Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов

2.3. Иные обеспечительные меры

2.3.1. О допустимости обеспечительных мер, не предусмотренных федеральным законом. Объективные границы открытого перечня ч. 1 ст. 91 АПК РФ

Частью 1 ст. 91 АПК РФ предусмотрено, что "арбитражным судом могут быть приняты иные обеспечительные меры".
В.В. Ярков полагает, что "остается открытым вопрос - какие иные обеспечительные меры могут применяться арбитражными судами, только ли те, которые предусмотрены в иных законах, либо другие, о которых просил истец и с целесообразностью применения которых согласился арбитражный суд, независимо от того, предусмотрены ли они в законе"*(161).
М.А. Тимонов, давая оценку действующему АПК РФ, отмечает, что указанный федеральный закон "впервые официально закрепил открытость перечня мер обеспечения иска, предоставив, таким образом, большую защиту правам и законным интересам истца и повысив роль арбитражного суда, наделив его правом самостоятельно, в рамках отдельного судебного разбирательства по ходатайству истца применять и не предусмотренные законом обеспечительные меры (выделено мною. - А.Д.)"*(162).
Действительно ли АПК РФ допускает применение обеспечительных мер, не предусмотренных федеральным законом? Если допускает, то распространяется ли это на административное судопроизводство, имея в виду, что гл.  24 АПК РФ содержит указание на специальную обеспечительную меру - приостановление действия оспариваемого акта, решения (ч. 3 ст.  199 АПК РФ)?
На настоящий момент ВАС РФ четкого и однозначного ответа на данные вопросы не дает. Арбитражные суды (как это будет показано ниже) применяют фактически не предусмотренные федеральным законом меры, однако понятно, что необходимость теоретического осмысления возможности (либо, наоборот, невозможности) такого применения крайне важна.
Для начала проанализируем некоторые процессуальные нормы, в которых подобно ч. 1 ст. 91 АПК РФ используется управомочивающая конструкция и одновременно говорится о допустимости совершения иных действий (принятия иных мер, использования иных средств) без ссылки на федеральный закон.
1. Частью 3 ст. 121 АПК РФ предусмотрено, что "в случаях, не терпящих отлагательства, арбитражный суд может известить или вызвать лиц, участвующих в деле, и иных участников арбитражного процесса телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи".
Не вызывает сомнений, что использование "иных средств связи" вполне допустимо и тогда, когда упоминание о них в федеральном законе отсутствует. Более того, учитывая бурное развитие информационных технологий, можно предположить, что законодатель намеренно избрал подобную формулу.
С другой стороны, из открытого перечня "иных средств связи" следует исключить отправку копии судебного акта в случае, когда принимающее устройство находится в режиме, исключающем возможность фиксации отправителем факта получения отправленного документа. Объясняется это тем, что правила о надлежащем извещении предусматривают, что к началу судебного заседания, проведения отдельного процессуального действия арбитражный суд должен располагать сведениями о получении адресатом направленной ему копии судебного акта (ч. 1 ст. 123 АПК РФ).
2. Пунктом 6 ч. 1 ст. 135 АПК РФ установлено, что при подготовке дела к судебному разбирательству судья "совершает иные направленные на обеспечение правильного и своевременного рассмотрения дела действия".
Комментируя данную норму, ссылаются на такие действия, как "подбор арбитражных заседателей при отсутствии предложений сторон (ч. 3 ст. 19 АПК РФ), проверка полномочий представителей сторон (в случае, если в ходе подготовки одна из сторон выразила сомнения в правомочности, к примеру, подписания искового заявления представителем истца или руководителем организации), направление запросов в налоговые органы с целью уточнения места нахождения участника процесса, судебные извещения которому не доставляются органами связи, наложение судебных штрафов"*(163).
Не все из указанных действий регламентированы федеральным законом: направление запросов в налоговые органы с целью уточнения места нахождения участника процесса как процессуальное действие в АПК РФ вообще не предусмотрено.
В то же время совершение арбитражным судом "иных действий" не должно ставить какую-либо из сторон в преимущественное положение (ч. 3 ст. 8 АПК РФ), не должно нарушать состязательные начала (ст.  9 АПК РФ).
Даже поверхностный анализ вышеуказанных и иных процессуальных норм, в которых используется управомочивающая конструкция и одновременно говорится о допустимости совершения иных действий (принятия иных мер, использования иных средств) без ссылки на федеральный закон, позволяет сформулировать некоторые общие выводы:
1) в таких нормах действительно допускается совершение иных действий (принятие иных мер, использование иных средств), прямо не предусмотренных федеральным законом;
2) перечень таких действий (мер, средств) формально-юридически ограничен:
а) общими требованиями закона, предъявляемыми к совершению любых процессуальных действий (принятию любых мер, использованию любых средств);
б) специальными нормами, регламентирующими данный институт*(164).
Полагаем, что с этих теоретических позиций следует подходить и к анализу положений ч. 1 ст. 91 АПК РФ: законодатель действительно допускает применение обеспечительных мер, не предусмотренных федеральным законом, однако такие меры не могут применяться, если они ведут к нарушению императивных норм (как общих для всех процессуальных институтов, так и специальных, распространяющихся только на институт обеспечения).
При этом наличие специальной обеспечительной меры (приостановление действия оспариваемого акта, решения - ч. 3 ст. 199 АПК РФ) формально-юридически не может рассматриваться как препятствие для применения в административном судопроизводстве обеспечительных мер, не предусмотренных федеральным законом. Дело в том, что в соответствии с ч. 1 ст. 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в гл. 24 АПК РФ. Между тем ни общие правила искового производства, ни положения гл. 24 АПК РФ не содержат запретов, препятствующих применению в административном судопроизводстве обеспечительных мер, не предусмотренных федеральным законом.