Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика
арбитражных судов
2.1.7. Приостановление действия оспариваемого акта, решения
Данная обеспечительная мера предусмотрена ч. 3 ст. 199 АПК РФ:
"по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить
действие оспариваемого акта, решения".
Как указывалось выше (см. п. 1.2 настоящей работы), некоторое время
в судебной практике отсутствовало единство в вопросе о правовой
природе указанной меры. Однако после четких разъяснений ВАС РФ о
том, что при приостановлении действия ненормативного правового акта,
решения необходимо учитывать соответствующие положения гл. 8 АПК
РФ*(147), проблема (по крайней мере, в практической плоскости) существовать
перестала.
Отметим и уже упоминавшееся Определение КС РФ от 6 ноября 2003 г.
N 390-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета
администрации Красноярского края о проверке конституционности части
3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации",
из содержания которого также весьма недвусмысленно следует вывод
об обеспечительном характере меры, предусмотренной ч. 3 ст. 199
АПК РФ.
О соотношении приостановления действия решения налогового органа
с конституционной обязанностью платить законно установленные налоги
и сборы см. п. 1.1 настоящей книги.
О соотношении института приостановления действия оспариваемого акта,
решения с приостановлением исполнительного производства см. п. 1.5
настоящей книги.
Применительно к приостановлению действия актов, решений налоговых
органов необходимо учитывать разъяснения ВАС РФ об объекте оспаривания.
"Статьи 137 и 138 Кодекса предусматривают право налогоплательщика
на судебное обжалование акта налогового органа.
При толковании этих статей следует принимать во внимание, что понятие
"акт" использовано в них в ином значении, чем в статьях
100, 101.1 (пункт 1) НК РФ.
При применении статей 137 и 138 Кодекса необходимо исходить из того,
что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен
в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта
недействительным, понимается документ любого наименования (требование,
решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем
(заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного
налогоплательщика.
Кроме того, поскольку в Кодексе не установлено иное, налогоплательщик
вправе обжаловать в суд требование об уплате налога, пеней и требование
об уплате налоговой санкции независимо от того, было ли им оспорено
решение налогового органа, на основании которого вынесено соответствующее
требование"*(148).
Такое широкое толкование термина "акт" вполне логично,
поскольку процессуальное законодательство не может и не должно оперировать
специальной (узкоотраслевой) терминологией: это не только усложнило
бы процессуальный закон, но и могло бы создать трудности для заявителей
при оспаривании таких ненормативных актов, наименования которых
по той или иной причине не оказались перечислены процессуальным
законодателем.
Соответственно, в практике арбитражных судов имеются примеры приостановления
действия как требований об уплате налога, так и постановлений о
взыскании налога, пени за счет имущества налогоплательщика.
"Определением Арбитражного суда г. Москвы, оставленным без
изменения постановлением апелляционной инстанции, приостановлено
действие решения МРИМНС РФ по КН N 6 от 19.03.2004 N 57-09-4, требования
об уплате налога от 23.03.2004 N 10, а также инкассовых поручений
от 05.04.2004 N 7, 8, 9, 10, выставленных на основании указанных
решения и требования"*(149).
"Открытое акционерное общество "Ижевский хлебомакаронный
комбинат" в ходе рассмотрения дела по его требованию о признании
недействительным постановления от 23.09.2004 N 31 о взыскании налога,
пени за счет имущества налогоплательщика обратилось с заявлением
о принятии обеспечительных мер.
Определением от 14.10.2004 (судья...) указанное заявление судом
удовлетворено и действие оспариваемого постановления налогового
органа приостановлено"*(150).
Высший Арбитражный Суд РФ также указал, что "под приостановлением
действия ненормативного правового акта, решения в части 3 статьи
199 Кодекса понимается не признание акта, решения недействующим
в результате обеспечительной меры суда, а запрет исполнения тех
мероприятий, которые предусматриваются данным актом, решением"*(151).
Что же происходит, если обжалуемое решение носит установительный
характер (т.е. вообще не предполагает каких-либо "мероприятий")?
В качестве примера таких установительных решений можно привести
следующие.
1. Решения о приостановлении действия лицензии
"Индивидуальный предприниматель Андреев Алексей Владимирович
(далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Вологодской
области с заявлением о признании недействительными решения отдела
торговли управления экономики и прогнозирования администрации Великоустюгского
муниципального района Вологодской области (далее - отдел) от 15.10.2002
N А 000001 и постановления администрации Великоустюгского муниципального
района Вологодской области (далее - администрация) от 15.10.2002
N 1354 о приостановлении действия выданной предпринимателю лицензии
В 22384 N 21 от 21.06.2002 на осуществление розничной торговли алкогольной
продукцией"*(152).
2. Решения о прекращении прав на земельные участки и решения
об изъятии земельных участков
"В ходе рассмотрения дела Фермерское хозяйство представило
в суд дополнения к иску, в которых просило признать недействительным
постановление главы Администрации муниципального образования "Светлогорский
городской округ" от 26.11.2003 N 910 об изъятии у Фермерского
хозяйства земельного участка, а также решение Совета депутатов Светлогорского
городского округа от 21.11.2003 N 120 об утверждении генерального
плана застройки. Кроме того, Фермерское хозяйство просило приостановить
действие постановления от 26.11.2003 N 910 в порядке, предусмотренном
пунктом 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации"*(153).
Как указывалось выше, приостановление действия оспариваемого решения
влечет приостановление не только исполнения, но и временное поражение
всех иных правовых последствий, которые из него вытекают. Поэтому
предлагаемое ВАС РФ ограничительное толкование сущности рассматриваемой
обеспечительной меры, конечно же, недопустимо.
Впрочем, обратим внимание, что логическое ударение в п. 4 письма
Президиума ВАС РФ о вопросах применения ч. 3 ст. 199 АПК РФ делается
не на сущности приостановления, а на необходимости выяснения "фактической
исполнимости и эффективности" обеспечительной меры при установлении
факта исполнения предусмотренных оспариваемым решением действий:
"Под приостановлением действия ненормативного правового акта,
решения в части 3 статьи 199 Кодекса понимается не признание акта,
решения недействующим в результате обеспечительной меры суда, а
запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным
актом, решением. Если действия, предусмотренные ненормативным правовым
актом, решением, уже исполнены либо их исполнение началось (внесены
изменения в публичный реестр, списаны средства со счета и т.п.),
судам необходимо выяснять, насколько испрашиваемая обеспечительная
мера фактически исполнима и эффективна".
Вопрос о том, как влияет исполнение оспариваемого акта, решения
на обеспечительные институты, будет рассмотрен в п. 4.1.2 настоящей
работы.
Из буквального толкования ч. 3 ст. 199 АПК РФ следует, что приостановлено
может быть лишь действие оспариваемых актов, решений. Соответственно
арбитражные суды отказывали в удовлетворении ходатайств о приостановлении
действия иных (неоспариваемых) актов, решений.
"Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской
области от 02.08.2004 по заявлению закрытого акционерного общества
"Торговый Двор" признаны недействительными решение от
14.04.2004 N 03-13 и предписание от 14.04.2004 N 03/1196-14 Территориального
управления Министерства Российской Федерации по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства по Санкт-Петербургу и Ленинградской
области.
Общество с ограниченной ответственностью "Гиперцентр СПб",
привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, обратилось
с кассационной жалобой на указанное решение суда. Обществом заявлено
ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде приостановления
действия постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.08.2004
N 1420.
Определением от 08.10.2004 Федерального арбитражного суда Северо-Западного
округа ходатайство общества с ограниченной ответственностью "Гиперцентр
СПб" оставлено без удовлетворения.
В кассационной жалобе общество с ограниченной ответственностью "Гиперцентр
СПб" просит отменить определение Федерального арбитражного
суда Северо-Западного округа от 08.10.2004, ссылаясь на неправильное
применение судом норм процессуального права - части 3 статьи 199,
абзаца 8 части 1 статьи 91 Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации...
Отказывая в удовлетворении ходатайства о принятии обеспечительных
мер, суд обоснованно указал на невозможность применения в данном
случае части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации, поскольку изложенная в ней норма о возможности приостановления
оспариваемого акта подлежит применению только в случаях признания
недействительным ненормативного правового акта, тогда как законность
постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.08.2004 N 1420
не является предметом спора по настоящему делу"*(154).
Вопрос о допустимости приостановления действия иных (неоспариваемых)
актов, решений более подробно будет рассмотрен в п. 2.3.2 настоящей
книги.
Обратим внимание также на то, что в некоторых случаях при применении
рассматриваемой обеспечительной меры использовалась иная (не предусмотренная
законодателем) терминология.
"Администрация г. Находки обратилась в Арбитражный суд Приморского
края с жалобой на действия судебного пристава-исполнителя Межрайонного
подразделения судебных приставов по особым исполнительным производствам
по обращению взыскания на имущество и передаче имущества на реализацию
одноэтажного здания...
Администрация г. Находки одновременно заявила ходатайство в порядке
ч. 3 ст. 199 АПК РФ о приостановлении действия судебного пристава-исполнителя
Межрайонного ПСП по особым исполнительным производствам Молодых
И.И. о передаче арестованного имущества - одноэтажного здания...
Определением суда от 06.07.2004, оставленным без изменения постановлением
апелляционной инстанции от 15.09.2004, в удовлетворении заявленного
администрацией г. Находки ходатайства о принятии мер по обеспечению
иска отказано.
При этом обе инстанции посчитали, что постановление судебного пристава-исполнителя
от 21.06.2004 о передаче спорного имущества на реализацию не оспаривается
администрацией г. Находки...
Изучив доводы жалобы, проверив правильность применения судом первой
и апелляционной инстанций норм процессуального права, Федеральный
арбитражный суд Дальневосточного округа пришел к выводу об отмене
оспариваемых судебных актов на основании ч. 3 ст. 288 АПК РФ, удовлетворении
жалобы и заявленного ходатайства о принятии мер по обеспечению иска.
Отказывая в удовлетворении ходатайства о принятии мер по обеспечению
иска, заявленного администрацией г. Находки, суд исходил из того,
что в жалобе на действия пристава-исполнителя не оспаривается постановление
последнего от 21.06.2004 о передаче имущества на реализацию.
Согласно ст. 329 АПК РФ решения и действия (бездействие) судебного
пристава-исполнителя могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях,
предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами,
по правилам, установленным главой 24 настоящего Кодекса.
Ст. 90 ФЗ "Об исполнительном производстве" предусмотрено
обжалование действий судебного пристава-исполнителя, при этом не
имеет значения, каким распорядительным документом оформлены действия
судебного пристава-исполнителя: постановлением, актом, письмом либо
в иной форме.
В этой связи суд сделал неверный, несоответствующий тексту жалобы
вывод о том, что заявленные администрацией г. Находки требования
о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя
по обращению взыскания на имущество и передаче имущества на реализацию
не включают постановления судебного пристава-исполнителя о передаче
вышеупомянутого имущества на реализацию, поэтому ходатайство заявителя
о приостановлении действия постановления судебного пристава-исполнителя
подлежало удовлетворению"*(155).
Полагаем, что упоминаемое в процитированном постановлении Федерального
арбитражного суда Дальневосточного округа приостановление действия
судебного пристава-исполнителя не следует рассматривать в качестве
самостоятельной (т.е. отличной от предусмотренной ч. 3 ст. 199 АПК
РФ) меры. Дело в том, что в данном случае дефиниция "действие"
используется не в традиционном значении, а как некое обобщающее
понятие, которое (как следует из текста судебного акта) охватывает,
во-первых, собственно действие, и, во-вторых, его форму (постановление,
акт, письмо либо иную форму). Обеспечительное же ходатайство, учитывая
ссылку на ч. 3 ст. 199 АПК РФ, сводится именно к приостановлению
действия самого постановления судебного пристава-исполнителя.
Вряд ли можно приветствовать использование заявителями подобной
многозначной терминологии, однако, повторимся, с точки зрения содержательной
речь в подобных случаях идет именно об обеспечительной мере, предусмотренной
ч. 3 ст. 199 АПК РФ.