Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов

3.1. Предотвращение причинения значительного ущерба заявителю

Предотвращение причинения значительного ущерба заявителю как основание применения обеспечительных мер в административном судопроизводстве не вызывает каких-либо сомнений: к примеру, необоснованное бесспорное списание денежных средств со счета заявителя до рассмотрения дела об оспаривании решения налогового органа может повлечь серьезные экономические последствия для налогоплательщика.
Анализ практики арбитражных судов кассационной инстанции показывает, что существуют различные подходы к вопросам доказывания возможности причинения значительного ущерба. Связано это, прежде всего, с тем, что в арбитражных судах отсутствует единство в понимании термина "ущерб" применительно к ч. 2 ст. 90 АПК РФ. Видимо, в связи с этим ВАС РФ посчитал необходимым специально указать, что понятие "ущерб", использованное в ч. 2 ст. 90 АПК РФ, охватывает:
- ущерб, определяемый по правилам ст. 15 ГК РФ;
- неблагоприятные последствия, связанные с ущемлением чести, достоинства и деловой репутации*(201).
Итак, некоторые арбитражные суды, мотивируя возможность причинения значительного ущерба, исходили из суммы возможных убытков.
"Кроме того, ОАО "Мосэнерго" может быть причинен значительный ущерб, который согласно предоставленным расчетам общества, исследованным и проверенным судом, составит 3 376 708 000 рублей"*(202).
"Кассационная инстанция считает, что арбитражный суд обоснованно воспользовался правом, предоставленным ему указанными выше статьями Кодекса, поскольку, во-первых, имеется ходатайство о приостановлении оспариваемого решения, во-вторых, непринятие данной меры, может привести к значительному ущербу для заявителя - 2 298 207 руб. 75 коп."*(203)
Однако такой подход отнюдь не являлся превалирующим. Применительно к случаям оспаривания решений налоговых органов арбитражные суды зачастую ограничивались, по сути, лишь констатацией того, что само по себе необоснованное бесспорное списание денежных средств со счета заявителя до рассмотрения налогового спора может повлечь причинение для налогоплательщика значительного ущерба (безотносительно к вопросам о характере такого ущерба, возможности его наступления и т.п.).
"...Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление общества о принятии обеспечительных мер в виде приостановления действия оспариваемого решения до рассмотрения спора по существу, правомерно признал, что непринятие таких мер может... причинить значительный ущерб заявителю, так как к моменту рассмотрения дела налог и пени, законность начисления которых будет проверяться в арбитражном суде, может быть взыскан в бесспорном порядке"*(204).
"Кассационная инстанция считает, что исполнение инкассового поручения налоговой инспекции на списание с расчетного счета общества 5880000 руб. может повлечь за собой причинение заявителю значительного имущественного ущерба"*(205).
"Удовлетворяя заявление о принятии обеспечительных мер в виде приостановления действия оспариваемого решения налогового органа до вступления решения арбитражного суда в законную силу, арбитражный суд исходил из того, что принятие обеспечительных мер имеет целью предотвращение значительного ущерба заявителю.
Ущерб в случае непринятия судом обеспечительных мер может быть выражен в том, что налоговый орган в соответствии со статьей 46 Налогового кодекса Российской Федерации имеет право и обязан в бесспорном порядке взыскать с общества недоимку по налогу путем направления в банк, в котором открыты счета налогоплательщика, инкассового поручения на списание соответствующей суммы недоимки"*(206).
"Поскольку сумма налоговых платежей, подлежащая взысканию с ОАО "Тулачермет" по решению налогового органа и оказавшаяся под воздействием обеспечительных мер, составила более 70 млн. рублей, у суда были все основания полагать, что, в случае признания этого решения недействительным, ответчик может понести значительный материальный ущерб"*(207).
В некоторых случаях арбитражные суды (не ограничиваясь констатацией того, что само по себе необоснованное бесспорное списание денежных средств повлечет причинение заявителю значительного ущерба) как на следствие исполнения обжалуемого решения указывали на обстоятельства, препятствующие нормальной деятельности заявителя.
"Исполнение решения налоговой инспекции лишит заявителя "оборотных средств, необходимых для осуществления текущей хозяйственной и научной деятельности, то есть причинит ему значительный ущерб"*(208).
"Судами принято во внимание, что истец оспаривает правомерность вынесенного решения налогового органа, на основании которого в период рассмотрения спора может произойти бесспорное списание денежных средств. Поскольку оспариваемым решением налогового органа с налогоплательщика взыскиваются суммы, которые являются для него существенными и законность этого решения, а также выставленного на его основе требования проверяются судом, арбитражный суд сделал правомерный вывод о том, что непринятие обеспечительных мер может причинить ущерб заявителю. Даже временное выбытие из оборота предприятия оспариваемых сумм может затруднить его экономическую деятельность"*(209).
"Как видно из материалов дела и установлено судом, в обоснование необходимости принятия обеспечительных мер заявитель указал на то, что обжалуемые решения Инспекции создают существенные препятствия в деятельности Общества, поскольку лишают возможности осуществлять безналичные расчеты (лист дела 14). В материалах дела имеются выписка по счету Общества от 26.08.2003 и платежный ордер от 26.08.2003 N 1 о зачислении 231 358 руб. 77 коп. на расчетный счет заявителя (листы дела 28, 29).
Таким образом, суд, удовлетворяя ходатайство Общества о принятии обеспечительных мер, пришел к обоснованному выводу о том, что непринятие указанных обеспечительных мер может причинить значительный ущерб заявителю"*(210).
Имело место также и обоснование ущерба не через обстоятельства, препятствующие нормальной деятельности заявителя, а путем описания конкретных негативных экономических последствий как логического следствия изъятия у заявителя денежных средств (иного имущества).
"Исходя из изложенного, кассационная инстанция считает, что нижестоящими судами сделан правильный вывод о возможности причинения обществу значительного ущерба в случае непринятия обеспечительных мер, так как арест имущества, готовой продукции и сырья повлечет остановку предприятия"*(211).
"Арбитражный суд, удовлетворяя ходатайство завода о приостановлении действия обжалованного решения налоговой инспекции, сослался на то, что исполнение названного решения может причинить заявителю значительный ущерб.
В соответствии с частью 2 статьи 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, в том числе в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.
Суд апелляционной инстанции всесторонне и полно исследовал представленные в дело доказательства, подтверждающие, что исполнение решения налоговой инспекции может привести к остановке завода в период наибольшей потребности в асфальтобетонной смеси для дорожного покрытия магистральных улиц города Иркутска, поэтому у кассационной инстанции отсутствуют правовые основания для переоценки установленных обстоятельств"*(212).
"Непринятие обеспечительной меры "может... причинить значительный ущерб заявителю, так как к моменту рассмотрения дела налог и пени, законность начисления которых будет проверяться в арбитражном суде, будут взысканы судебным приставом-исполнителем, что повлечет за собой нарушение нормальной хозяйственной деятельности предприятия"*(213).
"Общество, обосновывая ходатайство о применении обеспечительных мер, указывало, что исполнение решения налогового органа приведет к остановке производственной деятельности предприятия, к срыву экспортных контрактов, расчетов с поставщиками по договорным обязательствам, нарушение сроков выплаты заработной платы работникам и текущих налоговых платежей.
Арбитражный суд Иркутской области обоснованно, в целях предотвращения причинения значительного ущерба обществу, учел данные обстоятельства и приостановил действие оспариваемого акта"*(214).
Хотя, отметим, подобное обоснование ущерба находило поддержку не всегда.
"Как видно из материалов дела (том 5, лист дела 1), заявление Общества о принятии обеспечительных мер мотивировано тем, что бесспорное списание денежных средств по решению налогового органа от 28.04.2004 N 2 может повлечь ухудшение его финансово-экономической деятельности, которое негативно скажется на работе федерального железнодорожного транспорта, на качестве предоставляемых услуг по перевозке пассажиров и груза, организации работы по обеспечению безопасности движения, а также на расчетах с бюджетом по уплате текущих платежей и реструктурированной задолженности по обязательным платежам. Между тем никаких доказательств, указывающих на то, что в случае непринятия обеспечительной меры могут возникнуть последствия, поименованные в части 2 статьи 90 Кодекса, Общество не представило.
Заявление рассмотрено судом без проверки его обоснованности и без истребования соответствующих документов. Определение о принятии обеспечительных мер ничем не мотивировано, в частности не указано, какого рода ущерб мог быть причинен налогоплательщику и в чем конкретно выразиться"*(215).
Наконец, некоторые арбитражные суды выстраивали более сложные логические цепочки: отсутствие денежных средств на счетах налогоплательщика повлечет обращение взыскания на его имущество, что в итоге приведет к остановке производственной деятельности и, следовательно, причинит значительный ущерб заявителю.
"Из материалов арбитражного дела следует, что для осуществления уставной деятельности обществом открыто несколько банковских счетов. Это же подтверждается и банковскими справками, которые находятся в материалах арбитражного дела.
Суды первой и апелляционной инстанций исследовали предоставленные доказательства и, по мнению кассационной инстанции, объективно установили, что взыскание задолженности и сумм налоговых санкций за счет денежных средств организации невозможно, так как на счетах предприятия денежные средства отсутствуют и имеется значительная картотека.
В соответствии с ч. 7 ст. 46 НК РФ и п. 2 ч. 1 ст. 47 НК РФ, при недостаточности или отсутствии денежных средств на счетах налогоплательщика или налогового агента, налоговый орган вправе взыскать налог за счет иного имущества налогоплательщика или налогового агента путем направления соответствующего постановления судебному приставу-исполнителю.
В силу ст. 59 Закона "Об исполнительном производстве", арест и реализация имущества организации-должника осуществляется в следующей очередности: в первую очередь - имущества, непосредственно не участвующего в производстве (ценные бумаги, денежные средства на депозитных и иных счетах должника, валютные ценности), во вторую очередь - готовой продукции (товаров) и иных материальных ценностей, непосредственно не участвующих в производстве и не предназначенных для непосредственного участия в нем, в третью очередь - объектов недвижимого имущества, а также сырья и материалов, оборудования, других основных средств, предназначенных для непосредственного участия в производстве.
Исходя из изложенного, кассационная инстанция считает, что нижестоящими судами сделан правильный вывод о возможности причинения обществу значительного ущерба в случае непринятия обеспечительных мер, так как арест имущества, готовой продукции и сырья повлечет остановку предприятия"*(216).
Итак, является ли сама по себе возможность списания денежных средств по оспариваемому решению достаточной для обоснования причинения заявителю значительного ущерба? Можно ли обосновывать значительный ущерб обстоятельствами, препятствующими нормальной деятельности заявителя, либо последующими негативными экономическими последствиями? Следует ли рассматривать возможность обращения взыскания на иное (помимо денежных средств) имущество как доказательство значительного ущерба? Наконец, существует ли какая-либо стройная логико-правовая схема, по которой следует устанавливать значительный ущерб, или его установление находится в сфере ничем не ограниченного судебного усмотрения?
Не вызывает сомнений, что необоснованное бесспорное списание денежных средств до рассмотрения налогового спора (равно как и обращение взыскания на иное имущество) может причинить заявителю значительный ущерб. Однако не менее очевидно и то, что отнюдь не любое гипотетическое списание денежных средств повлечет причинение заявителю значительного ущерба: все дело в соотнесении имущественных последствий от временного изъятия из оборота конкретной денежной суммы с имущественным положением самого заявителя.
Действительно, при всей размытости понятия "значительный ущерб" вряд ли найдется юридическое лицо, которое сможет обосновать то, что списание (а точнее - вывод из оборота на несколько месяцев) 1000 руб. повлечет для него значительный ущерб. Напротив, вывод из оборота 100 000 руб. для субъектов малого бизнеса уже может оказаться ощутимым. Чем больше сумма списываемых денежных средств, тем выше вероятность причинения значительного ущерба.
Но - подчеркнем - значительность ущерба хотя и коррелирует с размером выводимых из оборота денежных средств, но по логике должна определяться совокупностью трех предполагаемых обстоятельств, возможность наступления которых тем не менее арбитражный суд должен установить с достаточной вероятностью.
Первое обстоятельство - это собственно обоснование возможного ущерба как некой стоимостной оценки временного изъятия средств из оборота.
Второе обстоятельство - наличие прямой причинно-следственной связи между ущербом и предполагаемым выводом из оборота денежных средств.
Поясним: временное изъятие из оборота средств (в том числе и значительных) не может повлечь ущерб, если юридическое лицо способно надлежащим образом исполнять свои гражданско-правовые и публичные обязанности и без изъятых из оборота денежных средств.
И еще один важный момент: причинно-следственная связь должна устанавливаться между ущербом и исключительно лишь предполагаемым выводом из оборота денежных средств. Недопустимо установление причинно-следственной связи между ущербом и теми решениями (действиями) и их последствиями, которые в будущем могут быть приняты соответствующими органами, если оспариваемое решение не будет исполнено. В качестве примера здесь можно привести следующее дело.
"Общество с ограниченной ответственностью "Коммерческий банк "Русский Банк Делового сотрудничества" (далее - КБ "Русский Банк Делового сотрудничества") обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным предписания Банка России в лице Московского главного территориального управления (далее - MГТУ Банка России) от 26.11.2004 N 11-33-11-12/92525ДСП об уплате штрафа в размере 176 458 руб.
КБ "Русский Банк Делового сотрудничества" заявил ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде приостановления действия оспариваемого предписания в части уплаты штрафа... до вступления решения суда в законную силу.
Определением Арбитражного суда города Москвы от 31 января 2004 года, ходатайство удовлетворено в полном объеме...
Не согласившись... МГТУ Банка России подало кассационную жалобу, в которой поставлен вопрос о его отмене и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении ходатайства о введении обеспечительных мер. По мнению лица, подавшего кассационную жалобу, арбитражным судом допущено неправильное применение статьи 74 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", поскольку неисполнение предписания в виде неуплаты штрафа не влечет за собой применение названных судом мер, а дает Банку России право на обращение в арбитражный суд для взыскания штрафа в принудительном порядке...
Проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения на нее, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта...
Удовлетворяя ходатайство КБ "Русский Банк Делового сотрудничества" о принятии обеспечительных мер в виде приостановления действия оспариваемого акта, арбитражный суд апелляционной инстанции исходил из того, что в соответствии со статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в случаях неисполнения в установленный Банком России срок предписаний Банка России последний вправе лишить кредитную организацию лицензии, произвести замену руководителей кредитной организации, ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, назначить временную администрацию.
Исходя из полномочий Банка России, перечисленных в приведенной выше норме, и учитывая то обстоятельство, что приостановление действия оспариваемого акта, не может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также не может повлечь за собой утрату возможности исполнения оспариваемого акта, при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора, суд пришел к правильному выводу о том, что непринятие испрашиваемых обеспечительных мер может сделать невозможным исполнение судебного акта и причинить значительный ущерб КБ "Русский Банк Делового сотрудничества"*(217).
Как видно, арбитражный суд устанавливал причинно-следственную связь между ущербом и теми действиями (решениями) Банка России, которые тот мог бы совершить в будущем в отношении коммерческого банка.
Третье обстоятельство - это соотношение предполагаемого ущерба с имущественным положением заявителя*(218).
С этих же позиций следует разрешать вопрос о возможном значительном ущербе при обращении взыскания на иное (помимо денежных средств) имущество. Предложенный подход должен использоваться и при оспаривании таких актов, решений, которые хотя и не предполагают изъятия денежных средств, но могут повлечь для заявителя иные негативные имущественные последствия.
Предлагаемый нами подход во многом совпадает с рекомендациями, сформулированными ВАС РФ (применительно к обоснованию значительности ущерба при рассмотрении арбитражными судами заявлений о принятии обеспечительных мер, связанных с запретом проводить общие собрания акционеров): "Если необходимость принятия обеспечительной меры заявитель обосновывает тем, что в случае непринятия судом этой меры ему будет причинен значительный ущерб, он также должен обосновать возможность причинения такого ущерба, его значительный размер, связь возможного ущерба с предметом спора, а также необходимость и достаточность для его предотвращения именно данной обеспечительной меры"*(219).
Единственное положение, с которым никак нельзя согласиться, это указание ВАС РФ на "связь возможного ущерба с предметом спора". На самом деле связь эту следует устанавливать не с предметом спора, а с теми последствиями, которые повлечет неприменение обеспечительной меры. Объяснение лежит на поверхности: сам по себе предмет спора*(220) причинить ущерб не может. Ущерб является логическим следствием неприменения обеспечительной меры, так как именно в этом случае возникает возможность исполнения обжалуемого решения, что в итоге и повлечет изъятие денежных средств, имущества и т.п.
Как указывалось выше, ВАС РФ также посчитал необходимым специально указать, что понятие "ущерб", использованное в ч. 2 ст.  90 АПК РФ, охватывает в том числе и неблагоприятные последствия, связанные с ущемлением чести, достоинства и деловой репутации.
На настоящий момент в практике арбитражных судов кассационной инстанции дела, в которых неблагоприятные последствия, связанные с ущемлением чести, достоинства и деловой репутации, послужили бы в рамках административного судопроизводства основанием для принятия обеспечительной меры, практически отсутствуют.
"Коммерческим банком оспорено предписание Банка России от 17.12.2003 N 04-12/4542, которым введен запрет на совершение операций по купле-продаже иностранной валюты на срок 120 дней.
Одновременно коммерческим банком подано заявление об обеспечении иска в виде приостановления действия названного акта.
Заявление мотивировано тем, что приостановление операций по купле-продаже иностранной валюты на срок 120 дней нанесет непоправимый ущерб деловой репутации коммерческого банка и, как следствие, повлечет массовый отток клиентов, крупные финансовые потери.
Эти доводы признаны арбитражным судом первой инстанции обоснованными, что послужило основанием для удовлетворения заявления об обеспечении иска. Сославшись на часть 2 статьи 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд также исходил и из того, что непринятие обеспечительных мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта по настоящему делу.
Арбитражный суд апелляционной инстанции с выводами арбитражного суда первой инстанции согласился и в удовлетворении жалобы, поданной Банком России, отказал.
Арбитражный суд кассационной инстанции полагает, что обжалуемые определение и постановление подлежат отмене по следующим основаниям...
Возможность наступления последствий, указанных в части 2 статьи  90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, должна быть подтверждена соответствующими доказательствами.
Таких доказательств коммерческим банком при подаче заявления не представлено"*(221).