьей 57 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой, каждый обязан платить законно установленные налоги, и не ограничивают право налоговых органов взыскивать недоимки по налогам и сборам. Потери бюджета в связи с принятием обеспечительных мер в виде приостановления действия оспариваемого требования инспекции невозможны, так как в случае неудовлетворения требований заявителя налог будет взыскиваться с учетом пени, возросшей за период неуплаты налога, начисление которой предусмотрено статьей 75 Налогового кодекса Российской Федерации"*(11);
"Кассационная инстанция считает, что принятые арбитражным судом обеспечительные меры не являются ограничением обязанности налогоплательщика, предусмотренной статьей 57 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый обязан платить законно установленные налоги, и не ограничивают право налоговых органов взыскивать недоимки по налогам и сборам в установленном законом порядке"*(12).