Практика применения ГПК РФ

10. Некоторые процессуальные особенности рассмотрения дел, связанных с местным самоуправлением

236. К подсудности каких судов в настоящее время отнесены дела по заявлениям о назначении даты выборов в органы местного самоуправления?
Частью 7 ст. 3 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" предусмотрено, что верховные суды республик, краевые суды, областные суды, суды городов Москвы и Санкт-Петербурга, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают в первой инстанции дела об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
В связи с принятием этого Федерального закона в ст. 114, 115 ГПК РСФСР были внесены дополнения, в соответствии с которыми ВС республики, краевой, областной, городской суды, суд автономной области и суд автономного округа обязаны принять к своему производству в качестве суда первой инстанции гражданские дела, связанные с обеспечением конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Судебная защита конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления выражается в том, что при наличии определенных, установленных в законе условий, суд назначает дату выборов в органы местного самоуправления и определяет порядок их организации и проведения. Таким образом, дела по спорам о назначении даты выборов в органы местного самоуправления отнесены к подсудности верховных судов республик, краевых судов, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, суда автономной области и судов автономных округов. Расширительному толкованию это исключение из общего правила подсудности гражданских дел не подлежит, в связи с чем другие споры по вопросам местного самоуправления подлежат рассмотрению в районных (городских) судах.
В ч. 2 ст. 26 ГПК, как и в ст. 115 ГПК РСФСР, содержится норма о том, что федеральными законами к подсудности верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа могут быть отнесены и другие дела. Таким образом, ранее высказанная правовая позиция по данному вопросу продолжает действовать и в настоящее время.
В связи с этим приведем конкретный пример.
Хуснутдинов Э.Х. обратился в Верховный суд Республики Башкортостан с жалобой на нарушение конституционного права граждан Республики Башкортостан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и просил назначить дату выборов главы администрации г. Нефтекамска - исполнительного органа местного самоуправления.
Определением ВС Республики Башкортостан от 28.11.2001 постановлено: передать дело по жалобе Хуснутдинова Э.Х. на нарушение конституционного права граждан Республики Башкортостан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления о назначении даты выборов главы администрации г. Нефтекамска - органа местного самоуправления для рассмотрения по подсудности в Нефтекамский городской суд Республики Башкортостан.
Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ 26 января 2002 г. определение отменила по следующим основаниям.
Передавая дело для рассмотрения по подсудности в Нефтекамский городской суд, ВС Республики Башкортостан исходил из того, что в силу ст. 115 ГПК РСФСР требования Хуснутдинова Э.Х. к подсудности Верховного суда Республики Башкортостан не отнесены. При этом суд указал в определении, что ст. 3 п. 7 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с последующими изменениями и дополнениями), согласно которой дела об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными рассматривают по первой инстанции Верховные суды республик, не может быть принята во внимание, поскольку Федеральным законом от 07.07.2000 в ст. 115 ГПК РСФСР были внесены изменения и в силу п. 4 этой статьи названные дела перестали быть подсудны ВС республики. Согласно ст. 1 ГПК РСФСР нормы гражданского процессуального законодательства, содержащиеся в других законах, должны соответствовать положениям настоящего Кодекса.
Между тем при вынесении определения судом не были приняты во внимание следующие обстоятельства.
Согласно ч. 1 ст. 233 ГПК РСФСР избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, избирательные блоки и их доверенные лица, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и наблюдатели, считающие, что решением или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушаются избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ, вправе обратиться с заявлением или жалобой в суд по подсудности, установленной ст. 114-116 настоящего Кодекса и другими федеральными законами.
Таким образом, подсудность дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в соответствии с ч. 1 ст.  233 ГПК РСФСР определяется общими правилами - все дела, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, автономных округов и автономной области, а также ВС РФ, рассматриваются районными судами.
Действительно, п. 4 ст. 115 ГПК РСФСР, как и действующей в настоящее время ст. 26 ГПК, дела о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления к подсудности ВС республики не отнесены.
Вместе с тем они отнесены к подсудности ВС республики другим Федеральным законом - "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (п. 7 ст. 3), что согласуется с п. 5 ст. 115 ГПК РСФСР и ч. 2 ст. 26 ГПК, согласно которым верховные суды республики рассматривают в качестве суда первой инстанции иные дела, которые могут быть отнесены федеральными законами к подсудности ВС республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа.
Другими словами, те дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, которые в силу ст. 24 ГПК РФ подсудны районному суду, могут быть изъяты из подсудности ВС республики, что не противоречит ст. 1 ГПК.
Случаи, при которых дату выборов выборных должностных лиц органов местного самоуправления назначает суд, определены в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (дело N 49-Г02-9).
Колмаков Ю.И. обратился в Хабаровский краевой суд с заявлением о признании недействительными ряда пунктов "Методики расчета компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг населению", утвержденной постановлением мэра г. Хабаровска от 12.01.2000 N  51.
Определением судьи Хабаровского краевого суда от 30.11.2000 в принятии заявления было отказано по п. 7 ст. 129 ГПК РСФСР.
В частной жалобе Колмакова Ю.И. поставлен вопрос об отмене определения как вынесенного с нарушением норм процессуального права.
Проверив материалы по жалобе, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ оснований к отмене определения не усмотрела.
В соответствии со ст. 115 ГПК РСФСР (ст. 26 ГПК) к подсудности Хабаровского краевого суда относятся следующие категории дел:
1) дела, связанные с государственной тайной;
2) дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ;
3) дела о прекращении или приостановлении деятельности межрегиональных и региональных общественных организаций;
4) дела об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующих комиссий референдума, должностных лиц этих комиссий (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий);
5) иные дела, которые могут быть отнесены федеральными законами к подсудности верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа.
Колмаков Ю.И. обжалует нормативный правовой акт главы исполнительного органа местного самоуправления - мэра г. Хабаровска. Дело по этой жалобе, как правильно указано в обжалуемом определении, относится к подсудности не Хабаровского краевого суда, а районного суда г. Хабаровска в соответствии с правилами подсудности, определенными в ст. 114 ГПК РСФСР (дело N 58-Г01-9).
Яровицын Ю.П. обратился в Псковский областной суд с заявлением о признании п. "а", "б", ст. 1 постановления администрации Псковской области от 12.10.1999 N 288 и ст. 35 закона Псковской области от 29.12.2001 N 171-ОЗ "Об областном бюджете на 2002 г.", утвержденного постановлением Псковского областного Собрания депутатов от 27.12.2001 N 984, в части снижения установленных размеров выплат денежных средств по опекунскому пособию незаконными.
Определением судьи Псковского областного суда от 01.07.2002 Яровицыну  Ю.П. в принятии жалобы о признании нормативных актов незаконными было отказано.
Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ определение отменила по следующим основаниям.
В ст. 129 ГПК РСФСР, как и в ст. 134 ГПК, приведен исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии заявления.
Отказывая в принятии жалобы, судья указал в определении, что Яровицын  Ю.П. в жалобе оспаривает закон и постановление администрации субъекта РФ, и не указал, какому федеральному закону не соответствуют эти акты. Между тем это обстоятельство не является основанием к отказу в принятии заявления, а в силу ст. 26 ГПК дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ относятся к компетенции областного суда (дело N 91-Г02-14).
Мэр г. Владивостока обратился в суд с заявлением о признании недействительной ст. 20 закона Приморского края от 23.04.1997 "О краевом бюджете на 1997 г.", ссылаясь на то, что положение о выплате ежемесячных пособий на детей из бюджетов городов и районов края, а не из бюджета субъекта РФ противоречит федеральному законодательству.
Определением судьи Приморского краевого суда в принятии заявления было отказано со ссылкой на неподведомственность дела суду общей юрисдикции. Заявителю было рекомендовано обратиться в арбитражный суд.
Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ отменила это определение, указав на то, что данное дело подсудно Приморскому краевому суду по первой инстанции.
Обжалуемым законом Приморского края о краевом бюджете установлено, что расходы на выплату единого ежемесячного пособия на каждого ребенка должны быть предусмотрены в бюджетах городов и районов края.
Данное положение краевого закона является нормативным, поскольку им установлено типовое правило поведения, которое распространяется на неопределенный круг субъектов правоотношений и рассчитано на неоднократное применение.
В соответствии со ст. 22 АПК дела по спорам о признании недействительными нормативных актов органов государственной власти к подведомственности арбитражных судов не отнесены, в связи с чем указание судьи о подведомственности данного дела арбитражному суду является необоснованным.
При отказе в принятии заявления судья указал на то, что в соответствии со ст. 32 Закона РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев и областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" в случае нарушения соответствующим вышестоящим органом власти положений настоящего Закона соответствующий представительный или исполнительный орган власти вправе обратиться за защитой своих прав в арбитражный суд. Вместе с тем это положение настоящего Закона не может трактоваться как вводящее специальную процессуальную норму, отличную от общих положений АПК о подведомственности дел арбитражным судам. В тех случаях, когда между органами власти различных уровней возникает спор по бюджетным вопросам индивидуального экономического характера, не связанный с оспариванием нормативных актов соответствующего органа власти, согласно ст. 22 АПК такой спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
В соответствии со ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" орган местного самоуправления имеет право обжаловать нормативные акты органов государственной власти субъекта РФ в суд общей юрисдикции.
В соответствии с ч. 1 ст. 60 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" данное дело было признано подсудным Приморскому краевому суду по первой инстанции (дело N 56-Г98-2).
Приведенный пример продолжает сохранять актуальность и после принятия новых процессуальных кодексов. Статья 192 АПК, введенного в действие с 1 сентября 2002 г., указывает о праве арбитражных судов разрешать споры о признании недействующими нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Однако данное полномочие необходимо рассматривать во взаимосвязи со ст. 29 данного Кодекса, в п. 1 которой установлено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны арбитражным судам, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда, т.е. в остальных случаях эти дела подведомственны судам общей юрисдикции.
В настоящее время подведомственность арбитражных судов в отношении названной категории дел прямо предусмотрена в НК (абз. 1 п. 2 ст. 138), в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг" (ст. 43), в Федеральном законе "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (ст. 13).
Таким образом, в принятии заявления об оспаривании организацией или индивидуальным предпринимателем нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, судьей суда общей юрисдикции может быть отказано (в связи с тем, что заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства) только в том случае, если федеральным законом дела об оспаривании этого нормативного правового акта организациями и индивидуальными предпринимателями прямо отнесены к компетенции арбитражных судов. В таких случаях в определении об отказе в принятии заявления должен быть указан конкретный Федеральный закон.

237. Каким судам подведомственны дела по спорам, возникающим из налоговых и бюджетных отношений, между муниципальными образованиями: о перераспределении поступлений от налогов и взыскании с одного муниципального образования в пользу другого денежных сумм, зачисленных в бюджет ответчика; об оспаривании одним муниципальным образованием решений другого муниципального образования относительно распределения поступлений в бюджет от федеральных и региональных налогов и т.п.?
Согласно ст. 133 Конституции местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Следовательно, муниципальные образования вправе обращаться в суд за защитой своих прав, возникающих из любых, в том числе из налоговых и бюджетных, отношений.
При решении вопроса о подведомственности таких дел необходимо исходить из того, что судам общей юрисдикции подведомственны дела о защите прав, свобод и законных интересов, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов (ч. 1 и 3 ст.  22 ГПК).
Статья 27 АПК, регулирующая подведомственность дел арбитражным судам, в п. 2 содержит положение о том, что арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.
Таким образом, дела с участием муниципальных образований, в том числе и возникающие из налоговых и бюджетных отношений, подведомственны арбитражным судам лишь в том случае, если федеральным законом они прямо отнесены к их ведению.
Поскольку в настоящее время отсутствуют федеральные законы, относящие к компетенции арбитражных судов указанные дела и АПК прямо не относит их к ведению арбитражных судов, то дела по спорам, возникающим из налоговых и бюджетных отношений, между муниципальными образованиями подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.
Муниципальный совет муниципального образования г. Ломоносова обратился в суд с жалобой о признании недействительным распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 13.01.1998 N 21-р "О возвращении исторических названий проездов в г. Ломоносове" как противоречащего нормам действующего законодательства.
Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда в принятии указанной жалобы отказано.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Президиум ВС РФ данные определения отменил, указав на следующие основания.
Оставляя без изменения определение судьи Санкт-Петербургского городского суда, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ правильно указала, что при вынесении данного определения судьей ошибочно сделан вывод о том, что обжалуемое распоряжение губернатора Санкт-Петербурга "О возвращении исторических названий проездов в г. Ломоносове" носит нормативный характер и что судья необоснованно сослался на Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-п по делу о толковании отдельных положений ст. 125-127 Конституции.
Тем не менее Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу об обоснованности вынесенного определения судьи Санкт-Петербургского городского суда об отказе в принятии жалобы Муниципального совета, сославшись при этом на ст. 22 АПК, в соответствии с которой споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, подведомственны арбитражному суду, в связи с чем суды общей юрисдикции не вправе рассматривать жалобы юридического лица на действия органов государственной власти и их представителей в части издания ими актов ненормативного характера.
Однако с данным выводом Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ согласиться нельзя.
Согласно п. 1, 2 ст. 22 АПК арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений, в том числе о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.
Оспариваемое распоряжение губернатора Санкт-Петербурга находится за пределами предпринимательской и экономической деятельности, в связи с чем содержащийся в протесте довод о подведомственности данного спора судам общей юрисдикции следует считать правильным.
Вместе с тем нельзя согласиться с мнением о подсудности данного дела Санкт-Петербургскому городскому суду. Рассмотрение настоящей жалобы подпадает под действие правил, изложенных в гл. 25 ГПК и регулирующих порядок рассмотрения жалоб на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан. В соответствии с этими правилами жалоба может быть подана в суд по месту жительства заявителя (для организации - по месту ее нахождения) либо в суд по месту нахождения государственного органа, общественной организации, должностного лица.
Ввиду существенного нарушения норм процессуального права, допущенных судебными инстанциями, принятые ими определения подлежат отмене, а дело - направлению в Санкт-Петербургский городской суд для надлежащего разрешения вопроса о принятии жалобы с учетом изложенных выше доводов (дело N 177 пв-01 пр).
Приведем еще один конкретный пример. Прокуратура Смоленской области обратилась в суд с заявлением о признании недействительным постановления и.о. главы администрации Смоленской области от 13.03.2001 N 149 "О повышении оплаты труда квалифицированным работникам государственного учреждения "Смоленский областной медицинский информационно-аналитический центр" в связи с тем, что данный Центр, являясь государственным учреждением, находящимся в ведении комитета по здравоохранению, действующим в соответствии с законодательством РФ и Уставом, финансируется полностью за счет средств областного бюджета. Для всех учреждений, находящихся на бюджетном финансировании, обязательно применение Единой тарифной сетки. Следовательно, в таком порядке должна устанавливаться оплата труда работникам Центра. Им же установлена оплата труда в соответствии с приложением N 3 к областному закону "Об областных государственных должностях и государственной службе Смоленской области", принятому 24 апреля 1997 г., который определяет правовые основы замещения областных государственных должностей, организации и прохождения областной государственной службы и основы правового положения лиц, замещающих областные государственные должности Смоленской области.
Поскольку работники областного медицинского информационно-аналитического Центра государственными служащими не являются, на государственной службе не состоят, в реестр государственных должностей (Приложение N 1 к областному закону от 24.04.1997) должности работников этого Центра не включены, вышеназванное постановление противоречит федеральному законодательству (Федеральный закон "Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы", постановлению Правительства РФ "О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки" и последующим постановлениям Правительства от 13.05.1997 N 585, от 18.03.1999 N 309, от 30.03.2000 N 282).
Определением судебной коллегии по гражданским делам Смоленского областного суда от 05.07.2001 производство по делу прекращено.
Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ определением от 20.05.2002 определение отменила по следующим основаниям.
Прекращая производство по делу, суд указал, что согласно ст. 22 АПК данный спор подведомствен арбитражному суду, так как оспариваемый правовой акт является ненормативным.
Однако данный вывод Смоленского областного суда является ошибочным.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам и иные дела, прямо отнесенные к подведомственности арбитражных судов федеральным законодательством.
В силу ст. 22 АПК арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам с участием организаций и граждан, имеющих статус индивидуального предпринимателя, о признании недействительным (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и другими правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан-предпринимателей.
Возникший спор по поводу законности обжалуемого ненормативного акта не является экономическим, так как в нем регулируются вопросы оплаты труда работников государственного учреждения, т.е. вопросы, относящиеся к отраслям трудового и административного законодательства.
Никакими федеральными законами споры по вопросам оплаты труда работников государственных учреждений не отнесены к подведомственности арбитражных судов.
Само по себе наличие у обжалуемого акта статуса ненормативного не является достаточным основанием для отнесения дела о его обжаловании к подведомственности арбитражных судов, так как для этого необходимо, чтобы спор носил экономический характер либо был прямо отнесен к подведомственности арбитражных судов.
Таким образом, при оспаривании организациями, гражданами-предпринимателями, а также прокурором ненормативных правовых актов, адресованных организациям и индивидуальным предпринимателям, но не в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности, жалобы подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции.
Поскольку обжалуемым постановлением регулируются вопросы оплаты труда работников государственного учреждения, данный спор подведомствен суду общей юрисдикции.
При таких обстоятельствах с законностью вынесенного судебного постановления согласиться нельзя (дело N 36 В02пр-4).

238. В случае заявления требования о признании нормативного правового акта недействительным, вправе ли суд отказать заявителю в принятии такого заявления, в том случае если он не представит доказательств нарушения своих прав обжалуемым нормативным правовым актом?
В соответствии со ст. 3 ГПК всякое заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законом, обратиться в суд за защитой нарушенного или оспариваемого права или охраняемого законом интереса. Также ст. 4 ГПК устанавливает, что суд приступает к рассмотрению гражданского дела по заявлению лица, обращающегося за защитой своего права или охраняемого законом интереса (п. 1).
За защитой прав других лиц в суд можно обращаться лишь в случаях, прямо предусмотренных законом (п. 2 ст. 4 ГПК).
Таким образом, заявитель при подаче заявления о признании нормативного правового акта недействительным должен обосновать, каким образом данный акт затрагивает его права и охраняемые законом интересы, а также противоречие акта действующему законодательству.
Следовательно, если заявителем не выполнено данное требование, то в принятии заявления должно быть отказано по п. 1 ч. 1 ст.  134 ГПК.
Такое толкование норм процессуального права соответствует нормам нового ГПК, в связи с чем как показательный может быть приведен следующий пример из практики судов.
Берг О.В. обратился в Воронежский областной суд с заявлением, в котором со ссылкой на ст. 15 Конституции просил признать недействительными постановления Воронежской областной думы от 27.12.2001 N 241-111-ООД, N 242-111-ООД, 243-111-ООД, 245-111-ООД, ссылаясь на то, что они противоречат федеральному законодательству и нарушают его право на осуществление власти через органы государственной власти и местного самоуправления.
В принятии заявления было отказано по мотиву того, что в силу ст. 115 ГПК РСФСР к подсудности областного суда относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ.
Поданное заявление содержит явно неправовые требования, выходящие за пределы предмета судебной защиты, которым являются права, свободы и охраняемые законом интересы истцов, об оспаривании акта органа государственной власти, который к заявителю не имеет и не может иметь никакого отношения. Согласно ст. 3 и 4 ГПК в суд можно обращаться за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов, а за защитой прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц - только в случаях, предусмотренных законом, следовательно в принятии заявления необходимо отказать из-за его неподведомственности суду (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК).
В частной жалобе Берга О.В. указывалось на несогласие с определением судьи и был поставлен вопрос о его отмене.
Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ определением от 16.05.2002 частную жалобу оставила без удовлетворения, сославшись на то, что вывод судьи об отсутствии нарушения прав заявителя, а следовательно, и отсутствие основания для судебной защиты является правильным. Доводы частной жалобы не опровергают такого вывода и не указывают на наличие факта нарушения прав заявителя (дело N 14-Г02-9).

239. Как определяется срок на обращение в суд тогда, когда речь идет об актах ненормативного, разового характера?
Разрешая вопрос о сроках давности для обращения в суд с жалобами на действия и решения, ущемляющие права граждан на осуществление местного самоуправления, суды обычно правильно признают действующий нормативный правовой акт подлежащим обжалованию в суд независимо от того, когда этот акт был принят. Длящееся нарушение предполагаемого права заявителя в этих случаях должно быть устранено судебным решением не только для восстановления этого права, но и для предотвращения его нарушения в будущем.
Вместе с тем у судов возникают трудности с определением сроков на обращение в суд тогда, когда речь идет об актах ненормативного, разового характера, тем более когда в суд обращается не гражданин, а юридическое лицо.
Например, мэр г. Владивостока обратился в суд с заявлением о признании недействительным постановления главы администрации Приморского края от 25.12.1994 N 634 "О главе администрации г. Владивостока", в соответствии с которым со ссылками на Указ Президента РФ от 23.12.1994 N 2206 "О главе администрации г. Владивостока" и на Указ Президента РФ от 03.10.1994 N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ" Толстошеин  К.Б. был назначен главой администрации Владивостока. В своем заявлении мэр г. Владивостока ссылался на то, что оспариваемое постановление противоречит ст. 12, 130, 131 Конституции, Закону РСФСР "О местном самоуправлении в Российской Федерации", Закону РСФСР от 14.10.1991 "О выборах главы администрации" и нарушает право граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления.
Мэр Владивостока указал на то, что Указом Президента РФ от 24.09.1996 "О Черепкове В.И." был отменен ранее принятый незаконный Указ Президента РФ от 23.12.1994 N 2206; он (заявитель) был восстановлен в ранее занимаемой должности с 23 декабря 1994 г. По мнению заявителя, на весь период отстранения его от должности исполнять обязанности мэра Владивостока должен был первый заместитель главы администрации города, который 23 декабря 1994 г. издал постановление о приостановлении действия Указа Президента Российской Федерации от 23.12.1994 N  2206, а распоряжением от 26.12.1996 N 16/484 - о приостановлении действия постановления главы администрации Приморского края от 25.12.1996 N 634.
Решением Приморского краевого суда заявление мэра Владивостока было оставлено без удовлетворения по мотиву пропуска заявителем срока на обращение в суд с жалобой.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ это решение было оставлено без изменения.
Судом было установлено, что Черепков В.И. был избран главой администрации Владивостока гражданами города на выборах 26 июня 1993 г. и вступил в должность 5 июля 1993 г.
Указом Президента РФ от 23.12.1994 N 2206 Черепков В.И. был освобожден от занимаемой должности, но впоследствии решением Хамовнического межмуниципального суда г. Москвы от 14.08.1996 Указ N 2206 был признан недействительным, а Черепков В.И. - восстановлен в должности главы администрации г. Владивостока. Это решение исполнено, Указом Президента РФ от 24.09.1996 был отменен Указ N 2206, Черепков  В.И. восстановлен в прежней должности.
Таким образом, в период с 23 декабря 1994 г. по 14 августа 1996  г. Черепков В.И. был незаконно отстранен от исполнения своих обязанностей. Назначение Толстошеина К.Б. на должность главы администрации г.  Владивостока было произведено с нарушением законных прав избранного населением мэра г. Владивостока, с нарушением порядка замещения должности главы муниципального образования, в связи с чем это назначение законным быть признано не может.
Поскольку оспариваемое постановление главы администрации Приморского края основано на незаконном акте об отстранении от должности избранного населением мэра города, оно и само не может быть признано законным.
В силу ст. 12 и 130 Конституции органы государственной власти не вправе вмешиваться в разрешение вопросов, отнесенных к компетенции населения муниципальных образований и органов местного самоуправления. Должность мэра г. Владивостока на момент издания оспариваемого постановления была выборной, ее занимал избранный населением Черепков  В.И.; в случае невозможности исполнения избранным мэром своих обязанностей на эту должность населением должно было быть избрано другое лицо. Любые нормативные акты, противоречащие закрепленному в Конституции принципу недопустимости вмешательства органов государственной власти в дела местного самоуправления, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции применению не подлежат.
Юридически значимые для настоящего дела обстоятельства судом установлены достаточно полно, и сделан правильный вывод о том, что, по существу, доводы мэрии г. Владивостока о нарушении порядка замещения должности главы администрации г. Владивостока и назначение на эту должность органом исполнительной власти Приморского края Толстошеина К.Б. с нарушением прав жителей города на самостоятельное разрешение вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления, являются обоснованными.
Вместе с тем правильным является и вывод суда о том, что заявителем без уважительных причин пропущен установленный срок для обращения в суд с жалобой на действия и решения органа исполнительной власти Приморского края.
Мэрия г. Владивостока свои требования заявила в порядке искового производства и в суде настаивала на рассмотрении дела именно в таком порядке, ссылаясь на ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и на ст. 58 закона Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае", в соответствии с которыми граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.
Эти доводы суд правильно оценил как не имеющие существенного значения, поскольку и при рассмотрении дела в порядке искового производства, и в порядке обжалования действий и решений органа государственной власти субъекта РФ выяснению подлежал один и тот же круг юридически значимых для правильного разрешения возникшего спора обстоятельств.
Суд сделал правильный вывод о том, что возникшие по данному делу правоотношения вытекают из норм административного права, регулирующих отношения, возникающие при осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации своих властных полномочий.
Порядок рассмотрения в суде гражданских дел, вытекающих из административно-правовых отношений, установлен разд. II ГПК РСФСР. Хотя в ГПК РСФСР отсутствуют нормы, прямо регулирующие порядок рассмотрения исков органов местного самоуправления о признании недействительными актов органов государственной власти субъектов РФ, но имеются нормы, регулирующие сходные процессуальные правоотношения, возникающие при обращении в суд физических лиц. При рассмотрении настоящего дела, в частности, в соответствии со ст. 11 ГПК могут быть по аналогии применены правила гл. 25 ГПК, устанавливающие порядок рассмотрения заявлений граждан, в том числе поданных в защиту права на осуществление местного самоуправления.
Для обращения в суд с заявлениями о защите прав, вытекающих из административно-правовых отношений, гл. 25 ГПК, в частности ст.  256, установлены сокращенные сроки, обусловленные характером отношений власти-подчинения и недопустимостью длительной неопределенности в правовой оценке действий органов государственной власти при осуществлении ими своих властных полномочий. Именно поэтому обжалование действий органов государственной власти должно производиться как гражданами, так и другими лицами, которым законом предоставлено право на обращение в суд с заявлениями о признании недействительными действий и решений органов государственной власти субъектов РФ, в течение трех месяцев со дня, когда стало известно о нарушении предполагаемого права, или в течение одного месяца со дня отклонения жалобы вышестоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом.
Довод заявителя о том, что к спорным правоотношениям должны применяться правила ст. 196 ГК, устанавливающие общий трехгодичный срок исковой давности, является необоснованным потому, что для возникших между сторонами по данному делу правоотношений, не являющихся по своей правовой природе гражданско-правовыми, в соответствии с ч. 1 ст.  197 ГК установлен специальный сокращенный срок исковой давности.
При рассмотрении дела в суде первой инстанции заявитель не представил суду каких бы то ни было обоснований пропуска срока для обращения в суд за защитой нарушенного права на осуществление местного самоуправления, в связи с чем суд правильно в соответствии с ч. 2 п. 2 ст. 199 ГК оставил требования мэрии г. Владивостока без удовлетворения (дело N 56-Г98-12).
При рассмотрении дел, связанных с защитой права граждан на местное самоуправление, суд должен учитывать положение п. 13 ч. 2 ст.  5 Закона РФ "О государственной пошлине", в соответствии с которым от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, освобождаются органы государственной власти, органы местного самоуправления и иные органы, обращающиеся в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов, а также юридические лица и граждане, обращающиеся в случаях, предусмотренных законом, в защиту охраняемых законом прав и интересов других лиц.

240. Освобождаются ли от уплаты государственной пошлины органы местного самоуправления при обращении в суд с заявлением об оспаривании нормативно-правовых актов органов государственной власти субъекта РФ?
При обращении в суд за защитой общественных интересов населения муниципального образования органы местного самоуправления от уплаты государственной пошлины освобождаются.
Например, Барнаульская городская дума подала кассационную жалобу на решение Алтайского краевого суда, которым было отказано в удовлетворении требования о признании недействительными некоторых краевых нормативно-правовых актов.
Определением судьи Алтайского краевого суда кассационная жалоба была оставлена без движения в связи с неуплатой заявителем государственной пошлины за подачу кассационной жалобы.
По частной жалобе Барнаульской городской думы Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ определение судьи отменила со ссылкой на то, что в соответствии с п. 13 ч. 2 ст. 5 Закона РФ "О государственной пошлине" от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, освобождаются органы местного самоуправления, обращающиеся в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов.
Заявление Барнаульской городской думы о признании незаконными нормативных актов субъекта РФ было направлено на защиту интересов населения муниципального образования.
Право органа местного самоуправления обращаться в суд за защитой общественных интересов предусмотрено ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Поскольку право Барнаульской городской думы на судебную защиту общественных интересов населения муниципального образования предусмотрено указанным Федеральным законом, оснований для обязания ее уплатить государственную пошлину за обращение в суд с заявлением и за подачу кассационной жалобы на судебное решение не имелось (дело N 51-Г97-2).
Заместитель прокурора Магаданской области обратился в Магаданский областной суд с заявлением в защиту государственных и общественных интересов о признании противоречащим федеральному законодательству постановления губернатора Магаданской области от 06.06.1998 N  134 "О договорах на выполнение работ по добыче драгметаллов".
Решением Магаданского областного суда от 17.09.1998 указанное постановление признано противоречащим федеральному законодательству.
Администрацией Магаданской области на данное решение была принесена кассационная жалоба без оплаты ее государственной пошлиной, в связи с чем судьей Магаданского областного суда было вынесено определение об оставлении кассационной жалобы без движения. Предложено в определенный срок оплатить жалобу государственной пошлиной в установленном размере, а в случае неисполнения данного определения считать кассационную жалобу неподанной.
Указанное определение судьи Магаданского областного суда было обжаловано администрацией Магаданской области в кассационном порядке в Судебную коллегию по гражданским делам ВС РФ.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ определение судьи Магаданского областного суда было оставлено без изменения.
Постановлением Президиума ВС РФ от 18.08.1999 был удовлетворен протест заместителя председателя ВС РФ, в котором была приведена следующая правовая позиция, сохраняющая актуальность и после принятия нового ГПК.
В соответствии с подп. 13 п. 2 ст. 5 Закона РФ "О государственной пошлине" от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, освобождаются органы государственной власти, обращающиеся в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов.
Суд первой инстанции не дал никакой оценки доводам администрации Магаданской области о том, что администрация области в данном споре выступает как орган государственной власти, который в соответствии с названным пунктом Закона освобождается от уплаты государственной пошлины при подаче кассационной жалобы.
По мнению кассационной инстанции ВС РФ, администрация области не освобождается от уплаты государственной пошлины, поскольку в данном случае администрация Магаданской области за защитой государственных и общественных интересов в суд не обращалась; в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству постановления органа государственной власти Магаданской области обратился прокурор, и его заявление было удовлетворено.
С позицией судебных инстанций нельзя согласиться. Как следует из содержания указанной нормы закона, освобождение от уплаты госпошлины возможно при соблюдении следующих условий: обращение в суд органа государственной власти; обращение в защиту государственных и общественных интересов; обращение в случаях, предусмотренных законом.
Согласно ст. 46 Устава (Основного закона) Магаданской области исполнительная власть в Магаданской области осуществляется администрацией области, возглавляемой губернатором. Принимая постановление и выступая ответчиком в суде по рассмотрению заявления прокурора о признании незаконным нормативного акта области, администрация выступает как государственный орган, так как принятие нормативного акта является правом государственного органа.
Поскольку исполнительной властью области принимаются правовые акты по вопросам, отнесенным к ее ведению, то, следовательно, предметом их регулирования могут быть вопросы, защищающие государственные и общественные интересы.
В соответствии с п. 3 ст. 57 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" к полномочиям областной администрации отнесено право обращения в суд с исками к органам государственной власти и управления органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям.
Таким образом, обращаясь с кассационной жалобой на решение суда о признании противоречащим федеральному законодательству постановления губернатора, администрация области выступает как орган государственной власти в защиту государственных и общественных интересов, и следовательно, при подаче жалобы по данному спору администрация не должна уплачивать государственную пошлину.
Мнение кассационной инстанции о том, что администрация Магаданской области не обращалась в суд за защитой государственных и общественных интересов, в связи с чем не подлежит освобождению от уплаты государственной пошлины, ошибочно.
В названном подпункте Закона РФ "О государственной пошлине" не указывается, в качестве какой стороны государственные органы, участвующие в процессе, освобождаются от уплаты государственной пошлины. Следовательно, органы государственной власти освобождаются от уплаты государственной пошлины в случаях, когда они выступают в процессе в защиту государственных интересов как в качестве истцов, так и в качестве ответчиков.
Само же обращение в суд названных органов может быть как в форме подачи заявления, так и в форме подачи кассационной жалобы на решение суда, в том числе и в случаях, когда органы государственной власти участвуют в деле в качестве ответчиков.
Имея в виду, что судебные постановления по данному делу основаны на неправильном применении нормы материального права, они подлежат отмене, а вопрос об освобождении от уплаты государственной пошлины - положительному разрешению.
Поскольку копия кассационной жалобы вручена прокурору и от него получены возражения на жалобу, дело было направлено в кассационную инстанцию для назначения к рассмотрению в кассационном порядке (дело N 64 пв 99).

241. Встречаются случаи, когда суд выносит решение о назначении конкретной даты выборов в органы местного самоуправления, но по наступлении этой даты решение по разным причинам не исполнено и выборы не проведены. Каким образом разрешить вопрос о назначении новой даты выборов: возможно ли вынесение соответствующего определения об изменении порядка и способа исполнения решения в порядке ст.  203 ГПК или необходима подача нового заявления и вынесение по этому поводу нового решения?
Ответ на этот вопрос можно проиллюстрировать следующим примером.
Коми республиканское отделение ООД НПС России на основании п.  6 ст. 3 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" 18 декабря 1996 г. обратилось в суд с заявлением о назначении даты выборов в органы местного самоуправления Республики Коми в марте 1997 г. в судебном порядке, ссылаясь на то, что Государственным советом Республики Коми не приняты нормативные акты о местном самоуправлении в республике; что функции органов местного самоуправления осуществляют должностные лица, назначаемые главой Республики Коми, чем нарушаются конституционные права граждан на местное самоуправление.
Решением ВС Республики Коми от 19.03.1997 заявление ООД НПС России было удовлетворено; выборы в органы местного самоуправления Республики Коми были назначены на 19 октября 1997 г.
В связи с принятием Конституционным Судом к своему рассмотрению запроса судьи о соответствии ст. 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми, определением ВС Республики Коми от 20.08.1997 исполнение решения ВС Республики Коми от 19.03.1997 было приостановлено до рассмотрения запроса Конституционным Судом РФ.
15 января 1998 г. Конституционным Судом РФ по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 закона Республики Коми от 31.10.1994 "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" было вынесено Постановление, в п. 5 резолютивной части которого ВС Республики Коми было указано на необходимость пересмотра решения от 19.03.1997 в связи с новыми правовыми обстоятельствами, установленными Конституционным Судом РФ по данному делу.
Определением ВС Республики Коми от 11.03.1998 исполнение решения от 19.03.1997 было возобновлено; на основании п. 6 ст. 3 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" суд назначил новую дату проведения выборов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Коми - 7 февраля 1999 г., мотивировав назначение этой даты тем, что именно на 7 февраля 1999 г. по инициативе правительства Республики Коми Законом Республики Коми от 11 февраля 1998 г. были назначены выборы в органы местного самоуправления. Совмещение муниципальных выборов с выборами депутатов Государственного совета Республики Коми, полномочия которых к тому времени должны были истечь, по мнению суда, должно было положительно сказаться на экономии финансовых средств в республике, расходуемых на проведение выборов.
Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ определение о назначении новой даты выборов отменила по следующим основаниям. Из материалов дела усматривается, что обращение Коми республиканского отделения ООД НПС России в суд в декабре 1996 г. с требованием о назначении даты выборов в органы местного самоуправления Республики Коми в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" было вызвано тем, что своевременно необходимая для формирования органов местного самоуправления нормативно-правовая база в республике создана не была, в установленные федеральным законодательством сроки выборы в органы местного самоуправления проведены не были, а также тем, что функции органов местного самоуправления исполнялись должностными лицами государственного управления, чем нарушались конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Суд признал эти требования обоснованными и назначил проведение выборов в органы местного самоуправления на всей территории Республики Коми на 19 октября 1997 г., определив тем самым срок исполнения решения.
На время рассмотрения запроса суда в Конституционном Суде РФ исполнительное производство по настоящему делу было приостановлено и возобновлено уже после истечения определенного судом срока исполнения решения от 19.03.1997.
Поскольку при назначении выборов в органы местного самоуправления определение даты их проведения служит основным и единственным материально-правовым требованием заявителей по данному делу и должно производиться судом с учетом ряда обстоятельств, имеющих правовое значение, в том числе наличия или отсутствия местных законов о местном самоуправлении, наличия или отсутствия ранее избранных представительных органов местного самоуправления, сроки полномочий которых еще не истекли, а также необходимых для подготовки к проведению выборов сроков, указанная в решении суда дата выборов является, безусловно, обязательной для всех субъектов спорного правоотношения и определяет конечный срок исполнения судебного решения. Все необходимые для своевременного исполнения решения действия, в том числе и принудительные, суд обязан произвести в период подготовки и проведения выборов до определенной в решении даты выборов. Неисполнение решения к моменту истечения указанного в нем срока влечет за собой невозможность его исполнения за пределами этого срока, поскольку по своему характеру этот срок не может быть отнесен к разряду процессуальных сроков, которые суд может продлить или восстановить в порядке, предусмотренном ст. 104, 105 ГПК РСФСР (ст. 111, 112 ГПК). В том случае, если выборы не проведены в определенный судом день, реализовать свои права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления граждане могут либо путем обжалования в порядке надзора ранее вынесенного решения, либо путем повторного обращения в суд с требованием об определении новой даты муниципальных выборов.
При указанных обстоятельствах ВС Республики Коми не мог в определении установить новую дату проведения выборов в органы местного самоуправления без повторного рассмотрения требований заявителя о назначении даты этих выборов и без вынесения нового решения по данным новым требованиям, тем более что в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 указано на необходимость пересмотра решения в связи с тем, что при рассмотрении запроса суда в Конституционном Суде РФ были установлены новые правовые обстоятельства, не учтенные судом при рассмотрении настоящего дела по существу судом первой инстанции.
В определении суда не указано, на основании каких процессуальных норм он фактически отменил свое решение от 19.03.1997 и вынес новое решение о проведении выборов 7 февраля 1999 г.
Пересмотр вступившего в законную силу судебного постановления может быть произведен не иначе как в порядке, установленном процессуальным законодательством. В противном случае такой пересмотр является незаконным.
В соответствии с ГПК вступившее в законную силу решение может быть пересмотрено либо при его проверке в порядке судебного надзора, либо в порядке пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам. Перечень обстоятельств, являющихся вновь открывшимися, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Пересмотреть решение в порядке надзора ВС Республики Коми не может в силу отсутствия у него таких полномочий.
Назначение новой даты выборов в органы местного самоуправления суд произвел без учета указаний Конституционного Суда РФ о том, что при повторном рассмотрении дела должны быть учтены новые правовые обстоятельства, установленные в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 и препятствующие проведению муниципальных выборов в органы местного самоуправления на всей территории Республики Коми. Кроме того, Конституционный Суд РФ указал на то, что новая дата выборов должна быть определена в разумные сроки и применительно к временным рамкам, установленным в ст. 58 (п. 1) и 59 (п. 1 и 2) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Назначение новой даты выборов на 7 февраля 1999 г. в свете данных указаний Постановления Конституционного Суда РФ не может быть признано ни разумным, ни укладывающимся во временные рамки, установленные в ст. 58 (п.  1) и 59 (п. 1 и 2) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (дело N 3-Г98-3).

Сайт разработан для экранов с разрешением от 768х1024 и выше
Конфиденциальность Контакты ссылки