Глава V. Некоторые вопросы приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества

В настоящее время вопросы, связанные с правовым регулированием купли-продажи земельных участков, приобретают первостепенное значение в гражданском обороте России. В судебной практике появилась сравнительно новая для судей категория судебных дел, связанных с приватизацией земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, единообразное толкование и применение законодательства по данной категории судебных дел только формируется.
О.М. Козырь правильно отмечает, что особенности земли как объекта купли-продажи и иных сделок не могут не отразиться на условиях сделки, правах и обязанностях ее сторон. Необходимо отметить при этом, что и для гражданского законодательства регулирование сделок с землей является относительно новым институтом, на практике применяющимся только в течение последнего десятилетия и требующим дальнейшего развития и совершенствования. Поэтому можно констатировать, что в гражданском и земельном законодательствах происходит становление и развитие этого института, причем это происходит путем устранения ряда противоречий в правовом регулировании и выявления на практике особенностей регулирования сделок именно в отношении земли*(92).
Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217 ГК РФ).
Согласно п. 2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ юридические лица, за исключением указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2006 года в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ.
Законом о введении в действие ЗК РФ от 25 октября 2001 г. установлено, что со дня введения в действие ЗК РФ приватизация зданий, строений, сооружений без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.
Статья 35 ЗК РФ предусматривает, что отчуждение здания, строения, сооружения в случаях, когда земельный участок принадлежит их собственнику, производится вместе с земельным участком. Указанное положение земельного законодательства основано на принципе единой судьбы земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества (ст.  1 ЗК РФ).
В силу ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в ред. от 27 февраля 2003 г.) приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Поэтому в п. 6 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 отмечается, что при решении спорных вопросов, связанных с применением указанных норм, следует исходить из того, что приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе предприятий и иных имущественных комплексов, производится с одновременной приватизацией земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для его использования (за исключением случаев, когда соответствующие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте).
Статья 36 ЗК РФ регулирует особенности приобретения прав на застроенные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности: собственники расположенных на этих участках зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию таких участков. Данная норма получила дальнейшее развитие в п. 3 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества": собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, за исключением случаев, предусмотренных в федеральном законе.
В п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 указывается, что данное право является исключительным, то есть никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого соответствующим зданием, строением, сооружением.
Каков механизм реализации этого "исключительного" права? В соответствии с той же ст. 36 ЗК РФ (п. 5-6) для приобретения права на земельный участок граждане или юридические лица обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты. Соответствующий орган в двухнедельный срок со дня поступления заявления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность либо готовит проект договора купли-продажи или аренды земли и направляет его заявителю с предложением о заключении договора.
В связи с этим В.В. Витрянский отмечает, что в судебно-арбитражной практике появились споры по искам граждан и организаций, пытающихся реализовать свое "исключительное" право на приватизацию земельных участков в принудительном порядке. Разрешение таких споров весьма затруднительно в силу нечеткости правовых формулировок, содержащихся в ЗК РФ, и возможности их различного толкования. Уже сегодня в судебно-арбитражной практике наметилось два подхода к разрешению подобных споров. Суть первого подхода состоит в том, что из названных норм ЗК РФ вытекает обязанность соответствующих органов исполнительной власти или местного самоуправления, получивших заявление, направить в двухнедельный срок собственнику здания, сооружения проект того договора (купли-продажи или аренды), который указан заявителем. При уклонении указанного органа от заключения договора, предложенного собственником здания (сооружения), последний на основании ст. 445 ГК РФ вправе потребовать понуждения к заключению соответствующего договора, а также передать на рассмотрение суда, арбитражного суда разногласия, возникшие при его заключении. Существо второго подхода заключается в том, что п. 6 ст. 36 ЗК РФ оставляет выбор вида договора - купля-продажа или аренда - за государственным органом или органом местного самоуправления, получившим заявление собственника здания (сооружения), поэтому возможность обращения последнего с иском в суд, арбитражный суд о понуждении к заключению определенного договора исключается. Однако в случае, если соответствующий орган не осуществит свой выбор и не направит в двухнедельный срок проект одного из двух договоров заявителю, собственник здания (сооружения) получает право обратиться в суд, арбитражный суд с жалобой на неправомерные действия (бездействие) государственного органа или органа местного самоуправления*(93).
И. Писков отмечает, что нормы ст. 36 ЗК РФ, в отличие от п. 2 ст.  3 Закона о введении в действие ЗК РФ, прямо не указывают на лицо, управомоченное принимать решение о том, на каком праве приобретать земельный участок: в собственность или в аренду. Эта формальная неопределенность уже породила споры между собственниками зданий и публично-правовыми образованиями собственниками земельных участков. Первые полагают, что участок должен быть предоставлен им на том праве, какое они сами выберут (выбирают они, как правило, собственность). Вторые считают, что право выбора принадлежит в этом случае публично-правовым образованиям как собственникам участков*(94).
Е.А. Галиновская ссылается на то, что выбор же того права, на основании которого должен быть приобретен земельный участок, по смыслу законодательства остается за собственником недвижимости*(95).
В результате в системе арбитражных судов РФ отсутствовала единообразная судебная практика по вопросу, кто имеет приоритет в выборе режима землепользования: собственник недвижимости или уполномоченный орган государственной власти (местного самоуправления). Если собственник недвижимости был заинтересован, как правило, в том, чтобы приобрести земельный участок в собственность, то уполномоченный орган публичного образования был заинтересован больше в том, чтобы предоставлять земельные участки на праве аренды. Действительно, в настоящее время арендная плата за землю выступает в качестве важнейшего источника формирования финансовой базы органов государственной власти и местного самоуправления, средства от аренды земельных участков поступают в различные уровни бюджетов и расходуются на различные социально-экономические нужды.
Например, в постановлении от 13 мая 2004 г. N Ф04/2608-1064/А27-2004 ФАС Западно-Сибирского округа указал, что истец занимает земельный участок, на котором расположена его недвижимость, на основании действующего договора аренды от 21 апреля 1999 г. N 1428, заключенного сроком на пять лет, следовательно, собственником недвижимости выбран титул владения земельным участком - аренда. Положениями ЗК РФ, а также другими нормативными правовыми актами, регулирующими земельные правоотношения, не предусмотрена обязанность органов, имеющих право распоряжаться земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, передачи в собственность земельных участков арендаторам по требованию арендаторов. На основании изложенного суд кассационной инстанции считает, что суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что требования истца о понуждении ответчика заключить с ним договор купли-продажи земельного участка, переданного ему по договору аренды, не основаны на законе.
В постановлении от 17 августа 2004 г. N 4345/04 Президиум ВАС РФ, отменяя вынесенные судебные акты, указал, что исходя из ч. 1 ст.  36 ЗК РФ юридические лица, имеющие в собственности здания, расположенные на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, имеют исключительное по своему выбору право на аренду или приобретение в собственность земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости. При этом договор аренды не препятствует выкупу земельного участка*(96).
Указанная правовая коллизия нашла свое разрешение в названном постановлении Пленума ВАС РФ N 11.
В п. 5 постановления Пленума ВАС РФ N 11 отмечается, что установленная Законом о введении в действие ЗК РФ норма о приватизации зданий, строений, сооружений одновременно с приватизацией земельного участка (п. 7 ст. 3) не лишает лицо, ставшее собственником недвижимости вследствие его приватизации до введения в действие ЗК РФ, права приобрести земельный участок в собственность или заключить договор его аренды, за исключением случаев, когда приватизация земельного участка запрещена. Наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие ЗК РФ, также не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ. Если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ.
При разрешении споров, связанных с переоформлением юридическими лицами по их желанию права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или с приобретением их в собственность на основании правил статьи 36 ЗК РФ, необходимо руководствоваться следующим.
Рассмотрение заявлений собственников соответствующих объектов недвижимости о приобретении земельных участков в собственность или в аренду для исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления является обязательным.
В тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора его купли-продажи, а соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи или предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в арбитражный суд с заявлением по правилам о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ.
В случае признания действия (бездействия) исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления незаконным суд обязывает соответствующий орган подготовить проект договора и направить его в определенный срок собственнику недвижимости.
При рассмотрении споров, связанных с понуждением к заключению договора купли-продажи земельного участка, следует учитывать, что такой договор заключается в порядке, предусмотренном ст. 445 ГК РФ.
Гражданско-правовой оборот природных ресурсов не является свободным, он существенно ограничен в силу экологических факторов и необходимости учета иных публичных интересов.
В качестве одной из особенностей порядка заключения такого договора необходимо отметить, что уполномоченный государственный орган до заключения договора обязан принять, в рамках своей компетенции, решение (постановление), например, о приватизации земельного участка, который будет служить объектом продажи, и т.п.
2 сентября 2002 г. распоряжением Минимущества РФ N 3070-р*(97) была утверждена примерная форма решения о предоставлении в собственность находящегося в государственной собственности земельного участка, на котором расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами. Вышеупомянутым распоряжением также была утверждена примерная форма договора купли-продажи находящегося в государственной собственности земельного участка.
К договорам купли-продажи земельных участков в равной степени применяются положения ст. 549-551, 554-556 ГК РФ, в ряде случаев с последующей конкретизацией в нормах ЗК РФ.
В земельном законодательстве закреплен особый способ определения и индивидуализации земельного участка - формирование земельных участков с последующим их кадастровым учетом. В соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" производится процедура описания земельного участка и присвоения ему уникального кадастрового номера. Поэтому установленное современным земельным законодательством требование о прохождении кадастрового учета в отношении участка, который будет являться объектом сделки, закономерно и корреспондирует положению п. 1 ст. 554 ГК РФ о необходимости указания данных, позволяющих определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору. Кроме того, кадастровый учет необходим для создания новой системы налогообложения недвижимости.
Например, в постановлении от 16 марта 2004 г. N 15671/03 Президиум ВАС РФ, отменяя вынесенные судебные акты, указал, что отдельные кадастровые планы земельных участков, расположенных под объектами недвижимости, принадлежащими ЗАО "Культторг" на праве собственности, в деле отсутствуют. Между тем в соответствии с п.  1 ст. 37 ЗК РФ объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет*(98).
В постановлении от 20 января 2005 г. N Ф08-6490/04 ФАС Северо-Кавказского округа указал, что спорный земельный участок имеет единый кадастровый номер, каждым из истцов заявлено требование о выкупе части этого земельного участка, т.е. их волеизъявление не направлено на получение земли в долевую собственность. Однако в силу ст. 37 ЗК РФ части земельного участка, имеющего единый кадастровый номер, не могут являться объектами купли-продажи*(99).
Отчуждение части земельного участка может иметь место лишь в случае, если участок является делимым, т.е. когда в результате сделки образуются самостоятельные земельные участки, разрешенное использование которых может осуществляться без перевода их в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п.  2 ст. 6 ЗК РФ). При помощи соответствующих органов государственного земельного кадастра производится раздел земельного участка на два самостоятельных с присвоением каждому своего кадастрового номера. Неделимые земельные участки могут отчуждаться лишь целиком.
А.А. Иванов справедливо отмечает, что с учетом того, что применительно к ст. 36 ЗК РФ речь идет о застроенном земельном участке, раздел последнего (в целях определения делимости) должен производиться таким образом, чтобы каждому сособственнику здания (собственнику каждого помещения) можно было выделить земельный участок, на котором будет располагаться принадлежащее ему помещение (часть здания). Причем делимым (и реально разделенным!) должно быть и само здание, находящееся в общей собственности, иначе раздел земельного участка станет бессмысленным. Если на одном участке, который образуется в результате раздела, будут находиться помещения (части здания), принадлежащие нескольким собственникам (сособственникам), то участок в целом должен считаться неделимым. Разумеется, он будет также считаться неделимым, если в результате раздела его придется перевести в состав земель другой категории*(100).
Согласно п. 3 ст. 36 ЗК РФ в случае, если здание (помещение в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ, федеральными законами.
Частью 5 ст. 36 ЗК РФ установлено, что для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в настоящей статье, совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, с заявлением о приобретении прав на земельный участок.
Другой порядок приобретения права собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, действующим законодательством не предусмотрен, что исключает использование иных способов оформления прав на такие земельные участки.
Поэтому если земельный участок неделим и находящееся на нем здание принадлежит нескольким собственникам, то обязательным условием приобретения каждым из них права собственности на землю является их совместное обращение с соответствующим заявлением.
Статья 52 ЗК РФ устанавливает условия и порядок отчуждения земельного участка с учетом ограничений его оборотоспособности, предусмотренных в ст. 27 ЗК РФ. Так, не могут быть объектом сделок земельные участки, изъятые из оборота (п. 4 ст. 27 ЗК РФ), а земельные участки, которые ограничены в обороте (п. 5 ст. 27 ЗК РФ), не могут быть переданы в частную собственность, кроме случаев, установленных федеральными законами.
Рассматривая такие дела, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд). В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта.
В качестве примера можно привести следующее дело.
Постановлением от 9 декабря 2003 г. N 11314/03 Президиум ВАС РФ отменил вынесенные по делу судебные акты и направил дело на новое рассмотрение по следующим основаниям.
Предприниматель приобрел у закрытого акционерного общества "Акцепт" на основании договора купли-продажи от 16 мая 2001 г. склад-модуль, расположенный по указанному адресу. Подтверждением права собственности истца на данный объект недвижимости служит свидетельство о государственной регистрации права от 3 января 2002 г. N 28 АО 710516, выданное Амурским областным учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Земельный участок, на котором расположен склад-модуль, товарищество с ограниченной ответственностью "Акцепт" (правопредшественник ЗАО "Акцепт") арендовало сроком на 10 лет согласно договору от 24 мая 1996 г. N 677, заключенному с Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству г. Благовещенска.
На момент продажи склада-модуля срок действия договора аренды земельного участка не истек.
Предприниматель, руководствуясь ст. 36 ЗК РФ, предложил администрации заключить договор купли-продажи земельного участка. Таким образом, предприниматель реализовал предоставленное ему законом право выбора правового режима землепользования.
Отказываясь заключить предложенный договор, администрация сослалась на то, что генеральным планом развития г. Благовещенска указанный земельный участок предполагается использовать для реконструкции центральной части города и, кроме того, часть спорного участка находится на землях общего пользования.
Согласно п. 8 ст. 28 названного выше Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ не подлежат отчуждению земельные участки в составе земель, предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования.
Однако суды, удовлетворяя требования истца и понуждая ответчика к заключению договора купли-продажи земельного участка, отклонили доводы администрации, не предоставив ей возможности предъявить судебным инстанциям для обозрения и изучения генеральный план г. Благовещенска.
Между тем исследование этих обстоятельств имеет существенное значение для разрешения спора, поскольку позволит суду выяснить, имеются ли правовые основания, препятствующие заключению спорного договора купли-продажи земельного участка*(101).
Названные выше обстоятельства должны приниматься судами во внимание также при разрешении споров по искам собственников недвижимости о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка. При этом следует учитывать, что ответчиком по такому иску является собственник земельного участка (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование) в лице его уполномоченного органа.
А.И. Грибова и Н.П. Лотникова справедливо отмечают, что суд должен исследовать планы перспективного развития населенных пунктов, возможность использования земельного участка в общественных целях. Данная информация не всегда отражена в кадастровой карте. Кроме того, при понуждении к заключению договора-купли продажи не должны быть нарушены права и законные интересы третьих лиц. Поэтому суд вынужден обладать достоверными данными о том, что на спорном земельном участке нет иных объектов недвижимости, принадлежащих другим лицам, и что на данном земельном участке находится здание собственника. Указанные сведения невозможно получить из кадастровой карты. Таким документом может быть, например, заключение управления архитектуры и градостроительства, которое обычно истребуется судом в период рассмотрения дела*(102).
В настоящее время государственная собственность на землю в подавляющем большинстве случаев не разграничена. Поэтому продавец земельного участка определяется согласно правилам, установленным п. 14 ст.  43 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества.
До разграничения государственной собственности на землю решение о приватизации земельных участков, не отнесенных в соответствии с законодательством РФ к собственности РФ или собственности субъектов РФ, принимают:
- органы, принявшие решение о приватизации находящихся на этих земельных участках объектов недвижимости;
- органы, уполномоченные Правительством РФ, - в отношении земельных участков, на которых находятся иные объекты недвижимости.
В соответствии с п. 7 Правил распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, утвержденных постановлением Правительства РФ от 7 августа 2002 г. N 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю" решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами, принимается:
- Минимущества РФ (его территориальными органами) - в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности;
- уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ - в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности субъектов РФ, а также в случае, если земельные участки были предоставлены в соответствии с решением органа государственной власти субъекта РФ;
- органом местного самоуправления - в иных случаях*(103).
В качестве примера можно привести следующее дело.
Постановлением от 7 сентября 2004 г. N 3027/04 Президиум ВАС РФ отменил вынесенные судебные акты и вынес по делу новое решение об оставлении заявленного требования без удовлетворения по следующим основаниям.
Признавая незаконным отказ учреждения юстиции в государственной регистрации права собственности ООО "Экспедиция" на земельный участок на основании договора купли-продажи, заключенного обществом с муниципальным образованием "Село Ильинка", суд сослался на то, что ООО "Экспедиция" является собственником приобретенного по договору купли-продажи от 21 января 2000 г. N 3 у ТОО "Ильинскналадка" объекта недвижимости, который расположен на спорном земельном участке. Поскольку земельный участок находился в границах муниципального образования, суд признал совершение сделки по отчуждению земельного участка органами местного самоуправления соответствующим нормам ЗК РФ.
При этом суд не учел следующего. Согласно п. 10 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.
Пунктом 14 ст. 43 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества от 21 декабря 2001 г. предусмотрено, что решение о приватизации земельных участков принимают органы, принявшие решение о приватизации находящихся на этих земельных участках объектов недвижимости.
Объект недвижимости, расположенный на спорном земельном участке, был приобретен ООО "Экспедиция" у ТОО "Ильинскналадка", приватизировавшего его в соответствии с приказом Комитета по управлению государственным имуществом Хабаровского края. Следовательно, решение о приватизации земельного участка, на котором расположен объект недвижимости, должно быть принято уполномоченным органом государственной власти Хабаровского края, а не органом местного самоуправления*(104).
Согласно ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ при продаже в соответствии с правилами, установленными ст. 36 ЗК РФ, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких земельных участков определяется в порядке, установленном п. 2 и 3 данной статьи.
Субъектом РФ устанавливается цена земли в поселениях с численностью населения:
- свыше 3 миллионов человек - в размере от пяти до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
- от 500 тысяч до 3 миллионов человек - в размере от пяти до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
- до 500 тысяч человек, а также за пределами черты поселений - в размере от трех до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года).
До установления субъектом РФ цены земли применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога.
При продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент, учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения. Поправочные коэффициенты, учитывающие основные виды использования, утверждаются Правительством РФ в размере от 0,7 до 1,3.
Однако в связи с тем, что до сих пор Правительством РФ данные поправочные коэффициенты не утверждены, при расчете нормативной выкупной цены участка они принимаются равными единице.
В силу п. 9 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11, определяя цену земельного участка по договору купли-продажи, заключаемому в соответствии со статьей 36 ЗК РФ, стороны должны руководствоваться Законом о введении в действие ЗК РФ, содержащим императивную норму о конкретных условиях определения стоимости земельного участка.
Положения Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" при определении цены земельного участка по такому договору не применяются.
Поэтому если на момент заключения договора купли-продажи земельного участка субъектом РФ конкретная цена земельного участка согласно ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ не определена, подлежит применению соответствующая минимальная ставка земельного налога.
Если до определения субъектом РФ цены земли стороны в договоре купли-продажи по соглашению установили цену земельного участка без учета требований ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ, данное обстоятельство не влечет признания договора незаключенным. Условие о цене в этом случае определяется исходя из соответствующей минимальной ставки земельного налога.
Отсутствие поправочных коэффициентов, учитывающих основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения, не может служить основанием для отказа в продаже земельного участка.
Поскольку выкупная цена земли напрямую зависит от ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (п. 2 ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ), судебные споры по земельному налогу стали определяющими и для величины цены земли. Закрепленный федеральным законом принцип расчета выкупной цены на основе действующих ставок налоговых платежей приводит к проблемам правовой неопределенности и порождает противоречивую судебную практику. В частности, действующее законодательство не позволяет однозначно определить единообразный механизм установления ставок земельного налога на всей территории Российской Федерации. В результате зависимости выкупной цены земли от ставок земельного налога цена купли-продажи земли в некоторых регионах бывает неоправданно завышенной или заниженной по сравнению с другими регионами. Нередко это приводит к продаже земли по явно заниженным ценам, в десятки раз отличающимся от реальной рыночной стоимости земли.
В связи с этим В.В. Витрянский справедливо отмечает, что указанные правила о приватизации земельных участков весьма напоминают схему повального выкупа государственных и муниципальных зданий, сооружений и нежилых помещений, действовавшую в 90-е гг. прошлого столетия. Тот же принудительный порядок, те же бросовые цены. Как тут не вспомнить Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284, в соответствии с которой "исключительным" правом на приобретение в собственность нежилых помещений, зданий и сооружений были наделены не только физические и юридические лица, ставшие собственниками приватизированных государственных и муниципальных предприятий на аукционе (по конкурсу), но и все иные граждане-предприниматели, а также товарищества и акционерные общества, созданные в процессе приватизации. Цена выкупа объектов недвижимости определялась в размере годовой арендной платы, установленной в договоре аренды на дату подачи заявления о выкупе, умноженной на коэффициент 2. Результатом реализации гражданами и организациями своего "исключительного" права на выкуп нежилых помещений, зданий и сооружений явилась распродажа государственного и муниципального имущества по символическим ценам, которая лишила муниципальные образования одного из основных источников формирования доходной части бюджета*(105).
С точки зрения налогового администрирования земельный налог - один из самых непростых. Почти целое десятилетие государство индексировало его ставки, ежегодно увеличивая их. Индексация ставок земельного налога началась с 1995 г. Вначале коэффициенты устанавливало Правительство РФ в соответствии с Федеральным законом от 9 августа 1994 г. N 22-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР о плате за землю". С 1997 г. индексация ставки налога осуществляется на основании федеральных законов. Первая такая индексация ставки земельного налога произошла на основании ст. 13 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. N 29-ФЗ "О федеральном бюджете на 1997 год". С этого момента федеральным законом на соответствующий год ежегодно устанавливаются коэффициенты индексации (в сторону увеличения). Уменьшить сумму выкупа земельного участка можно было, исчислив земельный налог путем увеличения ставки налога, лишь на коэффициент индексации, установленный федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год, без применения коэффициентов, установленных в предыдущие годы. В обоснование такой позиции покупатели ссылались на тот факт, что индексирующие коэффициенты установлены законами о бюджете, которые принимаются на один финансовый год и действуют в течение этого периода. А это значит, что и коэффициенты могут применяться только в этот период. Согласно п. 1 ст. 17 НК РФ налоговая ставка и порядок исчисления налога являются различными элементами налогообложения. Изменение коэффициента земельного налога не влечет автоматическое изменение налоговой ставки, установление которой входит в компетенцию органов государственной власти.
Некоторые арбитражные суды восприняли вышеизложенную позицию.
Для формирования единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права Президиумом ВАС РФ было принято постановление от 23 марта 2004 г. N 5063/03, внесшее определенность в данном вопросе. Согласно этому постановлению при расчете ставки земельного налога повышающие коэффициенты к ставке земельного налога, установленные законами о бюджете за каждый конкретный год, должны применяться с нарастающим итогом.
После опубликования постановления ВАС РФ от 23 марта 2004 г. N 5063 практика окружных арбитражных судов восприняла единые подходы, и поправочные коэффициенты предыдущих налоговых периодов, определенные законами о федеральном бюджете, стали применяться для исчисления ставки земельного налога.
В постановлении ФАС Уральского округа от 31 августа 2004 г. N Ф09-2810/04ГК указывается, что довод ОАО "Пермодежда" о том, что правоотношения по выкупу земельного участка регулируются нормами гражданского законодательства, а коэффициенты индексации средней ставки земельного налога применяются только в рамках налоговых правоотношений, необоснован. В силу ст.  41, 43 Бюджетного кодекса РФ средства, получаемые от продажи государственного и муниципального имущества, относятся к неналоговым доходам бюджета и подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме. Правоотношения по приватизации земельного участка в части обеспечения доходов соответствующего бюджета за счет средств, поступающих от продажи государственного имущества, регулируются бюджетным законодательством. Утверждение ОАО "Пермодежда" о том, что указанные коэффициенты являются срочными, следовательно, их действие прекращается по истечении последней даты регулируемого соответствующими нормами периода времени, отклоняется. Статьей 7 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N  110-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты законодательства РФ" установлен коэффициент применения в 2003 г. ставок земельного налога, действующих в 2002 г. - 1,8. Следовательно, размер земельного налога в 2003  г. определяется путем последовательного умножения коэффициентов 2 и 1,8 на размер земельного налога, установленный в 2001 г.*(106)
В постановлении от 27 января 2005 г. N Ф08-6357/04 ФАС Северо-Кавказского округа указал, что федеральным законодательством установлен порядок формирования выкупной стоимости приватизируемых земельных участков (ст. 2 ФЗ Закона о введении в действие ЗК РФ). Согласно этому порядку выкупная стоимость земли включает в себя цену земли поселения и поправочный коэффициент. При этом цена земли устанавливается субъектом РФ в зависимости от численности населения, а поправочный коэффициент Правительством РФ. Исходя из численности населения в г. Краснодаре, ст. 10 Закона Краснодарского края "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" цена земли в г. Краснодаре установлена в семнадцатикратном размере от ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. По правилам этой статьи ставка земельного налога устанавливается на основе средних ставок указанных в приложении 3 к закону. Эти ставки дифференцируются органами местного самоуправления городов по местоположению и зонам различной градостроительной ценности. Границы зон определяются в соответствии с экономической оценкой территории и генеральными планами городов. Само описание границ экономико-планировочных оценочных зон территории муниципального образования г. Краснодара, а также ставки земельного налога по этим зонам на 2003 г. утверждены решением городской думы г. Краснодара от 25 апреля 2003 г. N 34. В приложении N 2 к этому решению указаны ставки земельного налога за 1 кв. м площади. Учитывая, что спорный земельный участок расположен в экономико-планировочной оценочной зоне 1-5, ставка земельного налога за 2003 г. составляла 15,81 руб. за 1 кв. м.
Статьей 7 Федерального закона Российской Федерации от 24 июля 2002  г. N 110-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации" установлено, что действующие в 2002 г. размеры арендной платы за земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, и ставки земельного налога применяются в 2003 г. с коэффициентом 1,8.
Таким образом, суд апелляционной инстанции правомерно применил при расчете выкупной стоимости земельного участка ставку земельного налога равную 15,81 руб. за 1 кв. м и поправочный коэффициент 1,8. Произведенный расчет соответствует требованиям законодательства (ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ).
В соответствии с п. 1 ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Пунктом 4 статьи предусмотрено, что условия договора определяются по усмотрению сторон, за исключением случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом. Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом (императивным нормам), действующим в момент его заключения (п. 1 ст. 422 ГК РФ).
В связи с этим исковые требования по настоящему делу, предметом которых является понуждение продавца заключить договор купли-продажи муниципального земельного участка по цене, не соответствующей требованиям закона, не подлежат удовлетворению*(107).
В постановлении от 1 марта 2005 г. N 15250/04 Президиум ВАС РФ, уже непосредственно разрешая спор, связанный с выкупом земельного участка, подтвердил данное правоположение судебной практики. В названном постановлении Президиум ВАС РФ указал, что под ставкой земельного налога, на основании которой производится исчисление налога за конкретный налоговый период, следует понимать ставку, установленную местными представительными органами власти, увеличенную на поправочные коэффициенты предыдущих налоговых периодов и коэффициент, определенный законом о федеральном бюджете на текущий год, за который производится уплата налога в бюджет. Нельзя признать обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что поправочные коэффициенты к ставкам земельного налога не могли применяться в 2000 и 2001 гг., поскольку федеральные законы "О федеральном бюджете на 2000 год" и "О федеральном бюджете на 2001 год", вводившие эти коэффициенты в момент их вступления в силу, выходили за рамки налогового периода, на который были установлены поправочные коэффициенты*(108).
С 1 января 2006 г. (а для некоторых субъектов РФ - с 1 января 2005  г.) исчисление земельного налога будет проводиться на основании кадастровой стоимости земельного участка. Таким образом, кадастровая стоимость участка становится одним из важнейших финансово-экономических показателей землепользования.
В судебной практике до настоящего времени отсутствовало единство и в вопросе о том, необходимо ли включать в цену купли-продажи земельного участка НДС.
Российский фонд федерального имущества (РФФИ) выставлял одновременно с ценой земельного участка НДС, и если выкупная цена подлежала распределению между бюджетами, то сумма НДС в полном объеме поступала на счет РФФИ. Некоторые юристы полагали, что РФФИ, не имеющий права собственности на земельные участки, наделен лишь правом предоставления в собственность соответствующих земельных участков в пределах его компетенции. Продавцом же земельного участка является непосредственно Российская Федерация (ст. 124, 125 ГК РФ). Исходя из положений ст. 143 НК РФ, Российская Федерация плательщиком НДС не является, что исключает право на предъявление НДС при реализации имущества, принадлежащего Российской Федерации, независимо от того, какой орган или учреждение выступает в качестве продавца от имени собственника. С такой позицией не соглашались фискальные органы.
Законодатель разрешил ситуацию предельно просто, признав, что операции по реализации земельных участков (долей в них) с 1 января 2005 г. не являются объектом обложения НДС (Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 109-ФЗ)*(109).
В постановлении Президиума ВАС РФ от 2 ноября 2004 г. N 5607/04 указано, что согласно пп. 3 п. 2 ст. 146 НК РФ не признается объектом обложения налогом на добавленную стоимость передача имущества государственных и муниципальных предприятий, выкупаемого в порядке приватизации. Исходя из указанных правовых норм, передача земельных участков в собственность обществу по договору купли-продажи производилась в порядке приватизации и, следовательно, не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость. Отделение фонда (продавец по договору) не являлось плательщиком данного налога, поскольку выполняло функции по передаче земельных участков в собственность от имени Российской Федерации. При таких обстоятельствах условие договора купли-продажи от 5 сентября 2002 г. N 1 в части, касающейся увеличения цены земельных участков на сумму налога на добавленную стоимость, не соответствует требованиям действующего законодательства*(110).
ФАС Северо-Кавказского округа в постановлении от 21 января 2005  г. N Ф08-6460/04 указал, что в решении от 26 июля 2004 г. о понуждении заключить договоры купли-продажи земельных участков, в качестве продавца указана администрация города. Согласно пп. 3 п. 2 ст. 146 НК РФ не признается объектом обложения налогом на добавленную стоимость передача имущества государственного и муниципального предприятия, выкупаемого в порядке приватизации. Из содержания изложенных правовых норм следует, что передача земельных участков в собственность истца производится в порядке приватизации и, следовательно, не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость. Администрация города (продавец по договору) не является плательщиком данного налога, поскольку выполняет функции по передаче земельного участка в собственность. Таким образом, необоснован довод заявителя о несоответствии выкупной цены земельного участка действующему законодательству ввиду невключения в расчет цены налога на добавленную стоимость*(111).
Разумеется, в данной работе нельзя рассмотреть все правовые коллизии, поэтому были затронуты лишь те из них, которые непосредственно связаны с одной из наиболее сложных проблем приобретения прав на недвижимое имущество - приватизацией земельных участков.
Следует согласиться с В.В. Витрянским в том, что законодатель, предусматривая принудительный порядок выкупа земельных участков собственниками зданий и сооружений и регулируя цену выкупа, второй раз "наступает на те же грабли". Представляется также, что, обсуждая проблемы, связанные с так называемым исключительным правом собственников зданий и сооружений на приватизацию земельных участков, нельзя не обратить внимание и на формально-юридическую сторону приватизации земельных участков. В основе приватизации земли, так же как и приватизации нежилых помещений, зданий и сооружений, лежит ст. 217 ГК РФ, согласно которой имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При этом положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Спрашивается, какое отношение к процессу приватизации государственного и муниципального имущества имеет ЗК РФ? Очевидно, что соответствующие правоотношения должны регулироваться специальным законодательством о приватизации с субсидиарным применением гражданского законодательства. Что же касается ЗК РФ, то он должен выполнять свою задачу: регулировать земельные отношения, т.е. отношения, связанные с охраной и использованием земель, в том числе и при их приватизации*(112).
Подводя итоги, можно отметить следующее. Законодательство РФ о приватизации земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, характеризуется бессистемностью, пробельностью в силу нечеткости правовых формулировок, содержащихся в действующем земельном и ином законодательстве, и возможностью их различного толкования. Указанное обстоятельство делает весьма затруднительным разрешение арбитражными судами споров в данной сфере.