8. Обеспечение единства законодательства в Российской Федерации

Как показывают жизнь и опыт развития правовой системы в России, одной из главных проблем развития законодательства в нашей стране является обеспечение его единства.
Современная Российская Федерация по Конституции 1993 г. строится на основе координации интересов равноправных субъектов. Нет "вышестоящих" и "нижестоящих", каждый субъект в рамках его компетенции самостоятелен, при этом четко разграничены компетенция федеральных органов государственной власти, совместная компетенция и исключительная компетенция субъекта Российской Федерации.
Существенно изменились по Конституции и принципы формирования единой федеративной правовой системы. Ранее акты нижестоящих органов должны были безусловно соответствовать актам вышестоящих, и в случае противоречия могли быть вышестоящими органами отменены. В доктрине конституционного права это объяснялось принципом подчинения меньшинства большинству: поскольку вышестоящий орган представляет территориальную общность более высокого уровня, его решения имеют абсолютный приоритет.
В новой системе федеративных отношений, закрепленных Конституцией Российской Федерации, данный вопрос решается значительно сложнее.
Во-первых, нормы федеральных органов власти имеют безусловный приоритет только по предметам ведения самой Российской Федерации, установленным в статье 71 Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, появилась сфера совместной компетенции, в которой субъекты Российской Федерации могут осуществлять правовое регулирование по своей инициативе.
В-третьих, Конституция Российской Федерации выделила сферу самостоятельного правового регулирования субъектов Российской Федерации, указав, что в этой сфере законы и иные акты субъектов Российской Федерации имеют приоритет.
В-четвертых, даже в сфере исполнительной власти, где сохраняется определенная вертикальная подчиненность, Президент наделяется правом лишь приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не отменять их.
В-пятых, в правовой системе Российской Федерации активно формируется "договорное ядро", статус которого пока не вполне ясен и является предметом споров. За годы существования Государственной Думы первого, второго и третьего созывов проделан огромный объем законодательной работы.
Возможно ли в таких условиях обеспечить единство законодательства в таком большом и сложном организме, каким является наше государство? Возможно, полагают авторы. Однако для этого, как показывает практика, требуется выполнение ряда условий.
1. Необходима единая общегосударственная программа законотворчества. Она должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такая программа - это своего рода план развития всего законодательства, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества по крайней мере на десятилетие вперед.
К сожалению, пока целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Существуют отдельные, хотя и принципиальной важности, документы:
а) Ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором обозначены ориентиры и приоритеты законотворчества;
б) Программа Правительства Российской Федерации, которую оно само себе утвердило, проинформировав об этом Государственную Думу;
в) план законопроектных работ Государственной Думы;
г) сводка предложений субъектов законодательной инициативы.
Разработать целостную программу законотворческих работ ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов.
2. Следующий фактор обеспечения единства и системности законодательства - деятельность Конституционного Суда. Это специализированный орган, который дает толкование Конституции, признает законы конституционными либо неконституционными, а также решает споры о компетенции.
Подчеркивая ключевую роль Конституционного Суда в обеспечении единства правовой системы, хотелось бы отметить, что остается нерешенным ряд важных проблем. Первая и самая главная, от которой напрямую зависит эффективность конституционного правосудия, - разработка механизма исполнения решений Конституционного Суда. Конституционный Суд может признать нормативный акт не соответствующим Конституции, но практика показывает, что ни Государственная Дума, ни субъекты Федерации отнюдь не торопятся изменять или отменять подобные решения.
Все более остро ощущается необходимость в создании института федерального вмешательства. В тех случаях, когда открыто попираются нормы Конституции, законов, не исполняются решения Конституционного Суда, должен действовать эффективный правовой институт принуждения. Кстати, во многих, если не во всех, странах с континентальной или англо-саксонской (прецедентной) системой права такой институт имеется и действует весьма эффективно.
3. Третий механизм обеспечения единства правовой системы, на который следует обратить внимание, - это взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации в процессе текущего законотворчества.
Конституция Российской Федерации 1993 г. не воспроизвела чрезвычайно важное положение Федеративного договора от 31 марта 1992 г. о том, что субъекты Российской Федерации участвуют в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации.
Серьезной проблемой здесь является законотворческая активность федерального центра и субъектов Федерации, которые действуют нередко каждый сам по себе.
В области координации законотворчества в сфере совместной компетенции назрела необходимость предпринять ряд действий.
Во-первых, разработать на федеральном уровне процедуру согласования законопроектов, предусмотрев определенные формы ответственности за ее нарушение
Во-вторых, упорядочить принятие договоров и соглашений о разграничении компетенции и предметов ведения.
В части 1 раздела второго Конституции Российской Федерации 1993 г. по этому поводу записано: "В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации".
Практика заключения подобных договоров еще не устоялась. Общим принципом этой работы авторам видится следующий: Президент и глава администрации (губернатор) могут перераспределять только свои собственные полномочия. В тех случаях, когда их решения затрагивают компетенцию других ветвей власти, договоры требуют ратификации или согласования в иной форме с законодательными (представительными) органами власти.
Разумеется, применительно к договорам и соглашениям должно действовать общее положение Конституции: любые нормативные акты, затрагивающие права и свободы, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения.
Как далеко может простираться договорное регулирование? Авторы согласны с большинством юристов в том, что:
а) предметом договора не может быть конституционное устройство Российской Федерации.
б) предметом договора не могут быть конституционные права и свободы граждан Российской Федерации.
Еще один аспект - юридико-технический. Единство правовой системы Российской Федерации не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества, едиными стандартами оформления законов.
В этой сфере накопилась масса проблем. Каких-либо стандартов оформления регионального законодательства не существует, и здесь царит настоящая неразбериха.
Отнюдь не благополучно обстоят дела и с опубликованием принимаемых нормативных актов. Далеко не все законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации имеют официальный орган для опубликования своих решений. Еще меньше тех, кто издает на регулярной основе бюллетени или сборники законодательства. В итоге граждане подчас лучше информированы о федеральном законодательстве, чем о решениях своего регионального законодательного органа.
Важной составляющей эффективного функционирования системы законодательства является применение законов.