Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов

4.1.3. Утрата возможности исполнения оспариваемого акта, решения при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора

Высший Арбитражный Суд РФ применительно к возможности приостановления действия оспариваемого акта, решения дал следующие разъяснения: "Необходимо иметь в виду, что недопустимо приостановление действия актов, решений государственных и иных контролирующих органов, если есть основания полагать, что приостановление действий акта, решения может... повлечь за собой утрату возможности исполнения оспариваемого акта, решения при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора"*(302).
Сформулировав такое императивное правило, ВАС РФ, к сожалению, не привел примеры, когда утрачивается возможность исполнения оспариваемого акта, решения.
Равным образом ни в судебных актах ВАС РФ, принятых по конкретным делам, ни в практике арбитражных судов кассационной инстанции нам не удалось отыскать примеров, когда бы в приостановлении действия оспариваемого акта, решения было отказано именно по причине того, что само приостановление могло повлечь за собой утрату возможности исполнения оспариваемого акта, решения при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора. Имеющиеся упоминания касаются лишь негативного контекста (т.е. арбитражные суды либо констатируют, что принятая обеспечительная мера не влечет за собой утрату возможности исполнения оспариваемого акта, решения*(303), либо указывают на то, что соответствующий орган не привел доказательств такой утраты)*(304).
Между тем причины, влекущие утрату возможности исполнения оспариваемого акта, решения, могут быть различны. Среди них, в частности, можно выделить:
1) прекращение публичного материального правоотношения, которое может иметь место по следующим основаниям:
а) прекращение полномочия соответствующего органа в связи с истечением срока его действия (имеются в виду случаи, когда в соответствии с действующим законодательством действие конкретного властного полномочия ограничено временными рамками, с истечением которых оно прекращается)*(305);
б) прекращение полномочия соответствующего органа в связи с отменой устанавливающего его нормативного правового акта;
в) прекращение публичной материальной обязанности заявителя в связи с истечением определенного времени;
г) прекращение публичной материальной обязанности заявителя в связи с отменой устанавливающего ее нормативного правового акта;
д) прекращение существования соответствующего органа в случае, когда такое прекращение не влечет материального правопреемства;
е) ликвидация частного субъекта, в отношении которого вынесен оспариваемый акт, решение в случае, когда действующее законодательство не предусматривает возложение содержащейся в оспариваемом акте, решении обязанности на иных лиц;
2) переход прав на предмет спора к другим лицам;
3) прекращение физического существования предмета спора (гибель, порча, уничтожение и т.п.).
Выскажем некоторые соображения по поводу сформулированных выше причин.
В случае когда в соответствии с действующим законодательством действие конкретного властного полномочия ограничено временными рамками (либо публично-правовая обязанность прекращается с истечением определенного времени), обеспечительная мера юридически приводит к тому, что заявитель, используя обеспечительный институт, может избежать невыгодных для себя правовых и фактических последствий.
Здесь вполне уместна аналогия с исковым производством, в рамках которого ВАС РФ применительно к вексельным отношениям сформулировал правило о недопустимости обеспечительных мер, влекущих невозможность реализации процедур, несовершение которых приведет к полной или частичной утрате прав по векселю. В информационном письме Президиума ВАС РФ указано следующее.
"Арбитражный суд не вправе в качестве меры по обеспечению иска запретить держателю векселя предъявлять его к платежу и/или совершать протест.
Акционерное общество обратилось в арбитражный суд с иском об истребовании простого векселя у лица, им владеющего, поскольку вексель выбыл из владения общества помимо его воли, и лицо, у которого вексель находится и которое обосновывает свое право на непрерывном ряде индоссаментов, приобрело его недобросовестно (статья 16 Положения о переводном и простом векселе).
Истец заявил ходатайство о принятии мер по обеспечению иска в виде запрета ответчика предъявлять данный вексель к платежу и совершать акт протеста векселя в неплатеже, поскольку реализация ответчиком указанных прав приведет к утрате векселя как предмета спора и приведет к невозможности исполнения судебного решения об изъятии векселя и возврате его истцу.
Арбитражный суд, руководствуясь статьей 90 и пунктом 2 части 1 статьи  91 АПК РФ, своим определением удовлетворил ходатайство.
Ответчик обжаловал определение в апелляционную инстанцию, указав, что применение данной меры по обеспечению иска приведет к лишению ответчика права получить вексельный долг в случае решения суда об отказе истцу в удовлетворении его требования, поскольку истец является индоссантом и пропуск срока для предъявления векселя к платежу и совершения протеста повлечет утрату прав векселедержателем (ответчиком) в отношении всех индоссантов, в том числе и истца (статья 53 Положения о переводном и простом векселе).
Апелляционная инстанция определение отменила, указав, что избранная судом мера не направлена на обеспечение возможности исполнения судебного акта, так как права истца могут быть защищены посредством взыскания необоснованно полученных сумм. Меры по обеспечению иска не могут препятствовать стороне в реализации тех процедур (предъявление к акцепту, к платежу, совершение протеста в неакцепте и/или неплатеже), несовершение которых приведет к полной или частичной утрате прав по векселю. Однако это не препятствует суду принять по ходатайству истца иные обеспечительные меры для предотвращения возможного ущерба в случае, если вексель будет оплачен определенному лицу"*(306).
Полагаем, что, независимо от вида судопроизводства, использование обеспечительных институтов не может и не должно приводить к утрате материальных полномочий.
Однако здесь возникает крайне важный теоретический вопрос: оказывает ли какое-либо влияние судебный обеспечительный запрет на материально-правовые пресекательные сроки? Вся предшествующая логика рассуждений (в том числе и логика, из которой исходил ВАС РФ в п. 12 указанного выше информационного письма) сводилась к тому, что пресекательный срок продолжает исчисляться независимо от того, что уполномоченное лицо в силу обеспечительного определения лишено юридической возможности совершить необходимые действия для реализации своего материального права.
Между тем, как указывалось выше*(307), применительно к установленному п. 3 ст. 46 НК РФ 60-дневному сроку на взыскание недоимки и пеней во внесудебном порядке ВАС РФ сформулировал правило, согласно которому срок действия обеспечительного определения "не включается в установленный пунктом 3 статьи 46 НК РФ 60-дневный срок на взыскание недоимки и пеней во внесудебном порядке, поскольку в этот период существуют юридические препятствия для осуществления налоговым органом необходимых для взыскания действий"*(308).
Как видим, ВАС РФ предложил два диаметрально противоположных подхода к разрешению поставленного вопроса: применительно к гражданским правоотношениям обеспечительный запрет не изменяет течение пресекательного срока, применительно же отношениям публичным, напротив, течение пресекательного срока приостанавливается.
Может ли подобный подход ВАС РФ объясняться характером материального правоотношения, из которого возникло соответствующее полномочие? Вряд ли, поскольку специфика материальных отношений не влияет на природу пресекательного срока и, соответственно, не должна учитываться при разрешении вопроса о том, должен ли обеспечительный запрет оказывать влияние на пресекательный срок.
В связи с этим полагаем, что необходимо выработать универсальные подходы к рассматриваемой проблеме. При этом наиболее логичным было бы исходить из того, что обеспечительный запрет (независимо от вида материальных правоотношений, из которых возник спор) приостанавливает течение пресекательного срока.
Во-первых, это позволит исключить ограничения в применении обеспечительных мер. Как указывалось выше, если исходить из обратного (т.е. из того, что обеспечительный запрет не изменяет течение пресекательного срока), использование соответствующих обеспечительных мер вообще было бы исключено, поскольку само по себе оно приводило бы к утрате материальных полномочий. Очевидно, что подобный запрет фактически означал бы наличие у кредитора в материальном правоотношении иммунитета от обеспечительных мер.
Во-вторых, отметим, что действующее законодательство не ограничивает применение обеспечительных институтов наличием разного рода материально-правовых сроков (служебных, пресекательных и т.п.).
В случае когда срок действия принятой обеспечительной меры будет распространяться вплоть до момента отмены нормативного правового акта, устанавливавшего полномочие соответствующего органа (публичную материальную обязанность заявителя), можно также говорить о том, что обеспечительная мера юридически приводила бы к тому, что заявитель, используя обеспечительный институт, избегал бы невыгодных для себя правовых и фактических последствий.
Однако обратим внимание: здесь заявителю в известном смысле помогает сам законодатель. То, что в скором будущем будет отменен нормативный правовой акт, устанавливавший полномочие соответствующего органа (публичную материальную обязанность заявителя), не зависит от воли заявителя. Истечение срока действия указанного нормативного правового акта не может и не должно, с одной стороны, придавать какую-то дополнительную силу публичным полномочиям соответствующего органа, а с другой - ограничивать частного субъекта в возможности реализации процессуальных прав (в том числе и прав, вытекающих из обеспечительных институтов).
Поэтому полагаем, что в рассматриваемой ситуации нет никаких препятствий для применения обеспечительных мер.
Аналогичный вывод можно сделать и применительно к случаю прекращения существования соответствующего органа когда такое прекращение не влечет материального правопреемства. Действительно, почему заявитель должен претерпевать неблагоприятные правовые последствия в виде невозможности использования обеспечительных институтов только лишь в связи с тем, что публичное образование приняло решение о прекращении существования соответствующего органа?
Применительно к следующему основанию прекращения публичного материального правоотношения - ликвидации частного субъекта - обратимся к общим положениям гражданского законодательства. В соответствии с п. 2 ст. 61 ГК РФ юридическое лицо может быть ликвидировано:
- по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано;
- по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом деятельности, противоречащей его уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных ГК РФ.
Таким образом, ликвидация частного субъекта, в данном случае юридического лица, в отношении которого вынесен оспариваемый акт, решение, так или иначе связана либо с волей самого юридического лица (имеется в виду в том числе и негативная деятельность юридического лица), либо с волей его учредителей (участников).
Поэтому в случае, если при ликвидации юридического лица действующее законодательство не предусматривает возложение содержащейся в оспариваемом акте, решении обязанности на иных лиц, полагаем, имеются разумные основания для ограничения заявителя в реализации прав, связанных с реализацией обеспечительных институтов.
Переход прав на предмет спора к другим лицам как непосредственный результат применения обеспечительной меры невозможен (обеспечительные меры не должны вторгаться в разрешение вопросов принадлежности спорного имущества). Однако о таком переходе можно говорить применительно к тем случаям, когда принятая обеспечительная мера предоставляет возможность заявителю произвести отчуждение предмета спора. Иначе говоря, речь идет об обеспечительных мерах, отменяющих принятые соответствующим органом меры, направленные на будущее исполнение оспариваемого ненормативного правового акта, решения. Как указывалось выше*(309), ВАС РФ вполне обоснованно указал на недопустимость применения подобных обеспечительных мер.
Прекращение физического существования предмета спора как основание для отказа в применении обеспечительных мер будет рассмотрено в рамках специальных оснований*(310).