Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов

4.1. Общие основания для отказа в применении обеспечительных мер

4.1.1. Совпадение обеспечительной меры с материально-правовыми требованиями

В судебных актах ряда арбитражных судов высказывается категоричное суждение о недопустимости совпадения обеспечительной меры с материально-правовыми требованиями.
"Предприниматель Анохина Т.А. (далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с иском о признании незаконным бездействия заместителя главы администрации Ленинского района г.  Ростова-на-Дону по невыдаче свидетельства участника мелкорозничной торговли и об обязании администрации Ленинского района г. Ростова-на-Дону совершить действие по выдаче данного свидетельства. В обеспечение вышеназванных требований предприниматель просила суд обязать администрацию Ленинского района г. Ростова-на-Дону выдать ей временное свидетельство участника мелкорозничной торговли сроком действия до вступления решения суда в законную силу.
Определением суда от 07.10.2002 предпринимателю отказано в обеспечении иска со ссылкой на отсутствие оснований для принятия обеспечительных мер...
Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению ввиду следующего...
Согласно статье 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд по заявлению лица, участвующего в деле, может принять срочные временные меры, направленные на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя (обеспечительные меры). Обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.
Результатом принятия мер по обеспечению иска не может быть принудительное возложение на лицо обязанности совершить действия, которые отыскиваются в качестве результата самого судебного разбирательства"*(280).
Причем указанное совпадение исключалось не только в случаях полного соответствия испрашиваемой обеспечительной меры и материально-правового требования, но и тогда, когда такое совпадение обнаруживалось в результате анализа правовых последствий, которые повлечет за собой удовлетворение ходатайства об обеспечении.
"ИП Ворончихина О.Н. обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Курской области о приостановлении государственной регистрации перехода права с ООО "Курскзернотрейд" на ИП Ворончихину О.Н. на 29 объектов недвижимости.
Одновременно истец обратился с ходатайством об обеспечении иска в виде приостановления действия оспариваемого решения.
Определением Арбитражного суда Курской области от 24.05.2004 (судья...) ходатайство истца удовлетворено...
Проверив материалы дела, заслушав представителя ответчика, обсудив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции приходит к выводу о необходимости отмены определения от 24.05.2004 и постановления апелляционной инстанции от 29.06.2004 Арбитражного суда Курской области и об отказе в удовлетворении ходатайства ИП Ворончихиной  О.Н. о принятии мер по обеспечению иска по следующим основаниям.
Согласно части 2 ст. 90 АПК РФ обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие таких мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.
Пункт 2 ч. 1 ст. 91 АПК РФ допускает принятие судом обеспечительной меры в виде запрещения ответчику и другим лицам совершать определенные действия, касающиеся предмета спора.
Как следует из материалов дела, предметом требований по делу N А35-4182/04-28 является признание незаконным решения Учреждения юстиции о приостановлении государственной регистрации перехода права собственности на недвижимое имущество за предпринимателем Ворончихиной О.Н.
Последствием удовлетворения требования Ворончихиной О.Н. будет являться признание незаконным решения Учреждения юстиции о приостановлении государственной регистрации перехода права собственности за индивидуальным предпринимателем Ворончихиной О.Н. на недвижимое имущество. В этом случае Учреждение юстиции должно будет возобновить регистрационные действия в порядке, установленном ст. 13 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и принять решение либо о государственной регистрации перехода права либо об отказе в государственной регистрации.
Однако, принятая арбитражным судом обеспечительная мера о приостановлении действия решения Учреждения по государственной регистрации прав на недвижимое имущество о приостановлении государственной регистрации перехода прав на недвижимое имущество за истицей, означает фактически обязание ответчика произвести государственную регистрацию прав, на что непосредственно указано в постановлении апелляционной инстанции.
Таким образом, принятая обеспечительная мера направлена не на обеспечение исполнения решения суда в будущем, которым должна быть установлена правомерность приостановления действий по регистрации, и фактически отменяет оспариваемое решение Учреждения юстиции до рассмотрения заявления ИП Ворончихиной О.Н. по существу"*(281).
Более того, совпадение обеспечительной меры с материально-правовыми требованиями усматривалось и тогда, когда испрашиваемая обеспечительная мера с точки зрения объема предоставляемых ею заявителю прав явно не совпадала с материально-правовыми требованиями.
"Предприниматель Бехтерева Лидия Валентиновна обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к Комитету по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (далее - КУГИ), Комитету по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга (далее - КЗР):
- об установлении права ограниченного пользования частью земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Московское шоссе, д. 15А, литера Б, для обеспечения прохода и проезда к объекту недвижимости истца согласно приведенному в исковом заявлении описанию;
- о признании незаконным бездействия КЗР по отражению в графической форме сферы действия сервитута и обязании его в двухнедельный срок подготовить и выдать истцу заверенный план земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Московское шоссе, д. 15А, литера Б, с указанием и описанием части земельного участка, на которую распространяется сервитут.
Определением от 11.07.2003 по ходатайству истца суд принял меры по обеспечению иска: запретил КУГИ и иным лицам (органам) препятствовать в осуществлении доступа через центральную часть земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Московское шоссе, д. 15А, литера Б, к объекту недвижимости предпринимателя Бехтеревой Л.В.
"..."
Суд кассационной инстанции полагает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению...
Суд первой инстанции, запретив ответчику и третьим лицам препятствовать в осуществлении доступа через центральную часть упомянутого земельного участка к объекту недвижимости предпринимателя Бехтеревой Л.В., тем самым реализовал заявленное исковое требование и необоснованно до принятия решения по настоящему спору ограничил права собственника земельного участка"*(282).
Однако некоторые арбитражные суды исходили из прямо противоположной посылки.
"Федюнин Г.И. обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконным отказа ГУ МЮ РФ по МО в совершении исполнительных действий по исполнению требований, содержащихся в исполнительном листе N 001635, выданном 7 сентября 2004 года на основании определения Арбитражного суда Московской области от 3 сентября 2004 года и об обязании ГУ МЮ РФ по МО выполнить требования, содержащиеся в указанном исполнительном листе.
Федюнин Г.И. также обратился с заявлением о принятии мер по обеспечению требований в виде ареста движимого и недвижимого имущества, входящего в состав имущественного комплекса, расположенного по адресу: МО, Красногорский район, п. Нахабино, ул. Володарского, д. 1, возложении на ГУ МЮ РФ по МО в целях предотвращении порчи, ухудшения состояния спорного имущества обязанности составить опись имущества, произвести его оценку, проверку сохранности указанного имущества и передать на хранение истцу или другому лицу.
Определением Арбитражного суда Московской области от 11 ноября 2004  года в удовлетворении заявления о принятии обеспечительных мер отказано...
Отменяя определение Арбитражного суда Московской области от 11 ноября 2004 года по делу N А41-К2-20414/04, и удовлетворяя заявление Федюнина  Г.И. о принятии обеспечительных мер, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что заявление о принятии мер по обеспечению иска совпадает с заявленными Федюниным Г.И. требованиями, является обоснованным и соответствующим требованиям АПК РФ"*(283).
Надо сказать, что какое-либо единство по данному вопросу отсутствует и в практике применения обеспечительных мер по делам искового производства.
Одни арбитражные суды совпадение обеспечительной меры с материально-правовыми требованиями исключают.
"Суд апелляционной инстанции, отменив определение о принятии обеспечительных мер, обоснованно указал, что принятые судом первой инстанции обеспечительные меры по существу совпадают с заявленными исковыми требованиями. Применив указанные обеспечительные меры, суд первой инстанции по существу разрешил спор, предоставив банку право пользования земельным участком, принадлежащим ответчику"*(284).
"Сопоставив предмет спора по настоящему делу (о нечинении препятствий в пользовании спорным помещением), обеспечительные меры, которые принял суд, (о нечинении препятствий в пользовании спорным помещением) и доводы, которыми истец аргументирует необходимость принятия указанных обеспечительных мер, кассационная инстанция пришла к выводу о неправомерности удовлетворения судом заявленного истцом ходатайства.
Обеспечительные меры должны быть соразмерны заявленному требованию. В данном случае принятые обеспечительные меры совпадают с исковыми требованиями ООО "Тверь-Он-Лайн", тем самым, подменяя разрешение спора по существу"*(285).
"При определении условий обеспечения иска суд должен исходить из того, что предмет доказывания по заявлению об обеспечении иска не входит в общий предмет доказывания по делу.
Как следует из материалов дела, иск заявлен об устранении препятствий пользования нежилыми помещениями, расположенными на земельном участке по адресу: г. Челябинск, ул. Худякова, 12. Определение о принятии обеспечительных мер запрещает ИП Наговицыну A.M., ООО "Джордан ЛТД" и иным лицам до вынесения решения по делу совершать действия, создающие препятствия по пользованию нежилыми помещениями ЗАО "Найфл", расположенными по ул. Худякова, 12, а также со стороны улиц Татьяничевой и Верхнеуральской г. Челябинска.
Таким образом, прослеживается совпадение исковых требований с принятыми обеспечительными мерами, что дает основания полагать, что дана оценка обстоятельств дела по существу заявленных требований"*(286).
Другие, наоборот, допускают.
"Выводы суда апелляционной инстанции со ссылкой на ст. 90 АПК РФ о том, что принятые по данному делу обеспечительные меры предвосхищают решение суда по заявленному иску, ошибочны, так как само по себе совпадение исковых требований и срочных временных мер не может каким-либо образом влиять на разрешение дела по существу, поскольку АПК РФ установлен четкий порядок рассмотрения возникшего спора"*(287).
Как видно из процитированных судебных актов, арбитражные суды либо вообще не обосновывают недопустимость совпадения обеспечительной меры с материально-правовым требованием, либо ограничиваются указанием на то, что, вынося в такой ситуации обеспечительное определение, арбитражный суд:
- фактически отменяет оспариваемое решение;
- подменяет разрешение спора по существу;
- дает оценку обстоятельств дела по существу заявленных требований.
Высший Арбитражный Суд РФ принципиально по рассматриваемой проблеме не высказывался, однако относительно особенностей применения обеспечительной меры, предусмотренной ч. 3 ст. 199 АПК РФ (приостановление действия оспариваемого акта, решения), указал следующее: "При вынесении определения о приостановлении действия оспариваемого акта, решения в порядке части 3 статьи 199 Кодекса необходимо обращать внимание на то, чтобы такое определение не приводило к фактической отмене мер, направленных на будущее исполнение оспариваемого ненормативного правового акта, решения, в частности ареста имущества заявителя"*(288).
Итак, можно ли утверждать, что применение обеспечительных мер исключается при их совпадении с материально-правовыми требованиями?
При ответе на поставленный вопрос полагаем, что необходимо исходить из следующего. Как указывалось выше*(289), имеется принципиальное отличие между запрещающими и обязывающими обеспечительными мерами. В свою очередь среди заявляемых в рамках административного судопроизводства материально-правовых требований можно выделить две условные группы:
1) требования, которые сводятся к ограничению соответствующего органа совершать действия (принимать решения) в отношении заявителя;
2) требования, которые сводятся к обязанию соответствующего органа:
- совершить действия (принять решения) в отношении заявителя;
- не препятствовать заявителю в совершении действий.
Требования, которые сводятся к ограничению соответствующего органа совершать действия (принимать решения) в отношении заявителя, есть требования о запрете. Запрет, выраженный в обеспечительной мере, дополняет запрет, испрашиваемый в материально-правовом требовании*(290) (далее - материальный запрет). Действительно, при удовлетворении материального требования заявителя хронологически материальный запрет начнет действовать с момента, определяемого в соответствии с положениями ч. 7 ст. 201 АПК РФ (немедленно с момента вынесения решения, если в самом судебном решении не установлены иные сроки). Однако до этого момента соответствующий орган не связан каким-либо запретом*(291). Поэтому запрет, вытекающий из обеспечительной меры, выполняет роль своеобразного страхующего механизма, ограничивая соответствующий орган в совершении действий (принятии решений) на период до вступления в силу запрета материального.
Следовательно, даже если обеспечительная мера будет дословно воспроизводить материально-правовое требование, нет никаких препятствий для ее применения.
Для убедительности проанализируем ситуацию, при которой в удовлетворении материального требования об ограничении соответствующего органа совершать действия (принимать решения) в отношении заявителя было отказано. К чему привел обеспечительный запрет в этом случае? Он лишь ограничил на определенный период времени соответствующий орган в совершении действий (принятии решений). Исключает ли обеспечительный запрет совершение действий (принятие решений) в будущем? Конечно же, нет. Имеется, правда, один случай, который следует рассматривать как исключение. Дело в том, что в некоторых оспариваемых актах, решениях предполагаемые к совершению действия хронологически ограничены.
"Государственное унитарное предприятие "Городской центр размещения рекламы" (далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Бюджетно-финансового комитета Законодательного Собрания Санкт-Петербурга об утверждении плана проверок и обследований Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга на 2003 год в части утверждения пункта 2.4.15 плана...
Определением апелляционной инстанции от 02.09.2003 по ходатайству предприятия принята обеспечительная мера - Контрольно-счетной палате Законодательного Собрания Санкт-Петербурга запрещено проводить в отношении предприятия контрольную деятельность в виде проверки либо обследования до вступления решения суда в законную силу"*(292).
Может ли арбитражный суд в таких случаях применять обеспечительный запрет, если имеются основания предполагать, что срок его действия превысит срок, в течение которого должны быть совершены оспариваемые действия? Полагаем, что установленные в оспариваемых актах, решениях ограничивающие сроки не должны исключать действие процессуальных институтов. Иной подход придавал бы актам, решениям, имеющим ограниченный срок действия, некую дополнительную юридическую силу, некую привилегию по сравнению с актами и решениями, в которых такой срок не указан. Очевидно, что наличие ограничивающего срока отнюдь не означает, что акт, решение должны быть исполнены во что бы то ни стало. Поэтому даже в тех случаях, когда срок действия обеспечительной меры может превысить срок, в течение которого должны быть совершены оспариваемые действия, вынесение обеспечительного определения вполне допустимо.
Напротив, обязание, выраженное в обеспечительной мере, подменяет обязание, испрашиваемое в материально-правовом требовании. Такая подмена действительно недопустима, поскольку искомый для заявителя материально-правовой результат может быть достигнут не иначе как при рассмотрении дела по существу.
Имеет ли какое-либо значение вид требований об обязании?
При обязании органа совершить действия (принять решения) в отношении заявителя действие тождественной обеспечительной меры будет в известном смысле однократным: после того как орган исполнит обеспечительное определение и совершит действие (примет решение), искомый для заявителя результат будет достигнут.
При обязании органа не препятствовать в совершении действий заявителю действие тождественной обеспечительной меры будет длящимся (с момента вынесения обеспечительного определения до момента прекращения его действия в соответствии с процессуальным законодательством).
Однако выявленные различия не существенны с точки зрения достигаемого заявителем результата.
Исходя из этих теоретических посылок и следует давать оценку судебным актам, в которых имеет место совпадение обеспечительной меры с материально-правовым требованием.
Возвращаясь к предложенному ВАС РФ ограничению применения обеспечительной меры, предусмотренной ч. 3 ст. 199 АПК РФ, укажем на следующее.
Обжалование решения, которым наложен арест на имущество заявителя, конечной целью имеет отмену тех ограничений, которые вытекают из содержания ареста. Следовательно, по сути заявитель просит арбитражный суд обязать орган, принявший решение об аресте, не чинить препятствий в распоряжении арестованным имуществом. В свою очередь и испрашиваемая обеспечительная мера (приостановление действия оспариваемого решения) также влечет по сути временное снятие ареста, обязывая орган не препятствовать в распоряжении арестованным имуществом. Таким образом, можно констатировать, что в данном случае обязание, выраженное в обеспечительной мере, подменяет обязание, испрашиваемое в материально-правовом требовании: в течение действия обеспечительной меры арест юридически перестанет существовать.
Поэтому разъяснение, изложенное в п. 5 письма Президиума ВАС РФ о вопросах применения ч. 3 ст. 199 АПК РФ, заслуживает поддержки. Тем более что до принятия указанного информационного письма некоторые арбитражные суды приостанавливали действие постановлений налоговых органов о наложении ареста на имущество налогоплательщика, а также постановлений судебных приставов-исполнителей о наложении ареста на имущество должника.
"Общество с ограниченной ответственностью "Кентавр Сиб" (далее - ООО "Кентавр Сиб") обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании недействительным постановления Инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Правобережному округу города Иркутска (далее - налоговая инспекция) N 06-05 от 02.09.2003 о наложении ареста на имущество налогоплательщика.
Определением от 3 сентября 2003 года по делу N А19-15309 приостановлено действие постановления налоговой инспекции N 06-05 от 02.09.2003 о наложении ареста на имущество налогоплательщика до рассмотрения дела по существу и вступления решения суда в законную силу...
Доводы заявителя кассационной жалобы со ссылкой на умаление прав налоговой инспекции как стороны по делу, наличие оснований полагать, что налогоплательщик предпримет меры для сокрытия своего имущества, учтены быть не могут, так как не доказаны"*(293).
"Дочернее Холдинговой компании "Кузбассразрезуголь" открытое акционерное общество "Разрез Кедровский" (далее - ОАО "Разрез Кедровский") обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании незаконным постановления Межрайонной инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по крупнейшим налогоплательщикам по Кемеровской области (далее - Инспекция МНС) от 28.10.2003 N 5 о наложении ареста на имущество налогоплательщика.
Одновременно ОАО "Разрез Кедровский" заявило ходатайство о применении обеспечительных мер в порядке ч. 3 ст. 199 АПК РФ в виде приостановления действия оспариваемого постановления.
Определением Арбитражного суда Кемеровской области от 17.12.2003 (судья...) ходатайство ОАО "Разрез Кедровский" о принятии обеспечительных мер удовлетворено. Действие постановления Инспекции МНС от 28.10.2003 N 5 о наложении ареста на имущество налогоплательщика приостановлено до вступления в законную силу решения по делу...
Приостановив действие постановления Инспекции МНС от 28.10.2003 N 5, суд обоснованно исходил из необходимости предотвращения причинения значительного ущерба ОАО "Разрез Кедровский", вызванного возможной реализацией арестованного имущества, что может существенно затруднить восстановление его нарушенных прав в случае удовлетворения заявленных требований"*(294).
"Открытое акционерное общество "Завод резиновой обуви "Треугольник" (далее - ОАО "ЗРО "Треугольник") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя, выразившихся в наложении ареста на имущество ОАО "ЗРО "Треугольник" и признании недействительными постановления судебного пристава-исполнителя от 17.04.2003 о наложении ареста на имущество ОАО "ЗРО "Треугольник", акта описи и ареста имущества от 21.04.2003, уведомления судебного пристава-исполнителя от 29.04.2003 N 4235 о наложении ареста на имущество ОАО "ЗРО "Треугольник" и запрете совершать с ним действия.
ОАО "ЗРО "Треугольник" заявило ходатайство о принятии мер по обеспечению заявления и просило приостановить действие постановления от 17.04.2003, акта описи и ареста имущества от 21.04.2003, уведомления от 29.04.2003.
Определением суда от 21.05.2003 ходатайство ОАО "ЗРО "Треугольник" удовлетворено в части: приостановлено действие постановления судебного пристава-исполнителя от 17.04.2003 о наложении ареста на имущество...
Суд кассационной инстанции считает правомерным вывод суда об обоснованности удовлетворения ходатайства ОАО "ЗРО "Треугольник" о принятии обеспечительных мер в виде приостановления действия постановления судебного пристава-исполнителя от 17.04.2003 о наложении ареста на имущество ОАО "ЗРО "Треугольник", так как в случае реализации арестованного имущества существует вероятность затруднения или невозможности исполнения судебного акта при удовлетворении заявления ОАО "ЗРО "Треугольник" о признании незаконными действий и решений судебного пристава-исполнителя, связанных с наложением ареста на имущество, а заявителю возможно причинение значительного ущерба"*(295).