Актуальные проблемы информационного права

Лопатин В. Н.
Кандидат юридических наук
(КАФЕДРА ЮНЕСКО ПО АВТОРСКОМУ ПРАВУ
И ДРУГИМ ОТРАСЛЯМ ПРАВА
ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ)

ТЕОРЕТИКО - ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ ЕДИНОГО ИНФОРМАЦИОННОГО ПРОСТРАНСТВА И ИХ ОТРАЖЕНИЕ В СИСТЕМАХ РОССИЙСКОГО ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Информационные системы и единое информационное пространство.
В истории обмена информацией мир переживает пятую технологическую революцию. Среди них общепринято выделять:
1456 г. - изобретение печатного станка с подвижными металлическими литерами Иоганом Гутенбергом.
1876 г. - создание телефонного аппарата, запатентованного 10 марта Александром Беллом.
1895 г. - создание радио (Попов А., Герц Г., Маркони Г., Тесла Н.).
1945 г. - создание ЭВМ учеными Пенсильванского университета Дж. Мокли и Д. Эккертом (вес первой ЭВМ был 30 тонн).
нач. 1950-х гг. - создание средств, позволяющих объединить несколько ЭВМ в единую сеть посредством коммуникационных линий.
В современной информационной революции также можно выделить ряд этапов ее развития.
Первый этап начался с начала 50-х годов, когда были созданы первые большие вычислительные машины, ориентированные на многопользовательскую эксплуатацию для решения сложных технических задач, прежде всего в оборонной сфере.
Второй этап связан с появлением и массовым использованием персональных, а не корпоративных компьютеров. В 1974 году американская фирма МIТS выпустила небольшое устройство Аltаiг 8800, которое принято считать первым персональным компьютером. В начале 80-х годов начались массовые продажи компьютеров фирм Арр1е и IВМ
Третий этап "информационной революции" начался в 1990 году с "открытием" глобальной информационной сети Интернет- этап информационных коммуникаций и сетей. Любопытно отметить, "Интернет", в настоящее время ставший чуть ли не символом открытого информационного общества, был результатом создания агентством DАRРА информационной сети АRРАNЕТ, малоуязвимой в ходе ведения глобальной ядерной войны.
Вместе с развитием информатизации развивалась и теория, изучающая этот процесс и объясняющая его закономерности. Уже на первом этапе новой информационной революции ученые обратили внимание на различия в понятиях "информационные системы" и "системы информации", которые кажутся синонимами, не требующими пояснений. "Информационными" по признаку существенного отношения данных систем к информации или наоборот часто называют машины, организмы и вообще сложно организованные системы, способные принимать, хранить, перерабатывать, передавать и использовать информацию для своих основных функций. Это было характерно не только для работ по общей кибернетике, но и для исследований в области теории генетической информации. 1 Неоднозначность терминологии усугубляется тем, что и термин "системы информации" иногда применяют в таком же значении. Такое использование термина "информационные" оправдано тем, что в этих системах информация тесно связана с "целью" всей их работы; они принадлежат к числу "функциональных систем"2, а всякая функциональная система устроена и действует прежде всего в соответствии с определенной целью или (в живой природе и автоматах) "квазицелью". Главное в этом другом значении - не просто связь понятий информации и системы, тоже заслуживающая специального исследования, а понятие системности информации.3
В последующем ученые стали относить к информационным системам не только системы, по своим основным признакам связанным с информацией, но и включать в их состав саму информацию. Так группа ученых из МВТУ имени Баумана сначала в курсе лекций, а затем в учебнике для вузов "Базы и банки данных"4 назвала массив данных, хранимый в вычислительной системе, базой данных и сделала вывод, что "база данных вместе с системой управления ею является составной частью банка данных". При этом было сделано ограничение, что "входная информация (подготовленная к вводу в информационную модель и являющаяся результатом работы подсистемы сбора и регистрации информации в автоматизированной системе), а также выходная информация (полученная в результате обработки информации, заключенной в модели, и поступающая на вход подсистемы распределения и отображения информации в автоматизированной системе) не рассматриваются как часть информационной модели. Банк данных, по их мнению, - это информационная система, включающая в свой состав комплекс специальных методов и средств для поддержания динамической информационной модели предметной области с целью обеспечения информационных запросов пользователей и имеющая следующие основные компоненты: базу данных (БД); систему управления базой данных (СУБД); администратора базы данных (ЛБД); словарь данных; вычислительную систему; обслуживающий персонал. Банк данных выступает в роли специальной обеспечивающей подсистемы в составе автоматизированных систем (АС). Далее автоматизированный банк данных они определяют как систему информационных, математических, программных, языковых, организационных и технических средств, предназначенных для централизованного накопления и коллективного многоаспектного использования данных для получения необходимой информации, где часть функций выполняется различными элементами вычислительной техники, а другая - человеком.
Соответственно двум понятиям - "информация" и "данные" - в банках данных различают два аспекта рассмотрения вопросов: инфологический и датологический. На этапе инфологического проектирования выделяется часть реального мира, определяющая информационные потребности системы, т. е. ее предметную область. В инфологическом подходе выделены следующие три сферы: 1) реальный мир или объектная система, имеющая в своем составе: объект, свойство, связь (или объектное отношение), время (основные составляющие объектной системы можно скомбинировать в базисные структуры, называемые в инфологическом подходе элементарными ситуациями); 2) информационная сфера- информация об этих явлениях;; 3) датологическая сфера- представление этой информации посредством данных. При датологическом проектировании системы исходя из возможностей имеющихся средств восприятия, хранения и обработки информации разрабатываются соответствующие формы представления информации в системе посредством данных, а также приводятся модели и методы представления и преобразования данных, формулируются правила смысловой интерпретации данных.
Не оспаривая возможность такого подхода в технократическом понимании информационной системы, следует, по видимому, признать нецелесообразным его использование здесь при определении предметной области права. К сожалению, этот подход был использован и в исследованиях других ученых5, где информационная система хотя и признается технологической системой, но в ее состав включают совокупность средств технологического оснащения, предметов производства и исполнителей (человека-оператора), обеспечивающих осуществление заданных технологических процессов или операций в заданных условиях. Здесь информация рассматривается как предмет (продукт) производства и, соответственно, также включена в состав информационной системы.
Подобное расширительное толкование объектного состава информационной системы, на наш взгляд, возможно только лишь в широком смысле значения этого понятия (например - единое информационное пространство как информационная система, что будет рассмотрено ниже). Подобное толкование применительно к информационным системам в узком смысле значения этого понятия может привести здесь к ошибкам, как в определении субъектного состава, так и предметной области права, что, к сожалению, и было сделано.
Исходя из такой посылки, в субъектный состав системы эти ученые включили пользователей двух видов: пользователи-задачи и пользователи-люди. Пользователи-задачи обращаются к банку данных с регламентированными по форме и по содержанию запросами. Выдаваемая им информация соответствующим образом обрабатывается и компонуется на основании принятых в системе формальных правил и соглашений. Пользователи-люди обращаются к банку данных с произвольными либо с регламентированными по содержанию запросами. И получают информацию в виде текста на естественном языке, таблиц с пояснениями, графиков и т. п. Основные пользователи этой группы: пользователи - прикладные программисты и пользователи-непрограммисты.
Позже и ряд других ученых и практиков, в том числе П.Д. Зегжда, Д.П. Зегжда, С.С. Корт в своей работе "Теоретические основы информационной безопасности" также при определении содержания информационной системы исходят из таких позиций.6 "Под сущностью мы будем понимать любую именованную составляющую компьютерной системы. Субъект будет определяться как активная сущность, которая может инициировать запросы ресурсов и использовать их для выполнения вычислительных заданий. Под субъектами мы будем обычно понимать пользователя, процесс или устройство. Объект будет определяться как пассивная сущность, используемая для хранения или получения информации (записи, блоки, страницы, сегменты, файлы, директории, биты, байты, слова, терминалы, узлы сети и т.д.)".
В действующем законодательстве под информационной системой понимается "организационно упорядоченная совокупность документов (массивов документов) и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы" (статья 2 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации"). В то же время в этом же законе (глава 4- статьи 16, 17, 18, 19) информационные системы, информационные технологии и средства их обеспечения называются в качестве самостоятельных, независимых друг от друга объектов.
На основании приведенных здесь же терминов "документ" и "информационный процесс", "информационные продукты" и "информационные ресурсы" можно сделать вывод, что информационная система - это совокупность информации и технологий (включая средства) по созданию, сбору, обработке, накоплению, хранению, поиску, распространению и потреблению информации.
В то же время в Федеральном законе "Об участии в международном информационном обмене" (статья 3) средства международного информационного обмена (информационные системы, сети и сети связи) выделяются как самостоятельный объект правоотношений наряду с документированной информацией (ресурсами, продуктами) и информационными услугами. В данном случае, однако, из информационных систем выделяют сети и сети связи в качестве самостоятельных объектов.
В Концепции государственной информационной политики 7, одобренной Комитетом Государственной Думы РФ по информационной политике и связи 15 октября 1998 г. и Постоянной Палатой по государственной информационной политике Политического Консультативного совета при Президенте РФ 21 декабря 1998 г., в составе основных объектов государственной информационной политики названы лишь информационные ресурсы, информационная инфраструктура (для предоставления различных информационных услуг), технологии информатизации и связи (как "совокупность программных, технических и организационно - экономических средств, объединенных структурно и функционально для решения той или иной задачи, для повышения эффективности функционирования социально- экономических объектов и структур"). Исключение в данном документе информационных систем из состава самостоятельных объектов информационного пространства, на наш взгляд, вносит еще большую путаницу в определении предметной области права в этом вопросе.
. Это противоречие сохранено и в отдельных научных исследованиях, основанных на приведенных положениях федерального законодательства. Так в монографии В.А. Копылова "Информационное право"8 к объектам правового регулирования в этой области отнесены информационные системы, информационные технологии, средства обеспечения этих систем и технологий. В этой книге автор в одном случае включает информационные технологии, средства обеспечения этих систем и технологий вместе с информационными ресурсами в состав информационных систем, а в другом случае относит информационные системы к разновидности информационных технологий.
Эта ошибка была впоследствии этим автором закреплена при определении общественных отношений, возникающих в этой области. Еще больше усложняет ситуацию приведенное автором здесь же понятие информационной инфраструктуры, где под информационной инфраструктурой предлагается понимать "организованную совокупность средств вычислительной техники, связи и телекоммуникаций, а также массовой информации и информационных ресурсов, обеспечивающую эффективную и качественную реализацию информационных процессов - процессов производства, сбора, накопления, хранения, поиска, распространения и потребления информации для удовлетворения потребностей личности, общества, государства".
Подводя итог, можно сделать вывод, что объектный состав, как информационной системы, так и правоотношений в этой области четко не определен, что предопределяет недостатки в действующем законодательстве. Налицо противоречие, требующее устранения путем внесения изменений в законодательство для уточнения понятия информационной системы в более узком смысле.
Состав субъектов общественных отношений и правоотношений в этой области в научной литературе и в действующем законодательстве ограничен как по признаку отношения к собственности, так и по виду деятельности.
Так, например, в Федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации" (статьи 2,16-19, 22-24) и в Федеральном законе "Об участии в международном информационном обмене" (статья 2, 3,6,8,9,12) к основным субъектам отнесены собственники, владельцы и пользователи информационных систем.
Собственником информационной системы здесь признается физическое или юридическое лицо, на средства которого эти объекты произведены, приобретены или получены в порядке наследования, дарения или иным законным способом. Собственниками информационных систем могут быть, как физические, юридические лица, так и государство.
В то же время состав прав субъектов, закрепленный в данных законах, весьма разнится. Если собственники имеют все полномочия владения, пользования и распоряжения в отношении информационной системы, то владельцы, реализуя право владения и пользования в полном объеме, имеют полномочия распоряжения - в одном случае, ограниченные по закону, а в другом случае - "в объеме, устанавливаемом собственником". Пользователи информационных систем (в первом законе названы пользователями (потребителями) информации, что, на наш взгляд, неточно) в одном случае - это субъекты, обращающиеся к информационной системе или посреднику за получением необходимой информации, в другом законе - субъекты, обращающиеся к собственнику или владельцу информационной системы.
В ряде других законов, регулирующих правоотношения в этой области субъекты определяются, исходя из других признаков. На пример, в Федеральном законе "О связи" (статья 2) в качестве основных субъектов выделены предприятия и операторы связи, предоставляющие услуги электрической или почтовой связи, и пользователи связи - потребители услуг связи. По- видимому, следует признать справедливой критику одностороннего подхода в определении субъектного состава только по отношению к собственности.
Это признает и В.А. Копылов, который в уже упоминавшейся монографии "Информационное право" приходит к выводу: "Субъекты правового регулирования в данной области могут быть подразделены на две группы: субъекты, организующие и осуществляющие разработку информационных систем (заказчики и разработчики - органы государственной власти, юридические и физические лица - организации и предприятия, специалисты.), и субъекты, осуществляющие эксплуатацию перечисленных объектов (органы государственной власти, их подразделения, юридические и физические лица)"9. Ранее этот же ученый в своем выступлении на парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ, посвященном проблемам информационного законодательства при развитии информационных систем, также обратил внимание, что "в сетях действуют пять типов субъектов: создатель информации, передатчик информации по сети, приемник и распределитель информации из сети и потребитель информации из сети, между которыми распределяются права, обязанности и ответственность во всей этой коммуникационной цепи". При этом он, не разделяя субъекты правоотношений по их отношению к разным объектам, что, по-видимому, связано с известной ошибкой включения в объектный состав информационной системы и информации, признавал наличие трудностей в определении ответственности при таком разнородном субъектном составе.
Подводя итоги этого краткого анализа, можно сделать вывод, что субъектный состав общественных отношений и правоотношений в этой области также, как и объектный состав четко не определен, разнороден и не имеет закрепленных в законодательстве единых правовых признаков таких субъектов. Это требует как продолжения научных исследований по этим вопросам, так и внесения соответствующих изменений в действующее законодательство для устранения противоречий и ошибок при определении здесь предметной области, как права, так и правоотношений.
В связи с изложенным, предлагается следующее понимание (в узком смысле) информационной системы в качестве самостоятельного объекта общественных отношений в информационной среде, наряду с информацией.
Информационная система - это технологическая система, представляющая совокупность технических, программных и иных средств, объединенных структурно и функционально для обеспечения одного или нескольких видов информационных процессов и предоставления информационных услуг.
Исходя из данного определения и с учетом итогов проведенного анализа приведенных работ и норм законодательства ниже попытаемся определить объект права и объект правоотношений для различных субъектов в данной области.
В состав основных объектов информационной системы могут быть включены средства, комплексы, сети и системы, которые возможно объединить в одну структуру для выполнения одной или нескольких из перечисленных функций: сбор, хранение (накопление), обработка (производство), поиск, распространение (распределение, передача), прием (потребление) информации и предоставление информационных услуг.
К таким объектам можно отнести:
средства вычислительной техники, информационно-вычислительные системы, комплексы и сети;
программные средства - операционные системы, системы управления базами данных, прикладные программы, программные средства телекоммуникации, другие программные средства;
автоматизированные системы управления, автоматизированного проектирования, обработки данных и т.п.;
системы и сети связи и телекоммуникации (для передачи, распределения и приема информации), средства их обеспечения;
лингвистические средства - словари, тезаурусы, классификаторы, другие лингвистические средства.
К основным обязательным признакам современной информационной системы можно отнести следующие:
выполнение одной или нескольких функций в отношении информации;
единство системы (общая файловая система, единые стандарты и протоколы, единое управление (администрирование) и т.п.);
возможность композиции и декомпозиции объектов системы при выполнении заданной функции.
Компьютерные системы, обладая в полной мере всеми основными признаками информационных систем, в то же время на современном этапе имеют ряд особенностей, определяющих во многом их особую роль в будущем, равно как и особенности обеспечения при этом информационной безопасности.
К таким особенностям 10 в развитии современных информационных систем можно отнести:
увеличение сложности информационных систем при росте их разрешающих возможностей (создание переносимых приложений для работы с любыми базами данных с использованием объектно- ориентированного подхода и т.п.);
активное развитие новых методологий, технологий и инструментальных средств программной инженерии при одновременном росте их сложности (В соответствии с прогнозом Гордона Мура последние 20 лет плотность транзисторов в микросхеме удваивается каждые полтора года, к 2020 году компьютеры могут достичь обрабатывающей мощности человеческого мозга - 20 000 000 миллиардов операций в секунду, а к 2060 году - могут сравняться по силе разума со всем человечеством. Условием для дальнейшего качественного скачка являются новые технологии, на основе которых ожидается появление новых компьютеров: квантовых (2005г.), молекулярных (2005 - 2015г.г.), оптических и биологических.);
функциональная интеграция (объединение) информационных систем (в том числе для интеграции неоднородных информационных ресурсов, разных способов представления информации; создание единых интегрированных информационно - телекоммуникационных систем);
глобализация информационных систем на основе унифицированных программ и модульного построения прикладных комплексов (путем декомпозиции);
распределенная обработка информации на основе гетерогенных платформ;
необходимость использования и развития "унаследованных" информационных систем и их компонентов (повторное использование);
повышение требований качества, надежности и безопасности информационных систем и их компонентов.
Примером глобальной открытой информационной системы сегодня является Интернет. Интернет - это уникальная совокупность локальных, региональных и национальных компьютерных сетей и универсальная технология обмена данными, где отсутствует централизованная система управления (роль координатора играет Общество участников Интернет (ISOC) - общественная организация, базирующаяся на взносах участников и пожертвованиях спонсоров). Интернет - это система, которая:
стала в последнее время средством информационного общения многих миллионов людей во многих странах мира;
не признает национальных границ, что делает эту систему качественно новым явлением в мировом сообществе;
является редким по своим возможностям средством доступа к информации по всему многообразию человеческой деятельности и интересов;
становится мощным инструментом познания мира, обучения, доступа к профессиональным знаниям;
являясь новым средством массового распространения информации, становится трибуной политических высказываний и политической агитации;
становится объектом разработки и применения новейших программных и инструментальных технологий, что делает ее сферой бурного развития в будущем.
Именно с появлением глобальных компьютерных информационных систем (в том числе Интенет), исходя из их особенностей, перед странами и мировым сообществом встал вопрос о едином информационном пространстве, который наряду с перспективами прогресса интеграции в мировое информационное пространство таит в себе и ряд угроз, которые предопределяют необходимость защиты интересов государства по формированию и сохранению своего единого информационного пространства.

Единое информационное пространство: понятие, признаки, структура.
В эпоху всеобщей информатизации и построения информационного общества единая информационная среда (пространство) становится одним из важнейших государствообразующих признаков и обязательным условием и характеристикой самого информационного общества. От того, насколько быстро и масштабно будет сформирована в России современная информационная среда, зависит ее национальная безопасность.
Единое информационное пространство является:
с одной стороны - важным обязательным признаком и предпосылкой успешного формирования информационного общества, необходимым условием вхождения в мировое информационное соообщество;
с другой стороны - главным условием сохранения информационного сувверенитета страны и укрепления государственности.
Рассмотрим подробнее содержание этой двоякой функции, которую выполняет единое информационное пространство, а также его основные признаки , их проявления на различных уровнях с позиций системного подхода: в мире - в СНГ - в России - в субъекте Российской Федерации - в муниципалитете.
В мире. Группа наиболее развитых стран - США, Канада, Япония, Германия, Франция, Англия, Италия - считая создание единого информационного пространства как одну из приоритетных задач в ХХ1 веке, договорились о сотрудничестве в создании глобальной информационной инфраструктуры на базе семи основополагающих принципов, в том числе поддержка динамичной конкуренции, обеспечение открытого доступа к сетям и универсального доступа к услугам и признание необходимости международного сотрудничества, особенно с менее развитыми странами. В феврале 1997 года на международной конференции ВТО было принято Соглашение 69 стран о либерализации рынка связи, где в качестве основного предлагается принцип конкуренции - возможности свободного выбора базовой инфраструктуры связи и информатизации для поставщиков услуг, что требует отмены ограничений на использование инфраструктуры связи и информатизации третьих стран для либерализованных услуг электросвязи.
Если примерять этот опыт и вышеприведенные выводы к России, исходя только из первой ролевой функции единого информационного пространства - быть составной частью мирового информационного сообщества, то ответ , по - видимому , должен быть безусловно положительным. Но, если при этом сопоставить предложения западных стран с национальными интересами России, вытекающими из второй ролевой функции единого информационного пространства - помочь сохранить единое государство и его информационный суверенитет, то оптимизм должен быть более осторожным.
На сегодняшний день в мире, по оценке СВР, сложилось три основных относительно изолированных региональных центра специализации по производству информационных продуктов и высокотехнологичных компонентов: Североамериканское сообщество, включающее в себя США и Канаду (лидируют в производстве новых программных продуктов для широкого использования и разработках новых образцов компьютерной техники), Западная Европа (специализируется на рынке коммуникаций) и Япония со странами Юго-Восточной Азии и, в какой-то мере, примыкающий к ним Китай (обладающие производственными мощностями и сравнительно дешевой рабочей силой, представляют из себя массовых поставщиков элементов компьютерной продукции). Россия в этом международном разделении труда, к сожалению, играет пока, в основном, роль потребителя. По оценкам Всемирного банка, на развитие информационных технологий в следующие пять лет потребуется ежегодно тратить 60 млрд. долл., что потребует прилива новых инвестиций в отрасль. Привлекательность данного сектора рынка, в том числе в СНГ и в России, создает условия для резкой конкурентной борьбы.
Наивно было бы полагать, что информационные монополисты реально заинтересованы в технологическом и информационном развитии нашей страны, что также выводит вопросы информационной безопасности на первое место в системе национальной безопасности страны. Учитывая при этом меры, принимаемые в последние годы американской администрацией по закрытию своего информационного пространства, в том числе через Интернет от внешнего пользователя, предложенный принцип конкуренции при максимальной открытости можно интерпретировать как очередное проявление политики двойных стандартов: развитие конкуренции на рынке США, куда нам доступ закрыт, и установление режима максимальной открытости для России. Вот почему, изучение и использование мирового опыта необходимо и важно для России, но делать это надо только с привязкой зарубежных рекомендаций к нашим национальным интересам.

В СНГ. Основы информационного взаимодействия высших органов власти стран СНГ изложены в подписанном в сентябре 1993г. "Соглашении об информационном обеспечении выполнения многосторонних соглашений" и в утвержденной в феврале 1994 г. "Концепции создания автоматизированной системы информационного обмена Содружества Независимых Государств". Формирование информационного пространства Содружества Независимых Государств должно проводиться сегодня также в соответствии с Концепцией формирования информационного пространства СНГ (далее - Концепция), подготовленной во исполнение Совета глав правительств СНГ от 3 ноября 1995 года, Протокольного решения Совета глав правительств СНГ от 12 апреля 1996 года и утвержденной Решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 18 октября 1996 г..
Формирование информационного пространства СНГ предполагает согласованные на межгосударственном уровне мероприятия по развитию на взаимовыгодной основе межгосударственных информационных обменов в интересах сотрудничества государств-участников СНГ в согласованных сферах деятельности, проводимые в два этапа: первый этап (1996-1997 гг.) и второй этап (1998-2000 гг.), когда предполагается обеспечить широкий доступ граждан государств Содружества, органов государственного управления и субъектов хозяйственной деятельности к национальным информационным ресурсам в согласованных сферах и мировым информационным фондам; обеспечить взаимодействие информационных систем для развития межгосударственных информационных обменов по согласованным сферам деятельности; создать условия для межгосударственной кооперации в сфере информации и информатизации. Поскольку реализация этих мероприятий не решает задачи построения единого информационного пространства Содружества, то данную Концепцию следует рассматривать как документ переходного периода, когда будут определены лишь приоритетные направления сотрудничества государств-участников СНГ в развитии межгосударственных информационных обменов и предложены механизмы реализации согласованной деятельности со всеми готовыми к этому государствами и с учетом их национальных интересов и приоритетов. Впрочем это признается и в самой Концепции, где записано, что решение указанных задач является началом процессов создания качественно новой информационной среды и формирования информационного пространства СНГ 11.
Под информационным пространством СНГ здесь понимается совокупность национальных информационных пространств государств-участников СНГ, взаимодействующих на основе соответствующих межгосударственных договоров по согласованным сферам деятельности. При таких ограничениях ( только по согласованным сферам деятельности) в данном случае можно говорить не о едином, а об объединенном информационном пространстве.
При этом, основная функция информационного пространства по - прежнему имеет двоякий характер: с одной стороны - должно расширить возможности, позволяющие извлечь максимум выгод из развития мировой информационной инфраструктуры для государств-участников СНГ; с другой стороны - оно должно обеспечить "защиту национальных интересов", "независимое формирование своего информационного пространства" для каждого государства - участника, "сохранение информационного суверенитета".
При сравнении характеристик этой функции при ее проявлениях на мировом уровне и на уровне СНГ можно заметить, что в последнем случае первая ролевая функция информационного пространства Содружества по предварительному объединению национальных информационных пространств для последующей их интеграции в мировое информационное сообщество выражена гораздо слабее второй. И это, по-видимому, нельзя объяснить только тем, что "не все элементы информационного пространства, как и общественные структуры отдельных государств находятся в одно и то же время на одной и той же стадии развития.
Процесс развития государств-участников СНГ не является линейным и скорости вхождения каждого из государств в мировое информационное пространство могут быть различны". Основная причина этого, на наш взгляд, кроется в том, что далеко не все руководители государств Содружества заинтересованы в реальной интеграции своих государств в единое пространство ( информационное, правовое, экономическое и т.п.). Так, если в России соответствующее решение было принято за два года до принятия Концепции (Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 1993г. N 2293 "Вопросы формирования единого информационно-правового пространства Содружества Независимых Государств"), то в большинстве государств СНГ таких решений нет до сих пор.
Отсутствие у них ясно и ярко выраженной политической воли на интеграцию при прочих сопутствующих условиях, в том числе противодействии этому процессу со стороны некоторых экономических кругов и спецслужб Запада, приводит к тому, что Концепция, как и многие другие решения властных органов СНГ, по- видимому , в ближайшее время остается не реализованной.
Так в Концепции был сделан правильный вывод о том, что "решение проблем информационного взаимодействия должно опережать по времени каждый очередной шаг в налаживании сотрудничества в той или иной сфере" и верно поставлен прогноз положительных последствий формирования информационного пространства СНГ (возможность полнее координировать реформы, создавать благоприятные условия для функционирования рынков товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, обеспечивать равное право на приобретение в собственность имущества, владение, пользование и распоряжение им на территориях государств-участников СНГ, проводить согласованную политику в различных сферах). Но из этого следует и обратное, что не решение проблем информационного взаимодействия или запаздывание здесь обязательно приведет к серьезному отставанию и в других сферах сотрудничества, что сегодня и происходит. Эта закономерность переходного периода к информационному обществу, на наш взгляд, должна обязательно учитываться при выработке, принятии и реализации решений в любой сфере деятельности человека, общества и государства и на любом уровне.
В то же время в Концепции наряду с положениями, закрепляющими приоритет национального над интересами интеграции, содержится ряд противоречий и деклараций, что также делает трудновыполнимым задачу ее реализации.
Так главной целью работ по формированию информационного пространства государств-участников СНГ согласно Концепции является обеспечение взаимодействия национальных информационных пространств государств Содружества на взаимовыгодной основе с учетом национальных и общих интересов в деле развития сотрудничества в согласованных сферах деятельности.
Попытаемся понять смысл этого положения и проанализируем его основные элементы в сопоставлении с другими положениями Концепции.
1. Взаимодействие национальных информационных пространств государств СНГ.
Понятие национального информационного пространства государства в Концепции отсутствует, но приведены основные принципы формирования и развития информационного пространства СНГ. На основе анализа 11 приведенных принципов можно заметить, что они имеют ряд особенностей:
а) в них ничего не говорится ни о едином, ни об объединенном информационном пространстве, а провозглашается лишь взаимодействие существующих национальных информационных пространств при их сохранении;
б) в трех из приведенных принципов прямо провозглашается приоритет национального над интересами интеграции (соблюдение прав суверенных государств на независимое формирование своего информационного пространства, обеспечение достаточного уровня информационной безопасности каждым из государств-участников СНГ, учет национальных интересов при разработке и согласовании подходов к сотрудничеству государств-участников СНГ в области информации);
в) закрепляется в качестве объекта общественных отношений лишь межгосударственный информационный обмен, тогда как при формировании информационного общества возрастает роль негосударственного обмена информацией при прозрачности границ и относительности национальных правовых ограничений.
2. Обеспечение взаимодействия на взаимовыгодной основе
"Выгода" по В. Далю - польза, прибыль, то, что выгадано, приобретено, добыто, "взаимный"- друг другу равно отвечающий, отплатный, обоюдный, круговой.12 В словаре С.Ожегова "взаимный" понимается как общий для обеих сторон, обоюдный, обусловленный один другим, связанный один с другим. 13 Исходя из значения этих слов, можно утверждать , что этот тезис предполагает взаимную поддержку на основе общих интересов, что нашло отражение в следующем положении.
3. Учет национальных и общих интересов в деле развития сотрудничества
В составе общих интересов государств Содружества в Концепции названы:
сохранение и развитие контактов граждан;
беспрепятственное и нецензурируемое распространение открытой информации о жизнедеятельности государств-участников СНГ и органов Содружества;
развитие образования, науки, техники и культуры;
обеспечение доступа граждан, предприятий и организаций, органов государственного управления к национальным и международным информационным ресурсам по различным сферам согласованной деятельности на основе соответствующих межгосударственных договоров;
обеспечение информационной безопасности;
координация действий в борьбе с терроризмом, организованной преступностью и наркобизнесом;
взаимодействие в области чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и катастроф, своевременное информирование по этим вопросам и информационное сопровождение при их ликвидации;
создание условий взаимовыгодного использования информационных ресурсов государств-участников СНГ.
Несмотря на перечисление общих интересов (национальных интересов, совпадающих между собой для различных субъектов), заявленный в тезисе приоритет при учете интересов для национальных интересов перед общими при отсутствии реальных единых механизмов их выявления, учета и согласования превращает это положение в простую декларацию. Этот вывод подтверждается при анализе содержания отдельных интересов, названных в Концепции общими. Так, например, к общим интересам отнесено обеспечение информационной безопасности. В то же время реализовывать этот общий интерес предлагается для каждого государства- участника самостоятельно. Такой подход закреплен, по крайней мере, в трех разделах Концепции:
- как принцип формирования и развития информационного пространства СНГ-соблюдение прав суверенных государств на независимое формирование своего информационного пространства, обеспечение достаточного уровня информационной безопасности каждым из государств-участников СНГ;
- как одна из важнейших проблем формирования информационного пространства государств-участников СНГ - обеспечение каждым из них собственной информационной безопасности и защиты своего информационного суверенитета. "Для своевременного решения этих вопросов, - записано в Концепции - каждое государство-участник СНГ осуществляет своевременный мониторинг "противоречий" в информационной политике и угроз своему информационному суверенитету";
- как первоочередное направление деятельности каждого из государств Содружества по развитию национальной нормативно-правовой базы в этой области - обеспечение безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем (информационная безопасность здесь сведена к обеспечению защиты только одного элемента).
4. Развитие сотрудничества в согласованных сферах деятельности.
Концепция не является документом прямого действия, а служит лишь основой сотрудничества государств-участников СНГ в сфере информации и информатизации и осуществляется через: национальные программы информатизации; целевые программы межгосударственного сотрудничества; на основе пакета существующих и разрабатываемых межгосударственных договоров. Такой подход вполне понятен и оправдан, исходя из формата документа. В то же время неоднократные упоминания и установление ограничения в виде ссылки - "в согласованных сферах деятельности" делает эффект от реализации этой Концепции еще менее значительным, что и подтвердили прошедшие после ее принятия годы.
В октябре 1999 года на 7-ом заседании консультационного совета СНГ по предпринимательству была достигнута договоренность лишь о рассмотрении странами-участницами совета возможности создания Единой информационной системы, что должно ускорить ускорить создание единого экономического пространства. При этом предполагается вводить такой проект не только на межгосударственном, но и региональном уровнях. В частности, Беларусь уже заключила соответствующее соглашение с Калининградом и планирует заключить его с Москвой. В статье 9 Устава Союза Россия - Республика Белоруссия также содержится норма, что задачей политики двух государств является создание ЕДИНОГО информационного пространства.
Это требует разработки и принятия как новой концепции формирования ЕДИНОГО информационного пространства Содружества Независимых Государств, так и программы совместных действий по ее реализации с учетом перечисленных проблем и недостатков нынешней. В то же время трудно согласиться с предложением отдельных авторов выделять в качестве самостоятельного объекта "единое информационное пространство парламентов государств - участников СНГ", как "концептуально и методически совместимые, организационно согласованные по составу и содержанию информационные ресурсы (комплексы парламентских и межпарламентских операций и их информационное обеспечение)".14 Сужать предметную область единого информационного пространства до регламентов работы национальных парламентов и межпарламентского сотрудничества, значит, на наш взгляд, еще больше дробить силы, средства, задачи, функции и структуры, что потребует в дальнейшем больших усилий по их координации и регулированию в рамках единого информационного пространства. Исходя из различной степени интеграции государств Содружества и наличия интересов к этому, важно определить приоритеты в этом процессе по региональному и отраслевому признаку, одним из которых является формирование ЕДИНОГО информационного пространства Союза Россия - Республика Белоруссия.
При этом, Россия как субъект геополитики, государство, обладающее развитой информационно-телекоммуникационной инфраструктурой на всем Евроазиатском пространстве России и СНГ, могла бы стать естественным мостом между Европой и странами Азиатско-тихоокеанского региона. Это позволило бы ей стать ключевым звеном мирового информационного пространства.15
В России. В последние годы в России сложилось несколько основных точек зрения на решение проблем формирования единого информационного пространства страны.
Первый подход связан с реализацией Концепции правовой информатизации. Эта Концепция разработана по инициативе Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, осуществлявшего в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. N 363 функции генерального заказчика систем правовой информации, в целях активизации процесса создания государственных правовых информационных систем, и утверждена Указом Президента РФ от 28 июня 1993г. № 966.
Другим Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 г. N 808 была утверждена Президентская программа "Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации". Основным направлением этой работы было определено создание и развитие в 3 этапа к 2000г. общегосударственной правовой системы, охватывающей все республики, края, области России, создание региональных абонентских сетей, предоставляющих информационно-правовые услуги гражданам и организациям, в том числе "создание в 1996-1997 годах и сохранения единого информационно-правового пространства органов государственной власти Российской Федерации и создание предпосылок для формирования единого общегосударственного информационно-правового пространства". При этом было заявлено, что "формирование общегосударственных информационных ресурсов в правовой сфере предполагает ориентацию на создание общего информационного пространства, в том числе и в наднациональном, общемировом контексте".
Особенностью этих документов и работы по их реализации является то обстоятельство, что функции головного исполнителя возложены на Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ), как единственно возможную организацию, "обладающую мощным научно-техническим потенциалом в сочетании с развитыми средствами коммуникации". Для этого в составе ФАПСИ было образовано Главное управление обеспечения правовой информатизации (штат - 120 человек) с возложением на него координации работ и проведения государственной политики в области правовой информатизации России. Так силовое ведомство, никогда не являющееся правовым, стало головным в проведении государственной политики правовой информатизации. Позже в соответствии с Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года №1300 в концепции национальной безопасности РФ ведущая роль "в разработке соответствующей нормативной правовой базы, координации деятельности федеральных органов государственной власти и других органов, решающих задачи обеспечения информационной безопасности" также возложена на ФАПСИ.16 То есть, как следует из Концепции, ФАПСИ должна координировать и законодательные органы государственной власти, и региональные, и негосударственные структуры, работающие в сфере обеспечения информационной безопасности, что указывает на явно неправовой характер данной нормы. Как всегда бывает, когда реальные возможности не соответствуют желаниям, получился конфуз. Деньги выделены, полномочия заявлены, но ни одна из указанных целей не достигнута. Сегодня можно сделать вывод, что ФАПСИ с функциями головной структуры в построении единого информационного правового пространства, разработки нормативно - правовой базы и обеспечении информационной безопасности страны явно не справилось, за что по логике надо нести ответственность ее руководителям.
Второй поход связан с реализацией Концепции формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов. Эта Концепция была разработана Роскоминформом совместно с другими заинтересованными организациями во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. N 1390 "О совершенствовании информационно-телекоммуникационного обеспечения органов государственной власти и порядке их взаимодействия при реализации государственной политики в сфере информатизации" и первоначально одобрена решением Президента РФ от 23 ноября 1995 г. №Пр.-1694. Концепция устанавливала в качестве главной цели осуществления государственной политики в области информатизации России - формирование и развитие единого информационного пространства и предлагала установить в качестве важного условия успешного выполнения в сжатые сроки работ по формированию единого информационного пространства России ПЕРСОНАЛЬНУЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ первых руководителей органов государственной власти за информатизацию этих органов, формирование своей части государственных информационных ресурсов и организацию доступа к ним физических и юридических лиц, а также за эффективное использование государственных информационных ресурсов подчиненными подразделениями и организациями.
Особенностью этого документа стало то обстоятельство, что разработку комплекса мер по его реализации, как и координацию работ по формированию и развитию единого информационного обеспечения в целом было предложено возложить - на Комитет при Президенте Российской Федерации по политике информатизации (Роскоминформ), а Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации упоминалось там уже во вторую очередь. Также было предложено дополнить функции Координационного совета по информатизации Администрации Президента Российской Федерации функцией координации формирования государственных информационных ресурсов при тесном его взаимодействии с Межведомственной комиссией Совета Безопасности Российской Федерации по информационной безопасности.
В результате наметившегося тогда противостояния двух ведомств при Президенте РФ в борьбе за право называться головным при формировании единого информационного пространства России Роскоминформ ликвидировали, а Концепцию отложили. "Победило" ФАПСИ, но проиграла в итоге Россия.
Третий подход начал формироваться в 1997 году в Концепции государственной информационной политики, проект которой был разработан по поручению Государственного комитета Российской Федерации по связи и информатизации совместно с Комитетом Государственной Думы РФ по информационной политике и связи, Институтом системного анализа РАН, НТЦ "Информрегистр", ВНИИПВТИ и др. (руководитель проекта - Черешкин Д.С.- академик РАЕН)17 и одобрен решением Комитета Государственной Думы РФ по информационной политике и связи в 1999 году.
Целью Концепции и областью ее применения заявлены конкретизация и уточнение основных направлений деятельности органов государственной власти по становлению информационного общества в России, формированию Единого информационного пространства России и ее вхождению в мировое информационное сообщество. В связи с осознанием необходимости построения информационного общества в России как главного условия ее политического и социально-экономического развития и сохранения статуса мировой державы авторы проекта делают вывод о переходе от политики информатизации к государственной информационной политике, в рамках которой должны быть заложены основы для решения следующих задач:
формирование единого информационного пространства России и ее вхождение в мировое информационное пространство;
обеспечение информационной безопасности личности, общества и государства;
формирование демократически ориентированного массового сознания;
становление отрасли информационных услуг;
расширение правового поля регулирования общественных отношений, в том числе связанных с получением, распространением и использованием информации.
По - видимому, следует обратить внимание на то, что перечисленные задачи совпадают с частью признаков информационного общества, что в свою очередь определяется заявленными целями информационной политики. Но ряд важных признаков информационного общества не нашел отражения в задачах государственной политики по его формированию, что делает этот проект Концепции неполным. Также нельзя, очевидно, согласиться и с выводом авторов проекта о том, что необходимость решения столь масштабных задач "требует управления всеми видами информационных ресурсов, элементами информационно-телекоммуникационной инфраструктуры" (выделено Л.В.Н.). В условиях современного роста информационных ресурсов и их объема требовать от государственной политики управлять всеми ресурсами просто невозможно и бесперспективно.
Таковы три основных подхода к формированию единого информационного пространства страны. По ряду позиций они совпадают, поэтому при дальнейшем рассмотрении понятия единого информационного пространства, его признаков и особенностей правовой защиты будем ссылаться на эти Концепции только при их различиях, именуя для краткости Концепция 1, 2, 3.
При определении понятия "единое информационное пространство" следует учитывать, что в настоящее время не существует такого устоявшегося единого правового понятия. Известны попытки определить его, исходя из определения информационной сферы (среды), данного в статье 2 Федерального закона "Об участии в международном информационном обмене": сфера деятельности субъектов, связанная созданием, преобразованием и потреблением информации. Но это определение носит, на наш взгляд слишком общий характер. Ниже приведено определение, данное автором в привязке к объектам и их основным признакам.
Под единым информационным пространством страны предлагается понимать совокупность информационных ресурсов и информационной инфраструктуры, позволяющая на основе единых принципов и по общим правилам обеспечивать безопасное информационное взаимодействие государства, организаций и граждан при их равнодоступности к открытым информационным ресурсам, а также максимально полное удовлетворение их информационных потребностей на всей территории государства при сохранении баланса интересов на вхождение в мировое информационное пространство и обеспечение национального информационного суверенитета.
Основными объектами единого информационного пространства являются:
1.информационные ресурсы - массивы документов, базы и банки данных, все виды архивов, библиотеки, музейные фонды и пр., содержащие данные, сведения и знания, зафиксированные на соответствующих носителях информации;
2.информационная инфраструктура, включающая в себя:
а) организационные структуры, обеспечивающие функционирование и развитие единого информационного пространства, в частности, сбор, обработку, хранение, распространение, поиск и передачу информации. Обеспечивающую часть составляют научно-методическое,
информационное, лингвистическое, техническое, кадровое, финансовое обеспечение.
б) информационно-телекоммуникационные структуры - территориально распределенные государственные и корпоративные компьютерные сети, телекоммуникационные сети и системы специального назначения и общего пользования, сети и каналы передачи данных, средства коммутации и управления информационными потоками;
в) информационные, компьютерные и телекоммуникационные технологии;
г) системы средств массовой информации.
Некоторые авторы предлагают в составе информационного пространства рассматривать также и другие компоненты:18
- рынок информационных технологий, средств связи, информатизации и телекоммуникаций, информационных продуктов и услуг;
- систему взаимодействия информационного пространства России с мировыми открытыми сетями;
- систему обеспечения информационной защиты (безопасности);
- систему информационного законодательства.
С таким подходом, на наш взгляд, нельзя согласиться, поскольку перечисленные компоненты скорее являются качественными характеристиками, условиями, признаками, при наличии которых совокупность объектов системы образует единое информационное пространство.
К основным признакам единого информационного пространства страны можно отнести: - действие единых принципов и общих правил для всех субъектов информационного взаимодействия при разумном сочетании государственного регулирования и саморегулирующихся начал в формировании и развитии единого информационного пространства;19
- обеспечение безопасного информационного взаимодействия государства, организаций и граждан;
- максимально полное удовлетворение их информационных потребностей на всей территории государства;
- равнодоступность субъектов информационного взаимодействия к открытым информационным ресурсам и их правовое равенство;
- сохранение баланса интересов на вхождение в мировое информационное пространство и обеспечение национального информационного суверенитета.
Формирование и развитие единого информационного пространства России имеет своими целями:
* обеспечение прав граждан на информацию, провозглашенных Конституцией Российской Федерации;
* создание и поддержание информационного потенциала на уровне, необходимом для устойчивого и безопасного развития общества;
* обеспечение оперативного доступа к имеющимся информационным ресурсам и их включение в единое информационное пространство, при этом они должны быть на законном основании доступны органам управления государственной власти, хозяйствующим субъектам и гражданам;
* преодоление информационного монополизма управленческих и коммерческих структур на открытые информационные ресурсы - переход от презумпции закрытости информации к презумпции открытости информации, так как именно информационный монополизм является основной питательной средой бюрократизма, волюнтаризма и коррупции;
* повышение согласованности решений, принимаемых федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления;
* предоставление возможности контроля со стороны граждан и общественных организаций за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления;
* повышение уровня правосознания, деловой и общественной активности граждан путем предоставления им свободного доступа к правовым и нормативным документам, определяющим их права, обязанности и возможности; равной возможности пользоваться открытой научно-технической, социально-экономической, общественно-политической информацией, а также информационными фондами сфер образования, культуры и т.д.;
* построение информационного общества в стране и его вхождение в мировое информационное сообщество.
Для определения приоритетов государственной политики по формированию единого информационного пространства страны и его защитой важно знать оценку сегодняшнего стартового состояния всех его основных объектов в соответствии с заявленной структурой.
Такая оценка достаточно полно дана в Концепции №2.
Информационное обеспечение органов государственного управления, хозяйствующих субъектов и граждан остается на низком уровне. Возможность доступа к информации, как правило, ограничивается ее ведомственной принадлежностью и обусловлена зачастую должностным положением и социальным статусом потребителя. Не решена проблема доступа к территориально удаленным информационным ресурсам. Большинство населения получает информацию в традиционном виде - печатные издания, радио, телевидение.
Информационно-телекоммуникационные системы функционируют, в основном, в интересах государственных органов власти и, как правило, без необходимого их взаимодействия. Такое положение дел приводит к дублированию работ, избыточности в сборе первичной информации, удорожанию разработок и эксплуатации систем. Кроме того, как отмечалось, ведомственная разобщенность затрудняет обмен информацией и доступ к ней.
Информационные услуги, ресурсы и программные продукты (информационный потенциал) распространены по территории России крайне неравномерно, причем в основном ими обеспечены центральные области. Это распределение соответствует распределению основных научных и информационных центров России и не учитывает потребности населения и органов управления. Именно поэтому требует скорейшего решения задача выравнивания информационного потенциала.
Действующие и разрабатываемые в настоящее время информационно-управляющие системы отдельных федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, ведомственные и межведомственные территориально-распределенные системы и сети сбора, обработки и распространения информации могут служить базой внедрения новых информационных технологий. Они должны обеспечить основу формирования единого информационного пространства России и гарантировать сопряжение новых средств информационных технологий с традиционными средствами распространения информации и организации доступа к ней: печатными и электронными средствами массовой информации, журнальными и книжными изданиями, библиотеками и архивами, почтой, телеграфом и пр.
Современное состояние информационного пространства России препятствует равноправному включению ее в мировое информационное сообщества.
Как уже отмечалось, информационные ресурсы являются одним из важнейших объектов и компонентов информационного пространства и их формирование и использование - одна из ключевых проблем создания единого информационного пространства. Неслучайно поэтому во всех Концепциях создание единого информационного пространства тесно связано с формированием и развитием самих информационных ресурсов: в концепции №1- через приоритетное развитие государственных ресурсов правовой информации, в концепции №2 - государственные ресурсы заявляются, как "основа единого информационного пространства страны".
В последнем случае с позиций системного подхода представлена, на наш взгляд, достаточно полная и оригинальная теория построения единого информационного пространства страны через развитие информационных ресурсов, суть которой сводится к следующему:
1. Основу единого информационного пространства России составляет единое информационное пространство органов государственной власти.
2. Основу единого информационного пространства органов государственной власти составляют информационно-телекоммуникационные системы, способные обеспечить информационную поддержку принятия решений как в сфере управления экономикой, так и в области безопасности личности, общества, государства: информационно-телекоммуникационная система специального назначения (ИТКС), информационно-коммуникационная система (ИКС), информационно-телекоммуникационная система Министерства по чрезвычайным ситуациям, единая телекоммуникационная система Минобороны РФ "Широта".
3. Основу интегрированной системы составляют государственные информационные ресурсы. К ним относятся ресурсы, создаваемые для обеспечения деятельности органов государственной власти и вырабатываемые в результате этой деятельности; ресурсы, создаваемые негосударственными организациями по заказам и в интересах органов государственной власти. На данном этапе развития к приоритетным государственным информационным ресурсам следует отнести:
* правовую информацию, связанную с построением правового государства;
* информацию о деятельности органов государственной власти, в том числе о бюджетных расходах, обеспечивающую возможность демократического контроля их деятельности;
* информацию о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологическую, санитарно-эпидемиологическую и др., необходимую для безопасного существования граждан, населения в целом, а также производственных объектов;
* открытую информацию о предприятиях и организациях, поставляемую ими в соответствии с законодательством в государственные органы;
* информацию, составляющую научный потенциал и культурное наследие общества (просветительскую, научно-техническую, литературно-художественную, музейную, архивную и пр.);
* государственный информационный регистр, содержащий сведения об организациях - держателях государственных, негосударственных и смешанных информационных ресурсов.
4. Основой для формирования государственных информационных ресурсов могут служить информационно-управляющие системы органов государственной власти, которые располагают развитыми территориально распределенными инфраструктурами, ориентированными на сбор информации на всей территории России и ее обработку в интересах федеральных и региональных органов власти, а также всех организаций и граждан Российской Федерации. К ним относятся Государственный комитет Российской Федерации по статистике, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр, Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба занятости России, Государственной таможенный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом, Государственная налоговая служба Российской Федерации и др. К таким структурам относится также координируемая Министерством науки и технической политики сеть научно-исследовательских институтов и центров научно-технической информации, включая организации, действующие в составе Российского объединения информационных ресурсов научно-технического развития.
5. Информационные ресурсы информационного пространства органов государственной власти подразделяются на:
А.) по периоду (времени) управления:
* информационный ресурс для оперативного управления в мирное время (экономико-статистические банки данных Госкомстата России, специализированные базы данных для чрезвычайных ситуаций, а также информационные ресурсы министерств и ведомств);
* информационный ресурс проблемно-ориентированной информации (в настоящее время только формируется);
* информационный ресурс особого периода:
государственная база экономической информации мобилизационного назначения - задания мобилизационного плана страны на расчетный период, разрабатываемые Минэкономики РФ, паспортные данные об объектах народного хозяйства, городах и регионах, банк экономико-географической информации (может эффективно использоваться в мирное время в интересах организаций различных форм собственности и граждан);
ресурс специальной информации, формируемый Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Службой внешней разведки Российской Федерации, Главным разведывательным управлением Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством иностранных дел Российской Федерации;
база военного времени и совокупность баз данных Минобороны.
Б.) по форме собственности:
государственные;
межгосударственные;
негосударственные (в том числе муниципальные, частные) ;
совместные (смешанные).
Наряду с этим, в Концепции №1 предлагается еще несколько видов классификации государственных информационных ресурсов. В процессе создания системы правовой информации предполагается осуществить интеграцию информационных фондов, банков и баз нормативных актов в общем информационно-правовом поле.
А) По степени репрезентативности банков нормативных актов предлагается выделить 5 уровней:
1-й уровень - эталонные банки правовых актов федеральных органов государственной власти;
2-й уровень - эталонные банки правовых актов центральных органов федеральной исполнительной власти Российской Федерации;
3-й уровень - эталонные банки правовых актов государственных органов субъектов Федерации;
4-й уровень - локальные банки правовой информации региональных органов власти;
5-й уровень - локальные, тематические и иные банки и базы данных отдельных организаций, предприятий и учреждений, представляющих широкий круг пользователей.
Б) По характеру информации правовые информационные ресурсы подразделяются на:
территориально распределенную сеть полнотекстовых банков законодательных и других нормативно-правовых актов;
тематические банки правовой информации (например, о госпредприятии, о кооперации, об аренде, о налогообложении, о предпринимательской деятельности, об акционерных обществах, об экологии, о пенсионном обеспечении и т.п.). Эти банки являются основой региональных информационных центров;
оперативные банки материалов судебной практики и постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации, материалов арбитражной практики, статистической информации и т.п.;
банки ведомственных нормативных актов;
нормативно-правовые документы государств-участников СНГ;
банки зарубежного законодательства;
банки регистрационных данных о состоянии и движении гражданских, уголовных, арбитражных дел;
оперативные базы данных.
В) По числу пользователей информационные ресурсы подразделяются на:
общесистемные базы данных (должны формироваться в виде интегрированного информационного поля на основе документальных (в том числе полнотекстовых) и
фактографических баз данных);
локальные базы данных (содержат информацию, необходимую для работы одного или группы пользователей).
В то же время эти концепции не лишены недостатков. Как справедливо замечает Антопольский А.Б., стратегия создания и внедрения универсальной и обязательной к применению системы классификации и кодирования, сопряжения всех государственных информационных ресурсов в нынешних условиях бесперспективна 20. По его мнению, эту проблему необходимо конкретизировать применительно к определенным видам информационных ресурсов, например, библиотечно-информационные фонды, статистическая информация или данные первичного учета населения и т.п. Кроме того, в Концепции № 2 содержится ряд противоречий. Так, например, информационные ресурсы в одном случае заявляются как самостоятельные объекты информационного пространства наряду с информационно - телекоммуникационными структурами, а в другом - включаются в состав последних. Безусловным общим недостатком для всех концепций является слабая проработка (или вообще отсутствие) вопроса негосударственного участия в формировании единого информационного пространства, что при отсутствии у государства достаточных средств и эффективной координации, крайне неоправданно. Интересно, что в Концепции №1 эта задача даже и не ставилась, а, наоборот, заявлено, что "информационное обеспечение систем правовой информации государственных структур должно разрабатываться с учетом баланса государственных и ведомственных интересов", то есть без учета интересов общества и граждан. Такой подход противоречит общему принципу баланса интересов личности, общества и государства как в теории, так и в продекларированной современной политике обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации.
Наряду с концепциями, носящими теоретико - правовой характер, известны проекты концепций построения единого информационного пространства в привязке к открытым информационным системам, прежде всего - Internet. Их можно отнести к технократическим, а не правовым. Но поскольку в приведенных выше концепциях не содержится положений относительно особенностей использования возможностей Internet при построении единого информационного пространства даже на корпоративном уровне, то для примера остановимся на одной из них. 21 В соответствии с ней под единым информационным пространством понимается корпоративное объединение информационных ресурсов на основе информационно-коммуникационного взаимодействия информационных систем (куда эти ресурсы входят). В другом положении концепции уже системы должны входить в состав информационных ресурсов, так как иначе "понятие единого информационного пространства сужается до понятия единого пространства данных, а информационные системы выступают в роли клиента и сервера, взаимодействуя друг с другом" и решение проблемы построения единого информационного пространства сводится к организации доступа к удаленным базам данных.
Изначально WWW создавался только как средство, предоставляющее графический интерфейс в Internet и упрощающее доступ к информации, распределенной по миллионам компьютеров во всем мире. При этом основными компонентами являлись страницы, узлы, броузеры и серверы Web. Пользователям была предоставлена возможность навигации по Internet с использованием технологии гипертекста, поддерживаемой протоколом HTTP (Hypertext Transfer Protocol) и стандартом языка HTML (Hypertext Markup Language). Появление CGI (Common Gateway Interface) решило проблему обмена информацией между сервером Web и такими программами как базы данных, которые не могут непосредственно обмениваться данными с броузерами Web. В результате появилась возможность реализации интерактивного взаимодействия конечного пользователя с программами стороны Web-сервера, которые обрабатывали информацию, введенную пользователем в броузере, и в качестве результата возвращали сформированную HTML-страницу. Многие из существующих решений доступа к базам данных в среде Internet и основаны на данном подходе. Вот же время авторы делают вывод, что возможности, предоставляемые WWW-технологией, безусловно, расширили спектр решений, но они не способны решить проблему единого информационного пространства. В отличие от рассмотренных подходов, в этой концепции единого информационного пространства предлагается переход от двухуровневой архитектуры с интеллектуальным сервером к распределенной, одноранговой архитектуре взаимодействия, когда в роли информационных ресурсов (по отношению к рассматриваемой информационной системе) выступают не только данные, но и различные приложения информационных систем. Тогда в каждой из информационных систем часть методов обработки данных реализуется в виде приложений, доступных из других информационных систем. Например, при взаимодействии двух информационных систем первая пользуется сервисами, предоставляемыми второй, и как результат получает уже обработанные данные, которые могут быть подвергнуты дальнейшей обработке компонентами первой системы.
На региональном уровне. Сегодня во многих субъектах Российской Федерации принимаются свои региональные Концепции, законы, программы по построению единого информационного пространства в рамках своей административной территории. При этом разработчики и авторы этих документов нередко стоят на разных позициях, даже если они опираются в своей работе на принятые в этой сфере федеральные нормативные акты (о чем шла речь выше) или делают ссылку на них. Остановимся на анализе нормативных документов двух регионов - Новосибирской области и города Москвы, что связано, прежде всего с глубокой проработкой на региональном уровне этих вопросов.
В Новосибирской области построение единого информационного пространства осуществляется в соответствии с Концепцией и Программой информатизации и создания единого информационного пространства Новосибирской области, а также областным законом "О функционировании единого информационного пространства Новосибирской области", подготовленными временной комиссией при Администрации области
во исполнение распоряжения Главы Администрации области от 3 сентября 1996г. N 519 - р.
Под единым информационным пространством региона в этих документах предлагается понимать - совокупность информационных ресурсов в виде баз и банков данных, информационных хранилищ, технологий их ведения и использования, информационно-телекоммуникационных систем, в том числе WWW-серверов, и сетей, функционирующих на основе единых принципов и по общим правилам, обеспечивающим информационное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетворение их информационных потребностей.
Это определение, во многом совпадающее с понятием, закрепленным в Концепции №2, в то же время не отражает в полной мере ни объектный состав единого информационного пространства, ни его правовые признаки. Это противоречие отражено и в самом законе, где к объектам отнесены: единое информационное пространство; информационные ресурсы; сети электросвязи; телекоммуникационные ресурсы; информационные продукты; информационные услуги; средства информационного обмена. Так, на пример, в перечисленном составе объектов отсутствуют телекоммуникационные системы, хотя они указаны в объектном составе, данном в определении. Более того, это различие было закреплено там же еще в одной статье, где записано, что закон регулирует отношения, возникающие в едином информационном пространстве при:
* формировании информационных ресурсов (сбор, обработка, накопление, хранение, поиск, защита, создание) и их использовании (передачу, распространение, предоставление);
* создании и использовании информационных технологий;
* защите информации и прав субъектов единого информационного пространства.
Как видим, и здесь исключены из предметной области права в этой сфере отношения, возникающие в связи с созданием, развитием информационных систем и их защитой. Последнее обстоятельство крайне важно, так как защита информационных систем и отношения, возникающие в этой связи, являются также объектом права в области информационной безопасности наряду с защитой информации и защитой от информации основных субъектов этой сферы. Не учитывать это обстоятельство и необоснованно ограничивать число объектов права в этой области общественных отношений - значит, на наш взгляд, допускать грубую методологическую ошибку.
Среди особенностей данной региональной концепции можно выделить как положительные, так и отрицательные моменты.
К числу положительного безусловно можно отнести следующие достижения:
1. Представлен новый срез структуры единого информационного пространства в виде интегрированной информационной среды региона, выступающей, с одной стороны -как основа единого информационного пространства области, с другой - как комплекс взаимоувязанных и взаимодействующих отраслевых корпоративных и проблемно-ориентированных информационных систем, в том числе:
* органов государственной власти и местного самоуправления;
* социальной, индивидуально-бытовой и правовой сферы (наука, высшая школа, образование, культура, средства массовой информации, здравоохранение, социальное обеспечение, занятость, почта, жилищно-коммунальные службы, юридические консультации и т.д.);
* сферы производства и производственной инфраструктуры (сельское хозяйство, промышленность, энергетика, связь, транспорт, строительство и т.д.);
* сферы рыночной инфраструктуры (банки, фонды и т.д.).
Можно согласиться с авторами с таким употреблением термина "информационные системы" при условии его понимания в широком смысле значения данного понятия. При этом каждая из систем, в свою очередь, включает в себя следующие компоненты:
* телекоммуникационную среду,
* информационные ресурсы, информационные системы и механизмы предоставления услуг на их основе,
* организационную инфраструктуру, обеспечивающую функционирование и развитие информационной среды,
* систему подготовки и переподготовки специалистов и пользователей информационной среды.
2. Исходя из предложенной структуры информационного пространства, определены пять уровней информационной политики в России: государственный (федеральный); отраслевой; региональный; отдельного хозяйствующего субъекта; индивидуальный. В то же время в данной классификации отсутствует муниципальный уровень, что, на наш взгляд, неправильно, исходя из системного подхода в построении единого информационного пространства.
3. Раскрыто содержание информационных технологий как одного из элементов информационного пространства. С учетом складывающихся мировых тенденций в рассматриваемой предметной области предлагается при реализации концепции опираться на следующие современные информационные технологии:
* базовые технологии Internet (WWW, Gopher, ftp, IRC,E-mail и т.д.);
* информационную службу Х.500;
* идеологию информационных хранилищ и архитектуру "клиент-сервер";
* SQL - ориентированные инструментальные системы (СУБД ORACLE, INFORMIX и т.д.);
* CASE - технологии проектирования информационных систем и баз данных;
* ГИС - технологии;
* технологии создания и распространения информации на CD-ROM носителях;
* развитие системы графических и текстовых редакторов;
* мультимедиа технологии и технологии создания виртуальной реальности;
* интранет-идеологии при создании корпоративных и учрежденческих информационных систем.
Эти технологии позволяют обеспечить сопряжение различных типов информационных серверов (SQL, WWW и т.д.) как в составе одного информационного узла, так и находящихся в различных информационных узлах региональной компьютерной сети. Тем самым создаются технологические предпосылки для построения территориально-распределенных, проблемно-ориентированных и корпоративных информационных сетей и систем в виде логических надстроек над единой телекоммуникационной средой Новосибирской области, а также органической интеграции в единое информационное пространство России и далее в мировое сообщество.
При этом основой инфраструктуры сетевого сервиса являются:
* первичная сеть, обеспечивающая услуги по предоставлению выделенных магистральных каналов связи;
* служба базового телекоммуникационного сервиса, включающая обеспечение узлов маршрутизации данных и коммутации сообщений;
* служба конечного пользователя, реализуемая с помощью стандартного программного обеспечения и связного оборудования.
Хотя попытка характеристики информационных технологий в данном случае выгодно отличает документ от общероссийских концепций, в то же время она не учитывает в полной мере особенности применения отдельных современных технологий в открытых информационных системах и их возможные последствия.
К безусловным недостаткам данных документов относится то обстоятельство, что многие положения их прямо противоречат друг другу. Наряду с тем, что уже приводилось выше, приведем еще один пример. Так интеграция информационной среды Новосибирской области с единым информационным пространством России и мирового сообщества названа главным принципом региональной информатизации (здесь авторы отождествляют информатизацию с информационной политикой, что не совсем точно). В то же время первым из четырех принципов функционирования единого информационного пространства области назван приоритет интересов Новосибирской области. Такой подход, когда каждый субъект системы заявляет о приоритете своих интересов, делает малорелизуемыми заявленные цели интеграции в единое информационное пространство, создает основу для возникновения внутренней угрозы этому процессу, что вообще, на наш взгляд, недопустимо в рамках единого государства. Под внутренней угрозой - понимается возможность полного распада единого информационного пространства России, что означает возможность дальнейшего распада страны и утраты информационного суверенитета как важнейшего признака современной государственности.
Построение единого информационного пространства в г. Москве осуществляется на основе Концепции городской политики г.Москвы в области информатизации органов городского управления и началось в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 10 декабря 1991 года №237, когда была утверждена Концепция создания и функционирования единой общегородской межведомственной информационной системы, тем самым был сделан первый шаг в реализации политики информатизации города по формированию единого информационного пространства. Распоряжением Мэра от 31 мая 1995 года №576-РМ "Об упорядочении работ по информатизации московской городской администрации" были определены организационные меры по обеспечению создания информационных и автоматизированных систем в Комплексах городского хозяйства в рамках единой общегородской информационной системы. В ежегодных Постановлениях Правительства Москвы по вопросам развития науки и технологий задачи информатизации города определены как основные в межотраслевых направлениях Городской программы.
Главной целью городской политики в этой сфере также провозглашается - создание единого информационного пространства на основе системного подхода и общих принципов административных, организационных и технических решений по эффективному внедрению и использованию современных компьютерных технологий в сферу городского административного и хозяйственного управления.
В данной концепции городской политики также есть свои особенности:
1. Ведущий принцип городской политики в области информатизации определен как распределенная обработка информации, создание территориальных и отраслевых баз данных с последующей интеграцией информации в единое информационное пространство.
2. Для интеграции городских информационных ресурсов создается Система Согласованного Взаимодействия (ССВ), которая является средством обеспечения сбора и передачи данных для оперативной информационно-аналитической поддержки процессов принятия решений и представляет совокупность:
* нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок и состав предоставляемой информации по горизонталям и вертикалям структуры органов городского управления;
* организационных и административных мер, определяющих технологию управления и распоряжения информацией;
* технического обеспечения обработки информации на компьютерах различных платформ, передачи информации между территориально разнесенными организациями, комплексной обработки информации и коллективной работы сотрудников различных городских структур в единой информационной сети;
* программно-методического, технологического и информационного обеспечения для согласованного ведения и кодирования информации в различных организациях и формирования городских информационных ресурсов, доступа к ним пользователей, обмена данными между информационными системами.
3. Состав городских информационных систем определяется в соответствии с основными функциями городского управления и выделенными Комплексами с учетом отраслевой ориентации и принятой иерархии системы административно-территориального управления
в условиях трехуровневой структуры городского управления:
Верхний уровень - уровень представительной власти, выполняющий законодательные функции и формирующий стратегию социально-экономического развития города.
Средний уровень- уровень исполнительной власти, принимающий решения для реализации поставленных стратегических задач.
Нижний уровень - уровень реализации решений, сбора и актуализации первичной информации территориальными и отраслевыми подразделениями в процессе предметной деятельности, направленной на выполнение принятых решений.
При этом, территориальные информационные системы обеспечивают информацией управление административно-территориальными единицами на уровне административных округов (пррефектур) и муниципальных районов.
Отраслевые информационные системы обеспечивают информацией управление городом на уровне отраслей (строительство, транспорт, жилищное и коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание, социальная защита, здравоохранение, народное образование и др.) с учетом территориальной привязки в рамках выделенных Комплексов управления городским хозяйством. В свою очередь информатизация каждого территориального и отраслевого подразделения городского управления должна осуществляться по двум направлениям:
* внедрение информационных технологий для автоматизации собственной деятельности, в том числе решение административно-управленческих задач, делопроизводство, организация повседневной деятельности и рабочих мест специалистов, обеспечение их взаимодействия между собой;
* информационно-аналитическое обеспечение принятия управленческих решений и формирование общегородских информационных ресурсов.
Как видно из приведенного анализа особенностей, если в Новосибирской области упор делается в построении единого информационного пространства на развитие информационных технологий и ресурсов, то в Москве предпочтение отдается инфраструктуре - развитию информационных систем. Интересно, что в этих условиях хронического запаздывания федеральных властей по координации информационной политики региональные власти стали договариваться самостоятельно о взаимодействии в рамках межрегиональных Ассоциаций в интересах создания единого информационного пространства. Примером этого может служить и тог, что в июне 1999 года Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия "Сибирское соглашение" (МАСС) приняла решение о формировании единого информационного пространства в сфере производства и реализации продукции и финансовых потоков на территории 19 субъектов федерации - членов ассоциации. Это решение было продиктовано необходимостью более полного задействования производственного потенциала восточных регионов России, усиления деловой активности с одновременным использованием информации для рационального налогообложения. 22 .
На муниципальном уровне. Особенности участия муниципалитета в построении единого информационного пространства рассмотрим на примере Концепции информатизации города Перми, 23 где в качестве конечной цели развития информационной технологии управления городом заявляется формирование сотового информационного пространства города, которое должно стать частью единого информационного пространства государства (правда, в концепции затем эти понятия употребляются в обратном порядке - единое информационное пространство города и сотовое информационное пространство государства).
В составе важнейших элементов городской информационной среды (авторы здесь отождествляют информационную среду с информационным пространством, хотя, на наш взгляд, целесообразнее было бы их различать, поскольку единое информационное пространство заявляется как конечная цель, к которой надо придти от нынешнего состояния информационной среды) перечисляются практически все основные объекты - информационные ресурсы, информационные системы и информационная инфраструктура. В то же время содержание объектного состава в этой концепции отличается от содержания объектов, приведенного в федеральных и региональных концепциях построения единого информационного пространства.
1. Так создаваемая автоматизированная информационная система города (АИС), как основа единого информационного пространства и совокупность информационных систем города должна реализовываться на пяти уровнях:
- первый уровень, в виде автоматизированных рабочих мест (АРМ) с использованием одного компьютера;
- второй уровень, в виде локальных вычислительных сетей (ЛВС), связывающих от двух до нескольких десятков и сотен компьютеров (рабочих станций) и периферийные устройства в пределах ограниченной территории в единое целое с целью разделения доступа к общим ресурсам и взаимного обмена информацией, как правило, отраслевого характера;
- третий уровень, в виде муниципальной геоинформационной системы города;
- четвертый уровень, в виде корпоративной информационной системы города;
- пятый уровень - интеграция в международные компьютерные сети Internet, FreeNet и сотовое информационное пространство России.
Перечисленные уровни, по - видимому, можно рассматривать и как определенные этапы построения единого информационного пространства.
2. В состав городской информационной сети предлагается включить городской информационный центр, глобальные городские сети, базы данных общего пользования, локальные вычислительные сети структурных подразделений, службы поддержки.
3. В составе основных информационных систем города выделяются:
* Муниципальная географическая информационная система города (ГИС). Система обеспечивает хранение и отображение в графической форме объектов, имеющих определенное положение на местности. Для каждого объекта в базе данных должны храниться его координаты, размеры, правила отображения, наименование и код для связи с другими базами данных, содержащими дополнительную информацию об объектах. Известно, что в настоящее время 80% принимаемых решений связано с пространственной привязкой к местности. Установлено, что более 50% всех геоинформационных систем мира относятся к муниципальным объектам применения.
* Автоматизированная система управления пассажирским транспортом.
* Автоматизированная система учета населения г.Перми (АСУН), предназначенная для сбора, хранения и ведения данных о каждом жителе города.
* Автоматизированная система управления жилищно- коммунальным хозяйством (ЖКХ).
* Система земельного кадастра.
* Единая система экологического обеспечения для решения задач экологического информирования, экологической профилактики, экологического восстановления.
* Система образования. (В настоящее время на уровне Министерства общего и профессионального образования РФ, Министерства науки и технической политики РФ, Российской академии наук, Российского фонда фундаментальных исследований уже приняты десятки долгосрочных целевых финансируемых программ в области информатизации образования. К числу наиболее значимых проектов следует отнести:
* Создание региональной компьютерной сети для нужд науки и образования (Пермский государственный технический университет);
* Создание регионального центра Internet (Пермский государственный университет);
* Создание "Академсети" и реализация проекта "Европейские математические сети "EmNet" (Институт механики сплошных сред УрО РАН);
* Программа информатизации образования города Перми (комитет по образованию и науке администрации города Перми).
* Налогово-финансовая система
* Система правовой информатизации города Перми ( является частью программы "Правовая информатизация Пермской области" от 12 декабря 1997г.), в которой предусмотрено создание центра правовой информации в администрации города и пунктов правовой информации в районных администрациях.
* Система управления городом для обеспечения процесса подготовки, моделирования и анализа последствий решений по всем вопросам, находящимся в компетенции администрации города.
4. Все обеспечение информационного процесса относится к понятию инфраструктуры информатизации, под которым понимается совокупность следующих элементов:
- приёмно-передающая среда и каналы связи;
- технические средства информатизации;
- совокупность баз данных (БД) и баз знаний (БЗ), в том числе государственных, ведомственных, отраслевых, муниципальных, кооперативных и т.д.;
- алгоритмическое обеспечение, имитационное моделирование, задачи искусственного интеллекта, в том числе экспертные системы, оптимизационные задачи и т.д.;
-программное обеспечение общекоммуникационных, общесистемных и пользовательских задач;
- лингвистическое обеспечение, в том числе машинные словари, кодификаторы, классификаторы, рубрикаторы, языки программирования, информационно-поисковые языки;
- кадровое обеспечение;
- организационное обеспечение;
- правовое обеспечение;
- комплекс обслуживающих организаций.
Как видно из этого перечня, авторы Концепции включили в содержание инфраструктуры и информационные системы, и информационные ресурсы. Такая небрежность, на наш взгляд, является недопустимой. Ошибочным следует признать и подход к признанию муниципальными информационными ресурсами и муниципальной собственностью таких ресурсов, как базы персональных данных в автоматизированной системе учета населения г.Перми (АСУН), предназначенной для сбора, хранения и ведения данных о каждом жителе города. Это, тем более недопустимо, так как пользование такой информацией предполагается на основе городских соглашений между службами города о регламенте права собственности на обмениваемую информацию, информационные услуги, программную продукцию и т.д.
К принципиальным недостаткам можно отнести и отсутствие в документе положений о важном промежуточном звене интеграции в единое информационное пространство страны - единое информационное пространство региона (в данном случае- Пермской области).
Таким образом, несмотря на принятые федеральные нормативные акты, где заявляются основы и общие подходы к построению единого информационного пространства страны, в разных регионах и на разных уровнях сохраняются при всех отличиях в понятиях и названиях принципиальные особенности в подходах к построению единого информационного пространства на территории отдельного региона, муниципалитета (основные объекты, структура, принципы и приоритеты политики - в разных регионах разные не только по отношению к федеральным проектам и решениям, но и между собой). Очевидно, что здесь крайне важна функция координации усилий в регионах в этой сфере, с которой федеральный центр сегодня явно не справляется. При этом, как справедливо отмечается в Концепции №3, региональным проблемам информационного обеспечения вертикали управления, защиты информационных ресурсов и решения информационно-правовых проблем демократизации общественной жизни на местах должно быть уделено особое внимание, "необходимо учитывать реальную неравномерность процессов информатизации по регионам страны. Достаточно указать, что две трети всех используемых в стране баз данных приходится на четыре региона (Северо-Западный, Центральный, Уральский и Западно-Сибирский). Сколько-нибудь существенное выравнивание потенциала информатизации по регионам страны потребует значительного времени и серьезных изменений в социально-экономической политике федерального центра". Необходим мониторинг процессов, происходящих в регионах, и отражение его результатов в текущей государственной политике.
Проблемы правовой защиты единого информационного пространства страны и интересов государства по его формированию и сохранению.
Правовая охрана и защита прав и интересов субъектов при формировании и сохранении единого информационного пространства страны должна осуществляться в привязке к основным объектам защиты в области информационной безопасности: защита информации, защита от информации, защита информационных систем. Порядок и содержание такой правовой охраны и защиты рассматривается отдельно. Здесь же рассмотрим лишь особенности организации и осуществления защиты единого информационного пространства страны в целом, а также прав и интересов государства по его формированию и сохранению, то есть когда единое информационное пространство страны выступает одним самостоятельным объектом защиты.
К сожалению, во всех рассмотренных концепциях закреплен другой подход в решении данного вопроса, когда вместо единого информационного пространства страны защищается только совокупность его объектов и прав на них. Хотя в ряде случаев в перечне объектов защиты и называется единое информационное пространство, и этот термин даже присутствует в названии главы, посвященной вопросам защиты, но на деле содержание защиты не раскрывается, прежде всего, по - видимому, в силу недостаточного теоретического осмысления и нормативной неразработанности этого вопроса.
Так в Концепции №2 делается вывод, что правовая основа единого информационного пространства призвана регулировать отношения производителей и потребителей информации, обеспечивать координацию действий органов государственной власти в едином информационном пространстве и гарантировать соблюдение конституционных прав и свобод граждан и организаций, то есть "законодательное обеспечение формирования и развития единого информационного пространства (информационное законодательство), должно регулировать весь комплекс общественных отношений, связанных с информацией, ее производством, распространением и использованием". Сделав ошибочный, на наш взгляд, вывод о тождественности законодательного обеспечения формирования и развития единого информационного пространства и информационного законодательства авторы концепции развивают и закрепляют это положение дальше.
Законодательное обеспечение формирования и развития единого информационного пространства (информационное законодательство), по мнению авторов Концепции, должно быть направлено на обеспечение:
* соблюдения конституционного права каждого "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом", в частности, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы;
* возможностей контроля со стороны граждан и общественных организаций за деятельностью органов государственной власти;
* защиту авторского права и права имущественной собственности на информационные ресурсы, информационные технологии и средства их обеспечения;
* формирования и использования информационных ресурсов в условиях равенства всех форм собственности, путем создания информационного рынка и конкурентной среды, проведения государственной антимонопольной политики;
* ответственности субъектов единого информационного пространства за правонарушения при формировании информационных ресурсов и их использовании, в частности, персональной ответственности руководителей органов государственной власти за качество формирования государственных информационных ресурсов и доступа к ним;
* согласованности решений органов государственной власти в области создания и использования единого информационного пространства;
* информационной безопасности;
* тесного информационного взаимодействия со странами-членами СНГ и активного информационного обмена в системе международного сотрудничества.
В свою очередь, интересы формирования и развития информационного пространства государств участников СНГ, в соответствии с концепцией СНГ, обусловливают следующие первоочередные направления деятельности каждого из государств Содружества по развитию национальной нормативно-правовой базы в этой области:
- регулирование отношений собственности на информацию, информационные ресурсы, информационные структуры и технологии;
- регулирование доступа к информации;
- обеспечение безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем;
- защита авторских прав субъектов на основе международного права.
Недостатком такого подхода к определению предметной области права в этой области, на наш взгляд, является рассредоточение объектов информационной безопасности по отдельным направлениям, что при невыделении здесь правового регулирования обеспечения информационной безопасности в качестве самостоятельного направления может привести к неполноте охвата общественных отношений в этой области нормами права. Аналогичный недостаток содержится и в Концепции №2, где определены основные направления разработки отечественного законодательства в этой области:
- защита интеллектуальной собственности на произведенную информацию;
- обеспечение информационной безопасности государства, общества, гражданина;
- реализация прав юридических и физических лиц на информацию;
- защита прав граждан в условиях информатизации;
- ответственность за правонарушения в сфере информации и информатизации.
Следует отметить, что в этом перечне отсутствует защита информационных систем и прав на них, что делает его с одной стороны неполным. В то же время, на наш взгляд, обеспечение информационной безопасности включает в себя многие из перечисленных направлений (в том числе защита прав граждан в условиях информатизации) и отдельное выделение последних в качестве самостоятельных также ведет к размытости содержания первого. Такой же подход содержится и в уже упоминавшемся докладе Председателя Комитета Государственной Думы РФ по информационной политике и связи на слушаниях, посвященных формированию единого информационного пространства (1997), где из 11 предложенных направлений развития законодательной базы в этой области только четыре можно напрямую связать с задачей формирования единого информационного пространства в целом и его защитой, а вопросы обеспечения информационной безопасности без выделения в качестве самостоятельного направления были распределены по семи другим направлениям законодательного регулирования.
В федеральной Концепции №2 в специальной главе "Основные принципы зашиты информации и обеспечения информационной безопасности субъектов единого информационного пространства" подобный эклектичный подход представлен наиболее выпукло. Хотя глава называется " Принципы...", но в ее содержании говорится об организационных и технических мерах защиты информации, которые должны предусматривать:
* предотвращение утечки, утраты и подделки информации;
* предотвращение угрозы информационной безопасности личности, общества, государства;
* предотвращение несанкционированных действий по уничтожению, модификации, искажению, копированию, блокированию информации;
* предотвращение других форм незаконного вмешательства в информационные ресурсы и информационные системы, обеспечение правового режима информации и документации как объекта собственности;
* защиту конституционных прав граждан на сохранение личной тайны и конфиденциальности персональных данных, имеющихся в информационных системах;
* сохранение секретности, конфиденциальности документированной информации;
* обеспечение прав хозяйствующих субъектов в информационных процессах и при разработке, производстве и применении информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения;
* сертификацию создаваемых средств и систем обеспечения информационной безопасности, используемых для создания единого информационного пространства;
* подготовку кадров и их обучение для создания служб информационной безопасности в федеральных и региональных системах;
* создание информационно-справочного фонда по проблемам информационной безопасности и информационно-аналитического обеспечения организаций, участвующих в разработке и создании единого информационного пространства.
В данном случае, наряду с предотвращением в целом угрозы (правильнее было бы - угроз) информационной безопасности личности, общества, государства тут же говорится об отдельных из них (утечка, утрата и подделка информации и т.п.); при обеспечении правового режима говорится об информации и документации, хотя существует правовая норма о защите только документированной информации; и т. п.
Если проанализировать решение вопросов защиты единого информационного пространства на региональном и муниципальном уровнях, то подобные недостатки также имеют место и там.
В одной из таких Концепций предлагается защищать любую документированную информацию, то есть "создавать в отношении ее условия хранения, предотвращения несанкционированного доступа и введение особого режима на распространение", хотя подобные меры возможны только по отношению к информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом. Такой подход прямо противоречит заявленному принципу равного и свободного доступа всех к открытой информации. Аналогичная попытка покушения на этот принцип прослеживается и в норме, когда регистрация пользователей единого информационного пространства (например - в Новосибирской области) выставляется как обязательное условие пользования его информационными ресурсами.
С учетом изложенного попытаемся суммировать общие проблемы формирования и сохранения единого информационного пространства страны и его защиты как единого целого, требующие нормативно- правового регулирования.
1. Нормативные акты, регулирующие формирование и сохранение единого информационного пространства страны и его защиту как единого целого, так и по отдельным объектам противоречивы и неполны. Это подтверждает и достаточно подробный анализ состояния информационных ресурсов и их защиты, сделанный в Национальном докладе Роскоминформа "Автоматизированные информационные ресурсы России. Состояние и тенденции развития", а также в исследовании А.Б. Антопольского. 24 Стоить отметить, что за прошедшие после этого четыре года мало что изменилось. Этот вывод можно сделать и на основе уже нового Национального доклада Госкомитета РФ по связи и информатизации "Информационные ресурсы России", опубликованного в 1999 году.25 Необходимы единый понятийный словарь, единые концептуальные подходы в определении содержания объектного состава и структуры единого информационного пространства и его сопряжения на всех уровнях.
2. Необходимо определить основу, ось и приоритеты разноуровневой интеграции единого информационного пространства (ЕИП). Если в качестве основы такого построения брать информационные системы (в узком смысле этого слова), то возможна такая ось: мировое ЕИП (Интернет) - ЕИП СНГ (Автоматизированная система информационного обмена между государствами-участниками СНГ (АСИО СНГ) - ЕИП России (ИТКС, ИКС, ГИС) - региональное ЕИП (Автоматизированная информационная система (АИС региона) - муниципальное ЕИП (АИС города, района). Здесь наряду с едиными протоколами и сопоставимым оборудованием нужны единые правовые принципы и правила функционирования и взаимодействия. Нужно определить приоритеты видов государственных информационных ресурсов, к которым гарантируется доступ всем гражданам России и организации - депозитарии государственных информационных ресурсов в субъектах федерации, в органах местного самоуправления.
3. Необходимо нормативно-правовое закрепление ответственности за формирование ЕИП на каждом уровне за руководителями ведомств и администрацией регионов, а также назначение государственных заказчиков по важнейшим направлениям развития единого информационного пространства России и разработка ими проектов программ.
4. Для координации этой работы назрела необходимость формирования авторитетного (как по составу, так и по полномочиям) общенационального Центра координации формирования и сохранения ЕИП страны (первым об этом заявила профессор, доктор юридических наук из ИГП РАН Бачилло И.Л.) , в том числе по причине полной неспособности, на наш взгляд, к выполнению этой функции со стороны ФАПСИ.
5. Организация полноценного мониторинга состояния информационного пространства страны на всех уровнях и по всему объектному составу (в том числе, организация государственной статистической отчетности по информационным ресурсам, по информатизации, производству информационных продуктов и услуг, состоянию российской информационной индустрии); а также информирование общества по результатам мониторинга ( в том числе, подготовка Национального доклада по информатизации России, включающего анализ состояния и тенденций развития ИР, ИТ и информационной инфраструктуры России).
6. Нужна разработка комплекса информационных стандартов (в том числе в области информационной безопасности), развитие системы сертификации информационных продуктов, систем и услуг; создание системы лицензирования деятельности организаций по отдельным направлениям формирования ЕИП и его защиты в соответствии с законодательством; экспертиза проектов государственных (федеральных и региональных) информационных систем и ресурсов.
7. Необходимо ограничить информационную экспансию крупных зарубежных фирм, их стремление навязать национальным информационным и телекоммуникационным системам собственные условия функционирования в мировом информационном пространстве, которые могут предоставить развитым западным странам односторонние политические и экономические преимущества. В то же время следует, по видимому, признать справедливым утверждение И. Яковенко о том, что переход к информационному обществу создает еще одну ось поляризации общества и мира - информационное неравенство. В результате Россия, с одной стороны, является объектом информационной экспансии со стороны развитых стран Запада, а с другой стороны, сама рассматривается как субъект информационной экспансии странами СНГ. И законодательные решения здесь надо принимать с учетом обеих тенденций.26
Примером такого решения может быть принятое в феврале 2000 года Постановление Правительства РФ, которым утверждены Основные положения государственной политики в области распределения, использования и защиты орбитально-частотного ресурса, а также Положение о государственном регулировании допуска и использования иностранных систем спутниковой связи и вещания в информационном (телекоммуникационном) пространстве.
Государственная политика в области распределения, использования и защиты орбитально-частотного ресурса осуществляется на следующих основных принципах:
- исключительное право государства на распределение, использование и защиту орбитально-частотного ресурса. При этом орбитально-частотные позиции не подлежат передаче в собственность, приватизации или постоянному бессрочному закреплению;
- разработка и реализация единой технической политики и процедур в области использования орбитально-частотного ресурса с учетом международных договоров РФ;
- обеспечение приоритета нужд президентской и правительственной связи, обороны, безопасности и охраны правопорядка;
- осуществление международной деятельности РФ в области радиосвязи в целях обеспечения национальных интересов, участие в международных организациях, а также в совместных проектах по исследованию и использованию космического пространства;
- внедрение экономических методов управления орбитально-частотным ресурсом.
Исходя из перечисленных проблем, для их правового разрешения в интересах формирования и развития единого информационного пространства России необходимо определить перечень и обеспечение разработки первоочередных законодательных и нормативных актов, создающих правовую основу формирования и развития единого информационного пространства России, определяющих требования к стандартизации технологических процессов и сертификации технических, программных средств и ин- формационных продуктов.
В этот перечень наряду с законопроектами в отношении отдельных объектов ЕИП могут быть включены следующие федеральные законопроекты: "О телевизионном вещании и радиовещании"; "Об обеспечении участия Российской Федерации в структуре международной электросвязи"; "Об электронной цифровой подписи"; "Об информационном обеспечении органов государственной власти"; " Об обеспечении информационного взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации"; "О защите русского языка"; "Об информационной безопасности", а также о внесении изменений в законодательство о СМИ, в том числе электронных, с целью ограничения как регионального сепаратизма , так и влияния зарубежных кампаний и государств и др.
Необходимо объединить усилия широкой общественности, профессионалов, государственных органов, делового мира для решения исключительно важной в настоящее время для национальной безопасности России задачи - эффективного и безопасного построения единого информационного пространства страны. Теоретическое осмысление этих проблем и правовое обоснование их решения является важнейшей задачей юридической науки и права, что, на наш взгляд, тесно связано со становлением информационного права.
Проблемы формирования информационного права и законодательства России.
Объективными свойствами права как социального института выступают системность и структурность, знание которых позволяет осуществить упорядочение, систематизацию законодательства и наиболее эффективную реализацию права. Под системой права понимают упорядоченное, как правило, по критерию единства предмета и метода правового регулирования множество норм ( правовые семьи, отрасли, подотрасли, правовые институты, общие и особенные части), которое формируется (складывается) для всестороннего регулирования общественных отношений. По оценке Ю.А. Тихомирова, 27 нужно признать существование и взаимопроникновение "публичного" и "частного" как самостоятельных правовых семей для многих отраслей права и законодательства и находить баланс методов регулирования и способов обеспечения различных интересов. Постепенно формируется третья "правовая семья", которую называют гуманитарным или социальным, правом. Таковы и тенденции развития права в странах Совета Европы.
Из множества отраслей современного права в юридической литературе различают:
1. отрасли права, которые характеризует единство предмета и метода;
2. отрасли права, которые обособляются, пока что по своему (общественно значимому) предмету, а метод регулирования для этих отношений может еще вырабатываться, может быть смешанным (сочетание методов правового регулирования - диспозитивного и императивного) или вообще не иметь четкого содержания (А.Б. Венгеров к таким новым отраслям, например, относит космическое, экологическое, информационное (компьютерное) отрасли права и некоторые другие);
3. так называемые комплексные отрасли права (например, аграрное право), которые: охватывают несколько областей жизнедеятельности общества, т.е. имеют несколько связанных между собой предметов регулирования; в системе законодательства не имеют строго определенной отрасли законодательства для своего воплощения и выражения.
Если воспользоваться данной классификацией применительно к нормам права, регулирующим отношения в информационной сфере, то эти нормы могут быть размещены и в Конституции РФ (информационные права и свободы человека и гражданина), и в актах, регламентирующих государственную поддержку информатизации (бюджетно-финансовое законодательство), и в типовых договорах на охрану объектов интеллектуальной собственности (гражданское законодательство), и т. п., то есть по этим признакам право в этой сфере можно отнести к комплексным отраслям права. В то же время, уже отмечалось, выделяя информационное право как новую отрасль права, А.Б. Венгеров 28 относил его к отраслям, обособленным только по своему предмету. На наш взгляд, это не совсем точно, также как было бы неправильно, по видимому, ставить знак равенства сегодня между информационным и компьютерным правом. Такое тождество было справедливым на заре компьютерной революции, которая послужила катализатором появления и развития информационных отношений. Сегодня информационные отношения, связанные с применением компьютерных технологий, составляют лишь часть отношений, возникающих в информационной сфере.
В работах Бачило И.Л., Копылова В.А. и ряда других ученых было положено начало исследованию истории этого вопроса. Еще в 1970-х гг. в работах А. Б. Венгерова 29 был поставлен вопрос о выделении информационных отношений в качестве самостоятельной отрасли права. В наше время понятие "информационные отношения" достаточно укоренилось в терминологическом аппарате. Проблематика информационного права основывается на задачах правового регулирования именно информационных отношений. Ю. М. Батурин одним из первых ввел понятие "информационно-компьютерное право" в узком и широком смысле.30 Ю. А. Тихомиров31 относит "информационное право" к публичному праву и включает в его содержание информационные отношения как предмет правового регулирования, субъекты информационных отношений, правовой режим получения, передачи, хранения и использования информации, юридические режимы информации разного содержания, пользования банками и базами данных, информационные правоотношения, ответственность. А. Б. Агапов32 также применяет термин "информационное право".
В. А. Копылов предлагает определять этот термин как систему охраняемых государством социальных норм и отношений, возникающих в информационной сфере - сфере производства, преобразования и потребления информации и относит к основным объектам правового регулирования здесь информационные отношения, как "отношения, возникающие при осуществлении информационных процессов - процессов создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и потребления информации".33 М. М. Рассолов определяет информационное право как "совокупность юридических норм и институтов, регулирующих информационные отношения в информационной сфере".34 И.Л. Бачило35 приходит к выводу, что "для права в его доктринальной и нормативной частях объектами являются, с одной стороны, предмет - информация в доступных для права формах; а с другой - возникающиё по поводу данного предмета информационные отношения".
Наверное, неслучайно, многие ученые сходятся сегодня в том, что информационное право можно определить как комплексную отрасль права, представляемую системой охраняемых государством социальных норм и отношений (информационных отношений), возникающих в информационной сфере. Строение информационного права, особенности правомочий и обязанностей субъектов, принципы и методы регулирования, структура и состав определяются, в первую очередь, свойствами информации - основного объекта этого права и особенностями общественных отношений, связанных с ней.
Некоторые ученые, считая, что принципы информационного права позволяют формировать это право как самостоятельную отрасль и в этой связи являются системообразующими, понимая под ними основные исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности общественной жизни,36 предлагают выделить следующие основные принципы информационного права:
1) принцип информационных отношений как отношений, образующих комплексную отрасль информационного права, означает, что информационные отношения, возникающие, исходя из особенностей и юридических свойств информации и ее многофункциональности как основного объекта информационного права, обладают на этом основании спецификой, отличающей их от других общественных отношений, и составляют основу общественных отношений в информационной сфере;
2) принцип информационной собственности означает, что при передаче и распространении информации как основного объекта информационного права объективно существуют особые категории субъектов информационного права (создатели, обладатели и потребители информации) и их поведение реализуется на основании информационных правомочий - права знать, обладать и применять информацию;
3) принцип неотчуждаемости информации от ее создателя, обладателя и потребителя (невозможность лишить субъекта полученных знаний) означает, что механизм отчуждения информации должен заменяться механизмом добровольного отказа от определенных информационных правомочий через установление по договору прав, обязанностей и ответственности по использованию этой информации после ее передачи указанными субъектами;
4) принцип комплексного регулирования отношений информационной собственности (в смысле признания информации своей собственной), означающий, что такие отношения могут регулироваться и авторским правом, и правом вещной собственности, и правом инвестиционной собственности, в зависимости от конкретных условий;
5) принцип инвестиционной собственности, означающий, что механизм авторского права может быть распространен на создание любой открытой информации, представляющей для ее создателя интерес, в том числе и не относящейся к результату творчества. При этом защищаются только личные имущественные права создателя информации;
6) принцип информационной вещи, основанный на двуединстве материального носителя и информации, отображенной в нем, означает, что при обращении информационных вещей объективно существуют особые категории собственников информационных вещей (собственники-создатели информационных вещей, собственники-обладатели информационных вещей и собственники-потребители информационных вещей), которые реализуют традиционные правомочия собственников, однако при обязательном соблюдении ими информационных правомочий;
7) принцип типовых информационно-правовых норм означает, что такие нормы, вне зависимости от отрасли правового регулирования, обладают определенной спецификой, основанной на особенностях и юридических свойствах информации. Эта специфика выражается в том, что любая информационно-правовая норма обеспечивает регулирование отношений по поводу создания, обладания, передачи, распространения и применения информации через информационные правомочия субъектов, исходя из особенностей и функционального назначения конкретной информации. 37
На наш взгляд, с таким подходом согласиться трудно по нескольким основаниям. Принципы информационных отношений и типовых информационно-правовых норм не могут быть выделены и применены как принципы, поскольку в первом случае речь, скорее, идет о предмете, позволяющим выделить отношения по общему признаку или их совокупности, а в последнем, прежде всего, потому, что такие нормы есть во всех отраслях права и такое расширительное толкование позволяет все право назвать информационным, что верно в широком смысле слова, но не выделяет специфики отрасли в ее узком понимании. Попытка исследователя объяснить специфику через выделение наряду с отношениями вещной и интеллектуальной собственности также отношений информационной и инвестиционной собственности как институтов правовой охраны прав и интересов субъектов только запутывает и без того сложную ситуацию в определении системы общественных отношений в информационной сфере, подлежащих правовому регулированию.
Справедливое указание ученого на принцип неотчуждаемости информации от ее создателя, обладателя и потребителя, по сути, исключает возможность применения института вещной собственности для охраны их законных интересов в отношении информации (за исключением ее носителей, что не одно и тоже). Применение здесь диспозитивного метода, как основного, также делает слаборелизуемыми возможности защиты прав в случае их нарушения. Это следует, например, и из смысла и содержания Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 года №8, где даны в том числе такие разъяснения арбитражным судам: "при разрешении споров следует иметь ввиду , что с момента внесения имущества в уставный (складочный) капитал и государственной регистрации соответствующих юридических лиц учредители (участники) названных юридических лиц утрачивают право собственности на это имущество" (пункт 2), а при фактическом незаконном владении имуществом его собственник вправе истребовать это имущество от этого лица, но при этом "иск об истребовании имущества, предъявленный к лицу, в незаконном владении которого это имущество находилось, но у которого оно к моменту рассмотрения дела в суде отсутствует, не может быть удовлетворен". 38 Это требует дальнейшей работы по более четкому определению объекта права, специфики информационных отношений, подлежащих правовому регулированию, механизмов охраны и защиты основных прав и интересов их субъектов, в том числе с учетом практики решения этих вопросов в международном праве и зарубежном законодательстве. 39
Поскольку отношения, возникающие в связи с обеспечением информационной безопасности, можно отнести и к информационной сфере, и к сфере обеспечения национальной безопасности, можно считать, что право в сфере обеспечения информационной безопасности - это подотрасль информационного права, представляющая совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по защите национальных интересов в информационной сфере (жизненно важных интересов личности, общества и государства на сбалансированной основе) от угроз. Предметом здесь выступает информационная безопасность, а объектом - общественные отношения, связанные с ее обеспечением. В связи с этим, по- видимому, следует признать неточным утверждение М.М. Рассолова о том, информационная безопасность и государственная тайна являются институтами информационного права, 40 хотя бы потому, что не может часть равняться целому. Институт тайны, куда входит и государственная тайна, является частью права информационной безопасности как подотрасли информационного права.
Изучает эти вопросы юридическая наука. Исходя из понимания юридической науки, как "общественной науки, изучающей право как особую систему социальных норм и различные аспекты правоприменительной деятельности" 41 и подразделения юридической науки на ряд отраслей (теория права и государства, наука гражданского права, наука уголовного права и т. п. ), можно утверждать, что по мере формирования и развития информационного права как самостоятельной отрасли российского права будет развиваться в самостоятельную отрасль юридической науки - наука информационного права, где в качестве подотрасли юридической науки будет выступать наука права информационной безопасности. Наука права информационной безопасности - это, на наш взгляд, общественная наука, изучающая общественные отношения в сфере обеспечения информационной безопасности, их закономерности и отражение праве, правоохранительной и правоприменительной практике.
Законодательство в информационной сфере. При издании Свода законов СССР в 1970-х годах насчитывалось 29 тысяч действующих законов, подлежащих систематизации, и более одного миллиона подзаконных нормативно-правовых актов, при этом 120 союзных министерств и ведомств ежегодно издавали до 300 таких актов. За последние 10 лет в России принято более 1000 законов, что намного превосходит прежние темпы законотворчества. За последние годы российское законодательство существенно обновилось. Особенно это коснулось тех сфер правового регулирования, где приняты кодифицированные акты, в том числе Гражданский (вторая часть), Налоговый (Общая часть), Бюджетный, Семейный, Уголовный, Водный и Лесной кодексы. Близится к завершению подготовка третьей части ГК, Земельного, Трудового, Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов, Кодекса об административных правонарушениях. С их принятием появятся реальные условия для проведения полноценной систематизации законодательства и издания Свода законов России.
В то же время, по оценке Ю.А. Тихомирова, 42 действующее законодательство России не является системным, оно хаотично. Здесь не всегда согласованно действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовые. По-прежнему "сталкиваются" акты разного уровня - законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, субъектов РФ. Велико число ведомственных актов. В то же время имеются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Много коллизий возникает между законами Федерации и ее субъектов. Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению "внутренней логики" отраслей законодательства. Большое число противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов снижает его эффективность и авторитет.
Исходя из двух основных функций информации в любой системе (степень организованности и средство организации), следует отметить, что внутрисистемные отношения и зависимости в российском законодательстве выражаются как в установлении связей между нормами одной отрасли или разных отраслей (путем отбора нормативных актов (и (или) их составных частей) и их объединения по определенным критериям (функции, цели, структура социального управления и система его органов) в соответствующие группы, классы, массивы, подотрасли, отрасли), так и предполагают сочетание отраслей, подотраслей и институтов, а также общих и специальных методов регулирования (соотношение методов публично-правового и частно-правового регулирования, диспозитивных и императивных, объединение по источникам права и т.п.). Кроме того, в обязательном и систематическом осмыслении в интересах эффективности законодательства, чтобы оно не было "хранилищем законов", нуждается обратная связь между правоотношением и нормой права, то, что ранее называли "критикой законодательства".
Применяя изложенное к особенностям информационного права и их отражению в законодательстве, можно, на наш взгляд, придти к выводу, что информационное право не находит своего отражения в какой- то одной отрасли законодательства, а закреплено в нормах различных отраслей российского законодательства, что предопределяет известные трудности объединения этих норм в рамках одной отрасли - информационного законодательства.
На это указывали еще А.Б.Венгеров, Ю.М. Батурин и некоторые другие ученые. Так А.Б. Венгеров писал: 43 "Появление сейчас таких новых отраслей законодательства, как космического, экологического, информационного (в том числе права информации), биоэтического (в том числе генетического), и некоторых других, вызывает не менее острые споры, чем это было в прошлом вокруг проблем, порожденных социализмом. Так, идут дискуссии по поводу информационного права. И некоторые ученые утверждают, что это право как новая отрасль права имеет подотрасли компьютерного права, информационных прав граждан, права массовой информации, правовой институт свободы массовой информации и т. д.".
По мнению В.А. Копылова, которое во многом разделяют И.Л. Бачило, М. М Рассолов и некоторые другие ученые, законодательство в информационной сфере включает в себя: информационно- правовые нормы Конституции РФ; законодательство об интеллектуальной собственности; законодательство о средствах массовой информации; законодательство о связи и телекоммуникациях; законодательство о формировании информационных ресурсов, подготовке информационных продуктов, предоставления информационных услуг; законодательство о реализации права на поиск, получение и передачу информации; законодательство о создании и применении информационных систем, их сетей, информационных технологий и средств их обеспечения; законодательство в сфере обеспечения информационной безопасности.44
К этому также добавляют отдельные информационно - правовые нормы в составе нормативно-правовых актов отраслей российского законодательства, которые, по заключению М.М. Рассолова, "пока остаются" в ГК, КоАП, УК РФ, и "международное информационное право". 45 Считаем, что ссылка данного автора на временный характер нахождения ряда норм об ответственности в Кодексах РФ в сочетании с предложениями подготовки Информационного кодекса, просто провоцирует острую полемику вокруг этого важного, по нашему мнению, вопроса о кодификации, вызывая отторжение идеи в целом. Достаточно часто в этой дискуссии можно слышать ссылки печально известный опыт попыток подготовки Хозяйственного Кодекса.
Многие исследователи истории права указывают на особые проблемы, которые возникают при принятии так называемых комплексных актов, (содержащих нормы разных отраслей права - государственного (конституционного) права, административного права, гражданского права, финансового права и т. д.) и приводят в этой связи примеры существования теоретических представлений о комплексной отрасли хозяйственного права, закреплявшей и развивавшей плановые начала в управлении народным хозяйством, которые так и остались нереализованными. На наш взгляд, из этого исторического опыта должны быть извлечены уроки, чтобы не повторять прежних ошибок при формировании информационного права и его отражения в российском законодательстве.
Может быть, с этим и связано то обстоятельство, что Ю.А. Тихомиров, выступивший в поддержку информационного права как самостоятельной отрасли права (1995), сейчас в Общей концепции развития российского законодательства (1998) обошел этот вопрос молчанием. Так, с одной стороны, он признает, что общественные потребности ставят новые задачи перед правовой наукой, обусловливают необходимость пересмотра и корректировки механизма правового регулирования, особенно в сферах экономики и социального развития (где роль информации и информационных технологий резко возрастает - вставка наша), а устойчивое развитие отраслей законодательства и нормативных комплексов и противоречивые тенденции их специализации и комплексности: со всей остротой выдвигают вопрос об их внутренней структуризации.
В то же время, в своей Концепции развития российского законодательства он вообще оставил без внимания вопросы регулирования отношений в информационной сфере и необходимости структуризации права и законодательства по этим вопросам, ограничившись лишь констатацией при рассмотрении вопроса реализации прав граждан в политической сфере, что остаются неурегулированными вопросы обращений и петиций, прав граждан на информацию. 46 Здесь же этот ученый соглашается с И.Н. Синюковым, что "вряд ли нужно поддерживать тенденцию искусственной дифференциации и специализации отраслей и подотраслей, поскольку далеко не все традиционные отрасли сложились в обновленном виде"; 47 замечает, что "не следует скороспелым законам поспешно присваивать ранг права, а отрасли законодательства механически объявлять отраслями права" и делает вывод: "К предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя первоначально эти идеи в виде подотраслей и институтов". 48 В результате, отраслевая структура законодательства, по его оценке, может быть представлена следующим образом: конституционное законодательство как базовая отрасль, далее две опорные отрасли - административное и гражданское законодательство - и отрасли финансового, налогового, трудового, земельного, аграрного, социального, семейного, экологического, горного, уголовного, гражданского процессуального и уголовно-процессуального законодательств, законодательства о судоустройстве.
Разделяя аргументы о необходимости осторожного и взвешенного подхода при выделении новых отраслей права, в то же время, на наш взгляд, трудно согласиться с предложением подождать здесь окончательного оформления традиционных отраслей. Здесь сегодня созрели все условия для выделения информационного права в самостоятельную отрасль права:
наличие общего предмета;
наличие в этой сфере правового регулирования конституционных положений, базовых законов и большого числа норм, содержащихся в других нормативно- правовых актах в различных отраслях права и законодательства (в том числе, норм международного права);
актуальность задач экономического, социального и политического развития, обеспечения прав граждан и других национальных интересов страны, решаемых с помощью и через информационные отношения (в том числе в системе национальной безопасности).