Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов

3.3. Невозможность исполнения судебного акта

Невозможность исполнения судебного акта как самостоятельное основание для применения обеспечительных мер в административном судопроизводстве выделяется арбитражными судами крайне редко (обычно используется традиционная связка о затруднительности либо невозможности исполнения).
Полагаем, что сформулированные выше выводы о затруднительности исполнения судебного акта в случае, когда обжалуемый акт определяет юридическую судьбу индивидуально-определенного имущества, в полной мере можно отнести и к рассматриваемому основанию. Например, совершенно очевидно, что возможное отчуждение спорного объекта может повлечь (при определенных условиях) невозможность его последующей виндикации (ст. 302 ГК РФ).
"ЗАО "Найфл" и ООО "Планар" обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Территориальному управлению Министерства имущественных отношений РФ по Челябинской области о признании недействительным распоряжения Территориального управления МИО РФ по Челябинской области N 552У от 11.05.2004 "О  предоставлении в собственность находящегося в государственной собственности земельного участка, на котором расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность ИП Наговицыным Алексеем Михайловичем". При этом ЗАО "Найфл" заявлено ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде приостановления действия оспариваемого ненормативного акта.
Определением от 30.08.2004 (судья...) ходатайство удовлетворено. Судом приостановлено действие распоряжения Территориального управления МИО РФ по Челябинской области N 552У от 11.05.2004 "О предоставлении в собственность находящегося в государственной собственности земельного участка, на котором расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность ИП Наговицыным Алексеем Михайловичем" до вступления в законную силу решения по рассматриваемому делу.
Постановлением апелляционной инстанции от 14.10.2004 (судьи...) определение оставлено без изменения...
Удовлетворяя ходатайство ЗАО "Найфл" и приостанавливая действие оспариваемого распоряжения, суд первой и апелляционной инстанций правомерно исходил из следующего.
В обоснование заявленного ходатайства о принятии обеспечительных мер ЗАО "Найфл" ссылалось на то, что на земельном участке, предоставленном в собственность предпринимателю Наговицыну А.М., имеются объекты недвижимости, принадлежащие не ему, а ЗАО "Найфл" и ООО "Планар". Ответчики заключили договор купли-продажи спорного земельного участка. Поэтому регистрация предпринимателем Наговицыным А.М. права собственности на него может привести к нарушению прав других (смежных) землепользователей.
Поскольку ЗАО "Найфл" и ООО "Планар" по настоящему делу заявлено требование о признании недействительным ненормативного акта, которым предпринимателю Наговицыну А.М. предоставлен в собственность земельный участок, то возможное распоряжение спорным земельным участком при наличии неразрешенного спора о его границах и размерах может повлечь затруднение или невозможность его истребования истцами от будущих приобретателей с целью определения порядка пользования земельным участком.
Учитывая изложенное, непринятие обеспечительных мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, поэтому суд пришел к правильному выводу о наличии оснований для принятия обеспечительных мер в виде приостановления действия оспариваемого ненормативного акта"*(231).
Некоторые арбитражные суды ссылались на невозможность исполнения судебного акта и в тех случаях, когда оспариваемый акт непосредственно не определял юридическую судьбу индивидуально-определенного имущества: речь идет о принимаемых налоговыми органами в соответствии со ст.  47 НК РФ решениях о взыскании налога или сбора за счет иного имущества (т.е. всего остального имущества, за исключением безналичных денежных средств).
"Общество с ограниченной ответственностью "Бузулукский кирпичный завод" обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным решения Инспекции МНС РФ по г. Бузулуку Оренбургской области от 26.04.2004 N 26 о взыскании налога (сбора), пени за счет имущества.
Одновременно ООО "Бузулукский кирпичный завод" было заявлено ходатайство о принятии обеспечительных мер - приостановлении действия указанного решения налогового органа до вступления в законную силу решения суда по данному делу.
Определением от 03.06.2004 заявленное ходатайство удовлетворено...
При рассмотрении ходатайства арбитражный суд, учитывая, что материалами дела подтверждается необходимость принятия срочных временных мер, а возможное отчуждение имущества может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, сделал вывод о том, что непринятие обеспечительных мер может причинить значительный ущерб обществу и в дальнейшем затруднить восстановление нарушенных прав заявителя.
Следовательно, судом сделан обоснованный вывод о том, что заявленные обеспечительные меры являются необходимыми для исполнения судебного акта"*(232).
Полагаем, что в подобном подходе есть определенная логика: например, невозможность виндикации вполне может иметь место при обращении взыскания на недвижимое имущество (либо иное индивидуально-определенное имущество) налогоплательщика.
Также можно говорить о невозможности исполнения применительно к делам об оспаривании принятых соответствующими органами решений, на основании которых в последующем должен быть заключен договор (например, договор на оказание услуг для федеральных государственных нужд). Действительно, если к моменту исполнения судебного решения такой договор уже будет исполнен, то тогда возникнут трудноразрешимые проблемы (повторное заключение договора на уже оказанные услуги). Хотя некоторые арбитражные суды полагали, что невозможность исполнения судебного акта в подобных случаях в принципе исключена, поскольку удовлетворение заявления об оспаривании решений конкурсной комиссии не предполагает принудительного исполнения.
"Общество с ограниченной ответственностью "Сириус" обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с иском к Министерству здравоохранения Хабаровского края (далее - Минздрав) и третьему лицу, Дальневосточному территориальному управлению по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, о признании недействительным решения единой отраслевой конкурсной комиссии по проведению конкурсов на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд учреждений здравоохранения Хабаровского края, проведенного 23.04.2004.
Одновременно истец заявил ходатайство о принятии мер по обеспечению иска, в котором просил суд запретить Минздраву совершать действия по реализации результатов проведенного конкурса, а именно заключать контракты, договоры поставки до разрешения спора по существу.
В обоснование заявленных требований истец сослался на то, что непринятие указанных мер может затруднить исполнение судебного акта по заявленному им иску, в случае его удовлетворения.
Определением суда от 11.05.2004 ходатайство истца удовлетворено со ссылкой на то, что в случае обоснованности исковых требований заключение договоров может повлечь причинение ущерба заявителю и другим лицам, затруднить исполнение судебного акта.
Минздраву и другим уполномоченным лицам запрещено заключать договоры, связанные с исполнением решения конкурсной комиссии от 23.04.2004, до рассмотрения спора по существу.
Постановлением апелляционной инстанции от 03.06.2004 определение от 11.05.2004 отменено, в удовлетворении ходатайства истца о принятии мер по обеспечению иска отказано со ссылкой на то, что исковое заявление ООО "Сириус" не содержит требования, в случае удовлетворения которого может применяться принудительное исполнение с выдачей исполнительного листа"*(233).
Критически оценивая подобные судебные акты, можно лишь повторить ранее высказанную мысль: в соответствии со ст. 201 АПК РФ арбитражные суды не только констатируют недействительность (незаконность) оспариваемых решений, действий (бездействия), но и обязывают соответствующие органы и должностные лица к совершению активных действий по восстановлению нарушенных прав заявителя.
Невозможность исполнения судебного акта обнаружилась и при оспаривании таких решений, которые предполагали совершение соответствующими органами контрольных (проверочных) действий.
"ЗАО "Картонажно-полиграфическая фабрика" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Курской области с заявлением о признании недействительным решения ИМНС России по г. Курску (далее - Инспекция) от 16.04.2004 N 18-10/43 о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля.
По ходатайству заявителя Арбитражным судом Курской области приняты обеспечительные меры - Инспекции запрещено совершать действия, направленные на принудительное исполнение решения от 16.04.2004 N 18-10/43, о чем вынесено определение от 26.04.2004...
Изучив материалы дела, проверив доводы жалобы, кассационная инстанция не находит оснований для удовлетворения жалобы.
Как следует из материалов дела, Общество обратилось в суд с ходатайством о принятии мер по обеспечению предъявленного заявления и просило запретить исполнение решения Инспекции от 16.04.2004 N 18-10/43, в том числе приостановить действие указанного решения по проведению мероприятий налогового контроля до рассмотрения заявления Общества и вступления в законную силу решения Арбитражного суда Курской области по данному делу.
Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.
В соответствии со ст. 90 АПК РФ обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю (обеспечительные меры).
В ст. 91 АПК РФ приведен перечень обеспечительных мер, одной из которых является такая мера, как запрещение ответчику и другим лицам совершать определенные действия, касающиеся предмета спора.
Следовательно, нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при определенных условиях суд вправе вынести судебный акт, направленный на временное ограничение прав налогового органа по исполнению оспариваемого ненормативного акта, которым является решение Инспекции от 16.04.2004 N 18-10/43.
В обоснование ходатайства Общества указано, что принятие*(234) мер по обеспечению иска может сделать невозможным исполнение решения суда в случае удовлетворения иска, так как права налогоплательщика, обеспеченные обязанностями налогового органа, в том числе и на проведение проверок исключительно в соответствии с требованиями закона будут нарушены и решение суда не восстановит право организации, предусмотренное Налоговым кодексом РФ, в том числе и на защиту от неправомерных посягательств налоговых органов.
При таких обстоятельствах суд обоснованно, по мнению кассационной инстанции, в целях предотвращения значительного ущерба заявителю, удовлетворил ходатайство Общества о принятии обеспечительных мер"*(235).
Правда, не все арбитражные суды приходили к выводу о невозможности исполнения судебного акта в подобных случаях.
"Как видно из материалов дела, 15.07.2004 ОАО обратилось в суд с заявлением о признании незаконным решения Межрайонной инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по крупнейшим налогоплательщикам Ярославской области от 29.06.2004 N 25 о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля.
30.07.2004 заявитель обратился с ходатайством о применении обеспечительных мер в виде приостановления действия оспариваемого акта. В обоснование применения обеспечительных мер Общество указало на то, что им подано заявление в суд об обжаловании ненормативного акта.
Арбитражный суд Ярославской области отказал в удовлетворении ходатайства со ссылкой на статьи 90, 91, 93 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по мотиву непредставления доказательств необходимости принятия обеспечительных мер, оснований для принятия обеспечительных мер, а также неэффективности обеспечительных мер и невозможности их исполнения.
Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения...
Из смысла статей 91, 92 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что обязанность доказывания обстоятельств, свидетельствующих о необходимости принятия обеспечительных мер, к числу которых относится и запрещение ответчику и другим лицам совершать определенные действия, касающиеся предмета спора, лежит на заявителе, а сами меры должны быть соразмерными предъявленным требованиям.
Как видно из материалов дела, ходатайство Общества о принятии обеспечительных мер мотивировано тем, что проведение дополнительных мероприятий налогового контроля нарушает его права и законные интересы. Между тем никаких доказательств, указывающих на то, что в случае непринятия обеспечительной меры могут возникнуть последствия, поименованные в части 2 статьи 90 Кодекса, Общество не представило"*(236).
"Государственное унитарное предприятие "Городской центр размещения рекламы" (далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Бюджетно-финансового комитета Законодательного Собрания Санкт-Петербурга об утверждении плана проверок и обследований Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга на 2003 год в части утверждения пункта 2.4.15 плана...
Определением апелляционной инстанции от 02.09.2003 по ходатайству предприятия принята обеспечительная мера - Контрольно-счетной палате Законодательного Собрания Санкт-Петербурга запрещено проводить в отношении предприятия контрольную деятельность в виде проверки либо обследования до вступления решения суда в законную силу...
Законность обжалуемого определения проверена в кассационном порядке. Суд кассационной инстанции считает, что жалоба подлежит удовлетворению.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 90 АПК РФ арбитражный суд по заявлению лица, участвующего в деле, а в случаях, предусмотренных названным Кодексом, и иного лица может принять срочные временные меры, направленные на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя (обеспечительные меры). Обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, в том числе если исполнение судебного акта предполагается за пределами Российской Федерации, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.
Из обжалуемого судебного акта не видно, каким образом принятые судом обеспечительные меры связаны с исполнением решения суда о признании недействительным решения Бюджетно-финансового комитета Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в части утверждения пункта 2.4.15 плана работы Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга на 2003 год."*(237)
Следует обратить внимание на следующее. Действительно, в соответствии с общими правилами о распределении бремени доказывания заявитель должен доказать наличие оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 90 АПК РФ. Однако применительно к оспариванию решений, предполагающих совершение соответствующими органами контрольных (проверочных) действий, невозможность исполнения судебного акта вполне очевидна: если к моменту исполнения судебного решения такие контрольные (проверочные) мероприятия уже будут проведены, то теряется смысл в самом судебном решении. Обратим внимание и на позицию ВАС РФ в вопросах доказывания наличия оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 90 АПК РФ: "С учетом содержания части 2 статьи 90 Кодекса в определении арбитражного суда о приостановлении действия оспариваемого акта, решения должны быть приведены мотивы, по которым удовлетворено ходатайство заявителя.
Не может быть удовлетворено названное ходатайство, если заявитель не представил доказательства, свидетельствующие о том, что в случае непринятия обеспечительной меры могут возникнуть последствия, указанные в части 2 статьи 90 Кодекса, за исключением случаев, когда такие последствия напрямую вытекают из существа, оспариваемого акта, решения (часть 1 статьи 69 Кодекса)"*(238).
Если же спор касается имущества, определяемого родовыми признаками (прежде всего, денежных средств), говорить о невозможности исполнения судебного акта весьма проблематично. Полагаем, что следует согласиться со следующим высказыванием начальника отдела судебно-правовой работы юридического департамента МНС России Е.Р. Александровой: "Что касается принятия обеспечительных мер в связи с невозможностью исполнения решения суда, то указанное обстоятельство вообще не может служить основанием для приостановления действия оспариваемого акта госоргана, поскольку невозможно представить ситуацию, когда у государства отсутствовали бы денежные средства для возврата неправомерно взысканных сумм. Обеспечительные меры по такому основанию могут приниматься, только если возник спор между хозяйствующими субъектами и у заявителя есть опасения, что у ответчика будут отсутствовать денежные средства, необходимые для исполнения судебного акта. У государства же во всех случаях имеются денежные средства, необходимые для исполнения судебного акта"*(239).
Хотя при определенной доле фантазии все-таки можно найти обстоятельства, "глобально" препятствующие государству в подобных случаях исполнить судебный акт: например, материально-правовой закон, ограничивающий либо препятствующий возмещению; угроза распада государства или угроза потери суверенитета и т.п.