Российское законодательство на современном этапе.
Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003)

Введение

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации действует исторически еще небольшой срок. Однако и первое десятилетие ее деятельности уже ясно свидетельствует: современный российский парламентаризм последовательно и плодотворно продолжает лучшие традиции российской представительной власти, заложенные в начале ХХ века.
Законодательная деятельность за истекший период была направлена на решение беспрецедентных по объему и сложности задач формирования правовой базы новых общественных отношений. Приоритеты этой деятельности во многом диктовалась динамичной текущей ситуацией, часто приобретающей кризисные черты. Тем не менее законотворчество велось достаточно целенаправленно, реакция на требования момента сочеталась с формированием базовых основ во многих отраслях законодательства.
В результате этой работы вступили в силу около трех тысяч законов.
В том числе федеральные конституционные законы: о Конституционном Суде Российской Федерации, об арбитражных судах, о референдуме, о судебной системе, об Уполномоченном по правам человека, о Правительстве Российской Федерации, о Государственном гербе, о Государственном флаге, о Государственном гимне, о военном положении, о чрезвычайном положении, о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации, о военных судах.
Подготовлен и вступил в силу ряд крупных кодифицированных актов: первая, вторая и третья части Гражданского кодекса, первая и вторая части Налогового кодекса, Административно-процессуальный, Уголовный, Уголовно-исполнительный, Семейный, Водный, Лесной, Воздушный, Градостроительный, Бюджетный кодексы и др.
В сфере государственного строительства в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации заложены законодательные основы построения правового демократического государства, обеспечения правовых гарантий конституционных прав и свобод личности, совершенствования федеративных и национальных отношений, формирования и функционирования системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, независимого надзора за режимом законности в стране, становления и развития местного самоуправления, значимых институтов гражданского общества, института уполномоченных по правам человека на федеральном и уровне и в субъектах Российской Федерации, государственной и муниципальной службы.
В экономической сфере за данный период были приняты основополагающие законы, обеспечивающие функционирование рыночной экономики, в том числе Гражданский, Арбитражный процессуальный, Воздушный и Градостроительный кодексы. Созданы правовые основы становления и развития гражданско-правовых отношений, реализации конституционных прав на частную собственность и свободу законной предпринимательской деятельности, регулирующей роли государства в российской экономике. Урегулирован судебный порядок разрешения экономических споров. Созданы определенные условия для эффективного перераспределения собственности, развития малого предпринимательства, повышения активности инвестиционной деятельности. Принят ряд законов, регулирующих правоотношения в отдельных отраслях народного хозяйства.
В социальной сфере законодательство формировалось в условиях изменения содержания государственных социальных гарантий, сохранения социальной напряженности, сокращения финансовой базы социальной политики. Базовым для регулирования основных отношений в этой сфере явился закон о прожиточном минимуме. В то же время обстановка часто вынуждала законодателей к принятию ситуативных решений по повышению уровня минимальной заработной платы и минимальной пенсии, по изменению пенсионного обеспечения и социальной защиты различных категорий граждан. Значительное число законов было принято по вопросам семейных отношений, культуры, науки, образования, охраны здоровья. Урегулирован порядок разрешения коллективных трудовых споров.
В бюджетной, налоговой и финансовой сфере созданы правовые основы бюджетного устройства, бюджетного процесса и межбюджетных отношений, налоговой системы, управления и контроля за состоянием государственного долга. Постоянно совершенствовалось законодательство, регулирующее деятельность Центрального банка Российской Федерации и банковской системы в целом, организация страхового дела. Приняты новые законы, обеспечивающие создание и функционирование рынка ценных бумаг, восстановление и защиту вкладов граждан, усиление контроля за соблюдением финансового законодательства.
В сфере обороны и безопасности приведено в соответствие с Конституцией Российской Федерации и значительно расширено законодательство по вопросам обороны. Впервые урегулировано участие России в международных миротворческих акциях и военно-техническое сотрудничество Российской Федерации с иностранными государствами. Реформировано уголовное и уголовно-исполнительное законодательство. Усовершенствовано законодательство о правоохранительных органах и их деятельности, регламентирован оборот оружия и наркотических средств.
В сфере природопользования и охраны окружающей среды созданы определенные условия для рационального использования и восстановления природных ресурсов, урегулирован ряд вопросов обеспечения экологической безопасности хозяйственной и иной деятельности. В данной сфере приняты Водный, Лесной кодексы и другие важные законы.
В сфере международных отношений Российской Федерации законодательно установлен порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации, регламентированы процедуры внесения, рассмотрения и принятия закона о ратификации (денонсации) международных договоров Российской Федерации. За данный период приняты и вступили в силу сотни законов о международных договорах Российской Федерации. Среди них такие значимые решения Российской Федерации, как присоединение к Уставу Совета Европы, образование Союза Беларуси и России, Экономического союза стран СНГ и многие другие.
Таким образом, за последнее десятилетие законодательство Российской Федерации существенно обновилось и этот процесс продолжается.
Оценивая результаты этой работы в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 г. Президент Российской Федерации В.В.Путин отметил: "Мы, наконец, - юридически и фактически - восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами. Здесь еще очень многое нужно сделать. Но мы, во всяком случае, вплотную занялись этой проблемой. Приступили к строительству дееспособной, финансово обеспеченной власти на местах. Говорю очень аккуратно, как видите. Только приступили к этой работе.
Приняв третью часть Гражданского Кодекса России завершили важнейший этап работы по кодификации законодательства. Принят и новый Трудовой Кодекс. Обновленное законодательство, систематический диалог с профсоюзами и предпринимателями начали формировать цивилизованный рынок труда.
Серьезно продвинулись в создании реально независимого суда. Приняли новые Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы, обеспечив дополнительные гарантии прав человека.
Мы усовершенствовали избирательную систему. В стране созданы условия для развития полноценного гражданского общества, в том числе для становления в России по-настоящему сильных политических партий.
Мы существенно продвинулись по пути налоговой реформы, начали военную. В результате непростой работы удалось сдвинуть с "мертвой точки" реформу земельных отношений. Напомню: этот вопрос целое десятилетие оставался серьезным экономическим барьером на пути демократии и рынка.
Сделаны первые шаги по реформированию пенсионной системы, инфраструктурных монополий, жилищно-коммунального хозяйства.
Мы вместе преодолели абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные российские территории по сути дела находились вне пределов федеральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов - как и обязанность платить налоги в общефедеральную казну - стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации"*(1).
Все это ставит в повестку дня вопрос о новой роли права в жизни страны и о перспективах дальнейшего развития законодательства. Без их решения нельзя обеспечить проведение экономической и других реформ, приостановить рост правонарушений, успешно сформировать правовое государство. Дело не сводится к принятию тех или иных актов, ибо само по себе увеличение их числа не свидетельствует о повышении уровня правовой урегулированности общественных отношений и об укреплении законности. Нужна современная научная концепция, позволяющая предвидеть динамику развития российского законодательства, соотношение его отраслей и подотраслей, определить приоритетные законы на ближайшую перспективу, последовательность принятия иных законов, исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер. В концепции должны отражаться как задачи переходного периода формирования рыночной экономики, создания новых институтов государства и гражданского общества, обеспечения прав граждан, так и стратегические задачи повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения.
Замысел этой работы заключается в том, чтобы осуществить комплексное исследование вклада Государственной Думы в законотворчество десятилетия, проанализировав актуальные вопросы состояния правового поля в России на современном этапе и выявить ряд белых пятен, противоречий и недостатков в правовом регулировании различных сфер общественной жизни.
Разумеется, эта огромная работа была не под силу авторам, если бы они не опирались на фактический и аналитический материал, подготовленный коллективом Информационно-аналитического управления Аппарата Государственной Думы. Сюда относятся информационно-аналитические и статистические обзоры, которые осуществлялись по окончании каждой осенней и весенней сессии палаты и опубликованы в Информационно-аналитических бюллетенях и Аналитических вестниках. Работы авторов данной монографии, вышедшие в последние годы и посвященные различным аспектам развития современной российской государственности, становления парламентаризма и развития правового поля страны в условиях реформ. Речь идет о таких работах как:
Парламентаризм в действии. - М., Государственная Дума. 1999;
Государственная Дума Российской Федерации второго созыва. Состав и структура. Правовой статус. Основные результаты деятельности. - М., Государственная Дума. 1999;
Парламентаризм и народное представительство в России: история и современность. - М., Государственная Дума. 2000. (в соавторстве с В.А.Елчевым);
Российская государственность: эволюция институтов власти и проблемы их модернизации. - М., Государственная Дума. 2001;
Государственное строительство в России: история и современность. - М., ЗАО "Самарский информационный концерн", 2001. (в соавторстве с В.С.Мокрым);
Государственное право России. История и современность. - М., Юристъ. 2002;
Новый трудовой кодекс. Практические советы юриста (в соавторстве с О.А.Борзуновой и В.С.Мокрым), Самара., 2002;
Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях" (в соавторстве с А.А.Аверьяновым и Ю.К.Маловым). М., 2002.
Налог на доходы физических лиц. Практические советы юриста. (в соавторстве с О.А.Борзуновой и В.С.Мокрым). Самара, 2002 и др.
При подготовке авторы опирались также на материалы Правового, Организационного управления, Пресс-службы, Парламентской библиотеки, аппаратов комитетов, в частности к проведению парламентских слушаний, научных организаций и подразделений. Пользуясь случаем, авторы хотели бы выразить всем искреннюю признательность.
В монографии сформулирован ряд конкретных предложений по совершенствованию законодательного процесса, возможному устранению пробелов и противоречий в законотворчестве, обеспечению единства правового пространства в России.
Анализируя проблемы развития законодательства России, авторы, разумеется, не претендуют на полноту и бесспорность достигнутых выводов и сформулированных предложений по совершенствованию законотворчества. Свою цель они видят в том, что прежде всего привлечь к обозначенным в работе проблемам внимание депутатов, научного мира, работников аппарата Федерального Собрания Российской Федерации. Авторы исходят из непреложной позиции - только совместными усилиями возможно дальнейшее углубление анализа правового поля России и соответственно, - совершенствование законотворчества.

Август 2003 года