Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов

4.1.4. Нарушение баланса интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов

Высший Арбитражный Суд РФ применительно к возможности приостановления действия оспариваемого акта, решения сформулировал следующую идею: "Необходимо иметь в виду, что недопустимо приостановление действия актов, решений государственных и иных контролирующих органов, если есть основания полагать, что приостановление действий акта, решения может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов..."*(311)
Итак, что же следует понимать под балансом интересов заявителя и интересов третьих лиц? Допустима ли вообще ситуация, при которой избранная арбитражным судом обеспечительная мера хотя и принята в соответствии с требованиями гл. 8 АПК РФ, однако нарушает баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц?
Упоминания в судебных актах арбитражных судов кассационной инстанции о нарушении баланса интересов заявителя и интересов третьих лиц как о самостоятельном основании отказа в применении обеспечительной меры в административном судопроизводстве довольно редки.
"Предприниматель Бехтерева Лидия Валентиновна обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к Комитету по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (далее - КУГИ), Комитету по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга (далее - КЗР):
- об установлении права ограниченного пользования частью земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Московское шоссе, д. 15А, литера Б, для обеспечения прохода и проезда к объекту недвижимости истца согласно приведенному в исковом заявлении описанию;
- о признании незаконным бездействия КЗР по отражению в графической форме сферы действия сервитута и обязании его в двухнедельный срок подготовить и выдать истцу заверенный план земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Московское шоссе, д. 15А, литера Б, с указанием и описанием части земельного участка, на которую распространяется сервитут.
Определением от 11.07.2003 по ходатайству истца суд принял меры по обеспечению иска: запретил КУГИ и иным лицам (органам) препятствовать в осуществлении доступа через центральную часть земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Московское шоссе, д. 15А, литера Б, к объекту недвижимости предпринимателя Бехтеревой Л.В.
"..."
Суд кассационной инстанции полагает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению.
Кроме того, принятые судом обеспечительные меры не соразмерны заявленному требованию, а также нарушают баланс интересов сторон, поскольку предприниматель Бехтерева Л.В. обратилась в суд с иском об установлении гражданских правоотношений между ней и ответчиком, а не об устранении нарушений ее законных прав"*(312).
Причем, как следует из содержания процитированного постановления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа, нарушение баланса интересов усматривается, по сути, в неадекватности принятой До вынесения решения судом первой инстанции Минимущество России обеспечительной меры заявленному материально-правовому требованию*(313). Такой подход заслуживает критики: требование о соблюдении баланса интересов заявителя и интересов третьих лиц не имеет ничего общего с внутренней качественной связью между обеспечительной мерой и материально-правовым требованием.
Эта же ошибка имела место и по делам искового производства.
"Общество с ограниченной ответственностью "БалтТранс плюс" (далее - ООО "БалтТранс плюс") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к закрытому акционерному обществу "Балттранс Норд-Вест" (далее -ЗАО "Балттранс Норд-Вест") и обществу с ограниченной ответственностью "ТАНГРА-ОЙЛ" (далее - ООО "ТАНГРА-ОЙЛ") о признании недействительными договоров купли-продажи ледоколов "Тор", "Юрий Лисянский" от 10.07.2003, 24.10.2003, заключенных между ЗАО "Балттранс Норд-Вест" (продавец) и ООО "ТАНГРА-ОЙЛ" (покупатель), а также о применении последствий недействительности этих сделок.
Определением от 09.07.2004 полностью удовлетворено ходатайство истца с принятии мер по обеспечению иска в виде наложения ареста на ледоколы "Тор" и "Юрий Лисянский", запрета капитану портов Выборг и Высоцк Морской администрации производить регистрацию изменений права собственности и регистрацию обременении на ледоколы "Тор" и "Юрий Лисянский", запрета капитану портов Выборг и Высоцк Морской администрации производить записи об изменении порта регистрации ледоколов "Тор" и "Юрий Лисянский"...
Следует отметить, что на момент подачи заявления о принятии обеспечительных мер истец не просил отменить последствия недействительности сделок в виде двухсторонней реституции (том 1, листы дела 8-10). Коль скоро иск заявлен о признании недействительными оспоримых договоров купли-продажи, суд лишен права применять такие последствия по своей инициативе.
Поскольку и на момент вынесения обжалуемых судебных актов истец не просил возвратить ЗАО "Балттранс Норд-Вест" спорные ледоколы, суд обеих инстанций, принимая решение о применении мер по обеспечению иска в виде наложения ареста на ледоколы "Тор" и "Юрий Лисянский", запрета капитану портов производить регистрацию обременений на эти ледоколы и производить записи об изменении порта их регистрации, неправомерно исходил из того, что непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта. Кассационная инстанция считает, что данные обеспечительные меры, принятые судом, не обеспечивают баланса интересов сторон. В связи с этим довод подателя жалобы о том, что обеспечительные меры в указанной части не связаны с предметом иска, кассационная инстанция находит обоснованным"*(314).
Более того, по делам искового производства встречались судебные акты, в которых, аргументируя соблюдение баланса интересов, арбитражные суды ссылались на основание исковых требований.
"Акционерное общество открытого типа "Трест "Ленотделкомплект" (далее - Трест) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с исковым заявлением об истребовании у общества с ограниченной ответственностью "Виадук" (далее - ООО "Виадук") простого векселя N 2675194. Одновременно с подачей иска Трест заявил ходатайство об обеспечении иска - наложении ареста на спорный вексель в виде его изъятия у ООО "Виадук" и помещении на хранение в банк.
Определением от 21.03.2003, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 12.05.2003, ходатайство удовлетворено...
В данном случае суд правомерно применил обеспечительные меры в виде наложения ареста на спорный вексель и помещения его на хранение в банк. При этом суд учел, что вексель является такой ценной бумагой, которая может быть повторно выпущена в обращение после ее оплаты, тем более что в данном случае ответчик является держателем векселя по бланковому индоссаменту истца.
Следует отметить, что апелляционная инстанция справедливо указала на соблюдение судом баланса интересов сторон при применении данной обеспечительной меры, поскольку основанием для предъявления иска явилась оплата спорного векселя по решению суда"*(315).
Очевидно, что основание материально-правового требования, понимаемое как совокупность имеющих юридическое значение фактов, необходимых для разрешения дела по существу, вообще не должно коррелировать с обеспечительными институтами: обеспечено может быть и необоснованное требование, вынесение обеспечительного определения не требует установления подобного рода фактов.
Достаточно часто о балансе интересов упоминает КС РФ. Однако происходит это, как правило, в связи с оценкой действующего законодательства, которое анализируется на предмет того, насколько соответствует правовое регулирование того или иного института идее о сбалансированности прав и законных интересов субъектов, интересы которых противостоят друг другу. В Определении КС РФ сказано: "Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" не содержат перечня оснований для отсрочки, рассрочки или изменения способа и порядка исполнения судебного акта, а лишь устанавливают критерий их определения - обстоятельства, затрудняющие исполнение судебного акта, предоставляя суду возможность в каждом конкретном случае решать вопрос об их наличии с учетом всех обстоятельств дела.
Иными словами, у суда имеется право принять решение в пределах предоставленной ему законом свободы усмотрения, что с учетом задачи судопроизводства в арбитражных судах по защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность и являющихся, в частности, сторонами исполнительного производства, само по себе не может рассматриваться как нарушение каких-либо конституционных прав и свобод.
Кроме того, предоставляя суду право принять решение о рассрочке исполнения того или иного постановления должником, федеральный законодатель предусмотрел в той же статье 324 АПК Российской Федерации в качестве гарантии соблюдения интересов взыскателя возможность принятия различных мер по обеспечению исполнения судебного акта. Тем самым достигается необходимый баланс между интересами участников спорных правоотношений"*(316).
В Постановлении КС РФ от 25 июля 2001 г. указывалось следующее: "Необходимой предпосылкой для перехода права собственности по договору купли-продажи государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе является исполнение включенных в договор инвестиционных и (или) социальных условий (статья 21 и пункт 2 статьи  28 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"). Поэтому прежде всего при подведении итогов исполнения указанных обязательств гражданско-правового характера - хотя для сторон не исключается возможность определять и иные условия договора (пункт 4 статьи 421 и статья 422 ГК Российской Федерации) - должна обеспечиваться защита прав сторон в процессе приватизации.
При этом на этапе подведения итогов выполнения инвестиционных и (или) социальных условий конкурса важно соблюдение баланса интересов сторон по договору, чтобы исключалась односторонняя оценка, которая автоматически влечет возврат объекта приватизации собственнику. Отсюда следует, что факт невыполнения условий конкурса не может фиксироваться только самим продавцом, без какого бы то ни было участия другой стороны договора - победителя коммерческого конкурса, без учета его позиции при подведении итогов исполнения договора, тем более при наличии спора"*(317).
"Непропорциональный, чрезмерный характер введенных законом ограничений прав граждан-вкладчиков проявляется, в частности, в том, что в силу пункта 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в течение срока действия моратория приостанавливается исполнение исполнительных документов по всем имущественным взысканиям, за исключением исполнения исполнительных документов, выданных на основе решений о взыскании задолженности по заработной плате, выплат вознаграждений по авторским договорам, а также о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, и морального вреда, вступивших в законную силу до момента назначения временной администрации. Тем самым законодатель, установив исчерпывающий перечень требований, на которые действие моратория не распространяется, не учел должным образом баланс интересов граждан-вкладчиков и банков, не предусмотрел надлежащий механизм компенсации ущерба, причиненного гражданам-вкладчикам, чем - вопреки предписаниям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации - чрезмерно ограничил их права, закрепленные статьей 35 Конституции Российской Федерации"*(318).
Иногда выводы КС РФ содержат предложения по законотворческой работе: "Вместе с тем, поскольку предоставление кредиторам возможности обжаловать определения арбитражного суда может привести к значительному продлению сроков рассмотрения дел о банкротстве и к отсутствию необходимой определенности имущественных прав кредиторов, федеральный законодатель - в целях достижения баланса интересов кредиторов и должников в процедурах банкротства - вправе предусмотреть особенности обжалования затрагивающих права кредиторов определений о завершении конкурсного производства, отличающиеся от апелляционного и кассационного порядка по составу суда, а также срокам обжалования и рассмотрения дел"*(319).
В Постановлении КС РФ от 14 февраля 2002 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 140 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Б. Фишер"*(320) сформулирована более близкая к рассматриваемой проблематике идея  - идея об обязанности судебных органов создавать условия, при которых соблюдался бы необходимый баланс процессуальных прав и обязанностей противостоящих сторон: "Осуществляя гражданское судопроизводство на основе состязательности и равноправия сторон, суд обязан создавать условия, при которых соблюдался бы необходимый баланс их процессуальных прав и обязанностей. Поскольку меры по обеспечению иска принимаются еще до разрешения спора по существу, всегда есть риск причинения ответчику убытков в связи с тем, что и сам иск и меры по его обеспечению могут оказаться необоснованными. Поэтому, исходя из принципа диспозитивности гражданского судопроизводства, неблагоприятные последствия такого риска суд (как это и предусмотрено статьей 140 ГПК РСФСР) вправе возложить на самого истца, для защиты прав и в связи с волеизъявлением которого возбуждается гражданское дело и принимаются меры по обеспечению иска".
Заметим, однако, что "создание условий" предполагает определенную организацию выполнения судебных процедур. И именно эта организация позволяет соблюсти баланс интересов. Очевидно, что такой подход далеко не тождествен рекомендациям ВАС РФ об учете баланса интересов. В п. 3 письма Президиума ВАС РФ о вопросах применения ч. 3 ст. 199 АПК РФ речь идет не о создании каких-то условий для сторон, но об учете этого самого баланса интересов при принятии правоприменительного акта.
Единственной процессуальной нормой, которая упоминает о балансе интересов, является ч. 1 ст. 298 АПК РФ: "Исполнение судебного акта арбитражного суда может быть приостановлено Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации по ходатайству лица, обратившегося с заявлением или представлением о пересмотре судебного акта в порядке надзора, при условии, если заявитель обосновал невозможность поворота его исполнения или предоставил встречное обеспечение другой стороне по делу возможных убытков путем внесения на депозитный счет арбитражного суда, рассматривавшего дело по первой инстанции, денежных средств в размере оспариваемой суммы и если суд признает необходимым приостановление исполнения судебного акта в целях обеспечения баланса взаимных прав и обязанностей сторон".
Может быть, ВАС РФ при формулировании своей рекомендации исходил из необходимости использовать аналогию ч. 1 ст. 298 АПК РФ? Ответ отрицательный. Во-первых, гл. 8 АПК РФ не позволяет говорить о пробельности применительно к правовой регламентации оснований и условий принятия обеспечительных мер. Во-вторых, если допустить в данном случае аналогию, тогда придется согласиться с тем, что любой правоприменительный акт должен учитывать баланс интересов. Однако это просто абсурдно: например, о каком балансе интересов можно говорить при вынесении определения о принятии заявления к производству, определения о наложении судебного штрафа, определения о замене стороны ее правопреемником и т.п.?
В связи с этим выскажем следующее критическое суждение: в действительности положения гл. 8 АПК РФ не могут быть истолкованы как обязывающие арбитражный суд при вынесении обеспечительного определения учитывать баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц. В том единственном случае, когда законодатель на самом деле придает юридическое значение такому балансу, на это прямо указывается в законе (ч. 1 ст. 298 АПК РФ). Во всех же остальных случаях баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц не является юридически значимым обстоятельством*(321). Система процессуальных принципов, на которых строится арбитражный процесс, изначально базируется на необходимости соблюдения такого баланса, а потому сами процессуальные нормы обеспечивают (или, по крайней мере, должны обеспечивать) разумную сбалансированность прав и законных интересов субъектов, интересы которых противостоят друг другу.
Этот общий вывод в равной мере применим и к требованию о соблюдении баланса интересов заявителя и публичных интересов.
Единственное изъятие касается конституционных положений, сформулированных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ: "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Однако обратим внимание, что по буквальному смыслу указанной конституционной нормы публичный интерес как основание для ограничения прав (в том числе и процессуальных) приобретает юридическое значение исключительно при наличии на то прямого указания в федеральном законе. Между тем действующий АПК РФ ни в общих положениях (ст. 2, 7, 8 АПК РФ), ни в специальных, относящихся к обеспечительным институтам (гл. 8 АПК РФ, ч. 3 ст.  199 АПК РФ), не выделяет приоритет публичного интереса над частным.
Поэтому полагаем, что категоричный запрет ВАС РФ применять такую обеспечительную меру, как приостановление действия актов, решений государственных и иных контролирующих органов, если имеются основания полагать, что приостановление действий акта, решения может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, не основан на законе. Соответственно, по действующему законодательству ситуация, при которой избранная арбитражным судом обеспечительная мера хотя и принята в соответствии с требованиями гл. 8 АПК РФ, однако нарушает баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, в принципе невозможна.
Справедливости ради отметим, что судебные акты, в которых нарушение баланса интересов заявителя и публичного интереса выступало в качестве самостоятельного основания для отказа в применении обеспечительной меры, единичны (несмотря на то, что письмо Президиума ВАС РФ о вопросах применения ч. 3 ст. 199 АПК РФ появилось достаточно давно - 13 августа 2004 г.).
Более того, некоторые арбитражные суды именно ссылкой на баланс интересов заявителя и публичного интереса обосновывают не отказ, а, напротив, само применение обеспечительной меры в административном судопроизводстве.
"Следовательно, принятие судом в данном случае обеспечительных мер в виде запрета налоговому органу совершать действия, направленные на исполнение оспариваемого решения и требования Инспекции об уплате налога, позволяет обеспечить баланс публичных интересов государства и частных интересов субъектов предпринимательской деятельности, поскольку предотвращают возможность необоснованного бесспорного списания денежных средств со счетов налогоплательщика до рассмотрения спора по существу"*(322).