[an error occurred while processing the directive]
[an error occurred while processing the directive]
[an error occurred while processing the directive]

9. Применение нормативных актов

Какое место занимают законы в иерархии всех нормативных актов, и что необходимо иметь в виду в практике их применения?
Нормативным актом высшей юридической силы является Конституция Российской Федерации 1993 г. Статья 15 Конституции Российской Федерации гласит: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации."
"Прямое действие" Конституции означает, что любое лицо может обратиться в суд за защитой своих прав, основывая свои требования непосредственно на Конституции, независимо от того, имеются или нет другие нормативные акты, регулирующие оспариваемые отношения.
Следующими после Конституции по степени юридической силы являются федеральные законы, далее - указы и распоряжения Президента, за ними - постановления и распоряжения Правительства, и замыкают иерархию федеральных нормативных актов ведомственные нормативные акты. Аналогичную цепочку составляют нормативные акты субъектов Федерации.
Отдельно Конституция Российской Федерации закрепляет приоритет международных договоров: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливает жесткую связь между официальным опубликованием нормативного акта и его вступлением в силу: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения".
Необходимо обратить внимание, что речь идет именно об официальном опубликовании, т.е. для того чтобы нормативный акт стал действующим, он должен быть опубликован не в любых, а в определенных, конкретных изданиях.
Для разных видов нормативных актов установлен разный порядок официальной публикации. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации". Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации". Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". Официальным источником также является указанный "Бюллетень", распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
Для двух федеральных органов - Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (далее - ФКЦБ России) и Центрального банка Российской Федерации (далее - Банк России) - сделано исключение из этого правила. Опубликование в Информационном бюллетене "Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку" актов ФКЦБ России, издаваемых в пределах ее полномочий, является их официальной публикацией. Официальным опубликованием нормативных актов Банка России является их опубликование в "Вестнике Банка России".
Дата вступления нормативного акта в силу определяется, как правило, одним из четырех способов:
а) дата конкретно указана в самом нормативном акте;
б) наступает через определенный период после даты официального опубликования;
в) отсчитывается от даты подписания документа;
г) связана с каким-либо событием (например, глава 17 Гражданского кодекса Российской Федерации вступает в силу одновременно с принятием нового Земельного кодекса).
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, и акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента и Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания
Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188.
Для вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти) необходимо одно важное условие: они должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не вступают в законную силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Однако из этого правила есть исключения. Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 1009 установлено, что постановления ФКЦБ России вступают в силу со дня их официального опубликования и не подлежат регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Своеобразные требования установлены и для регистрации нормативных актов, издаваемых Банком России. Нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Минюсте России в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств. Необходимо отметить, во-первых, что регистрируются только документы, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, и во-вторых, что если документ непосредственно затрагивает интересы юридических лиц, то он может применяться и без регистрации. Нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их опубликования в "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров.
Есть еще два ведомства, чьи инструктивные документы не проходят регистрацию в Минюсте России. Речь идет о Пенсионном фонде России и Фонде обязательного медицинского страхования. Документы, выпускаемые этими органами, регулируют порядок уплаты обязательных взносов в упомянутые фонды. Следует отметить, что и порядок уплаты, и ответственность за неуплату или несвоевременную уплату взносов мало чем отличаются от налоговых платежей, но тем не менее ведомственное регулирование этих платежей закрыто для проверки специалистами Минюста России и нигде официально не публикуется. Все дело в том, что согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 подлежат обязательной регистрации в Минюсте России нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Перечень органов исполнительной власти установлен Указом Президента от 14 августа 1996 г. N 1177 (с последующими изменениями) и ввиду того, что и Пенсионный фонд России, и Фонд обязательного медицинского страхования не включены в указанный перечень, они не являются федеральными органами исполнительной власти и их документы Минюст России не регистрирует на вполне законных основаниях. Возникает вопрос, на который трудно дать ответ: являются ли документы, изданные этими органами, нормативными актами?
Обратная сила нормативных актов. Под "обратной силой закона" понимают распространение действия закона на случаи, имевшие место до вступления его в силу. Для участников правоотношений такие "сюрпризы" законодательства часто бывают весьма неприятны. Две важнейшие нормы о запрете обратной силы законов заложены в Конституции Российской Федерации. О нормах уголовного права говорится в статье 54: "Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет", о налоговых - в статье 57: "Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют." Статья 6 нового закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установила, что "нормативные акты Банка России не имеют обратной силы". В отношении административных правонарушений (статья 9 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР) и таможенных правонарушений (статья 234 Таможенного кодекса РФ) также закон не имеет обратной силы. Запрещено вводить новые нормы "задним числом" Гражданским (статья 4), Лесным (статья 4) и Водным (статья 6) кодексами.
С официальным опубликованием и вступлением в силу нормативных актов существует ряд проблем.
Проблема первая: опубликование документов по частям. В целом ряде случаев большие по объему документы публикуются не в одном номере официальной газеты, а в нескольких. Так были опубликованы, например, Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О животном мире", приказ Министра обороны Российской Федерации от 22 сентября 1995 г. N 315 "О порядке проведения военно-врачебной экспертизы в Вооруженных Силах Российской Федерации". С какой же даты вступает в силу нормативный акт: со дня официального опубликования первой части документа, с момента опубликования последней части или же он начинает действовать по частям, по мере официального опубликования? Ряд юристов страны считают, что нормативный акт вступает в силу после завершения официальной публикации. Юристы Госналогслужбы и Минфина России придерживаются, судя по всему, другой точки зрения, так как в своем совместном письме (Госналогслужбы от 24 февраля 1997 г. N ВЗ-4-04/4н, Минфина России от 4 февраля 1997 г. N 9) "О распределении платежей за добычу подземных вод" они утверждают, что Водный кодекс вступил в силу с даты начала официальной публикации.
Проблема вторая: опубликование документов без приложений. В целом ряде случаев документ состоит из нескольких частей, важнейшие его нормы часто содержатся в приложении, В официальной же публикации нередко эта часть документа отсутствует. Например, постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1996 г. N 1560 "О товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности, и о таможенном тарифе Российской Федерации" имеет приложение, где содержится важнейший налоговый документ - Таможенный тариф Российской Федерации. Однако текст указанного постановления был опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации" (1997, N 8, ст. 943) без текста Таможенного тарифа.
Проблема третья: разночтения в официальных публикациях. Поскольку некоторые органы имеют не один, а несколько официальных источников публикаций, то, как показывает практика, в разных изданиях один и тот же текст может не совпадать. Например, в официальных публикациях Федерального закона "Об акционерных обществах" в "Собрании законодательства Российской Федерации" (1996, N 1, ст. 1) и в "Российской газете" (1995. 29 декабря) в тексте абзаца 2 пункта 4 статьи 34 по-разному расставлены знаки препинания, что, как и в хрестоматийном примере "казнить нельзя помиловать", принципиально меняет содержание нормы.
Проблема четвертая: изменения в открытый документ вносятся посредством закрытого или неопубликованного документа. Правительство Российской Федерации в целях укрепления финансовой дисциплины при исполнении федерального бюджета 5 мая 1995 г. издает постановление N 450, пункт 15 которого отменяет налоговые льготы, установленные для зоны экономического благоприятствования на территории Республики Ингушетия. Но не прошло и двух месяцев, как на свет появилось постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г. N 634, восстанавливающее налоговые льготы для Ингушетии путем внесения изменений в постановление N 450. Однако официально опубликовывать свое решение Правительство почему-то не сочло целесообразным, вот и остается гадать: являются ли изменения, внесенные в постановление N 450, вступившими в силу, или нет?
Проблема пятая: определение даты официального опубликования. Более чем в половине случаев нормативный акт вступает в силу через определенный период после официального опубликования. В случаях, когда официальное опубликование производится через газету, нет проблем с точным определением даты такой публикации, но когда документ публикуется в журнале, точную дату выхода издания в свет установить практически невозможно. Некоторые официальные журналы, например, "Собрание законодательства Российской Федерации", на обложке указывают некую дату. Долгое время ее было принято считать датой официальной публикации документа в журнале, но при рассмотрении конкретного спора Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что день, которым датирован выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации", не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, может не совпадать с датой подписания издания в печать. Поэтому адресаты в этот день еще не имеют возможности получить информацию о содержании закона. В последнее время официальное опубликование ведомственных нормативных актов, зарегистрированных в Минюсте России, в газете "Российские вести" практически прекратилось, и первой официальной публикацией следует считать публикацию в журнале "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". К сожалению, определить точную дату выхода в свет этого издания - задача не из легких.
Существуют проблемы, связанные с взаимными противоречиями нормативных правовых актов. Как уже говорилось, в нашей стране в той или иной мере действуют сотни тысяч нормативных актов, некоторые противоречат друг другу. Есть несколько основных принципов для определения того, какой из взаимоисключающих норм пользоваться:
1. Если противоречия содержатся в двух актах разной юридической силы, то используют норму, введенную актом большей юридической силы.
2. Если противоречия встречаются в актах равной юридической силы, то используют норму, введенную более поздним нормативным актом.
3. Если противоречия встречаются в актах одной юридической силы, то акты разделяют на "общие" и "специальные" и используют специальные нормы.
К сожалению, эти правила выручают не всегда. В целом ряде случаев возникают проблемы иерархии нормативных актов, когда неясно, в каком соотношении они находятся. Возникает вопрос: отдать предпочтение закону субъекта Федерации или применять нормативный акт федерального министерства? Встречаются противоречия в актах различных федеральных ведомств, имеющих равную юридическую силу и т.д. и т.п.
Кем и как в Российской Федерации отменяются нормативные акты?
На практике в работе судов значительную сложность представляют гражданские дела о признании нормативных актов недействительными. Этому способствуют пробелы в правовом регулировании и качество самих законов, определяющих круг нормативных актов, подлежащих судебному обжалованию, а также круг субъектов такого обжалования.
В определенной степени эти недостатки правового регулирования восполняются в постановлениях Пленума Верховного Суда России от 27 апреля 1993 г. N 5 (с последующими изменениями и дополнениями) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" и от 21 декабря 1993 г. N 10 (с последующими изменениями и дополнениями) "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан".
Так, с учетом разъяснений, содержащихся в подпункте 1 названного постановления Пленума от 21 декабря 1993 г., гражданами в порядке гражданского судопроизводства могут быть обжалованы любые нормативные акты, кроме актов, проверка которых законодательством отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
В пункте 1 названного постановления Пленума Верховного Суда России от 27 апреля 1993 г. приведен примерный перечень юридических актов, классифицированных по субъекту их принятия, которые могут рассматриваться судами по заявлениям прокуроров. В перечне не указаны акты представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, но это вовсе не означает, что прокуроры не вправе оспорить их в судебном порядке.
Так, согласно статьям 1, 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура как единая федеральная централизованная система осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина на территории всей страны, в том числе представительными (законодательными) и исполнительными органами власти всех субъектов Российской Федерации. В случае принятия этими органами незаконного акта прокурор или его заместитель в соответствии с их полномочиями обязаны принять все необходимые меры для устранения нарушения требований права, в том числе и путем обращения в суд с заявлением о признании такого акта недействительным (статьи 22, 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").
Согласно статье 23 названного Федерального закона прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган, издавший этот акт, либо в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Ни этот закон, ни Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации не предусматривают обязательного предварительного опротестования прокурором нормативного акта органа государственной власти субъекта в этот орган.
Все нормативные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включая конституции и уставы, по инициативе адвокатов по уголовным делам (http://katsaylidi.ru/feedback/advokat-po-ugolovnyim-delam-v-ekaterinburg), граждан, организаций и прокуроров могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы, в том числе и Конституции Российской Федерации.
Правовым основанием для такого вывода в настоящее время являются положения статей 5, 46, 125 Конституции Российской Федерации, статей 36, 40, 84, 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Согласно статье 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Для отмены этих типов нормативных актов следует обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации.
Правда, вопрос о подсудности Конституционному Суду Российской Федерации дел об отмене нормативных актов является непростым. С одной стороны, Конституционный Суд Российской Федерации 18 февраля 1997 г. принял постановление N 3-П "По делу о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции", с другой - в определении от 19 марта 1997 г. N 56-О указал, что иные акты, кроме законов, подлежат обжалованию в других судах в соответствии с их компетенцией. Проверка по жалобам граждан нормативных и ненормативных актов федеральных органов государственной власти отнесена к компетенции, соответственно, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Далее следует отметить, что соответствии со статьей 23 Закона Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации имеет право отменять акты министерств, государственных комитетов Российской Федерации и других подведомственных ему органов государственного управления.
В соответствии со статьей 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.
Какова роль судебных прецедентов? В "Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации" и "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" публикуется значительное количество решений высших судебных инстанций по конкретным делам. Эти документы не являются нормативными актами в широком смысле слова, т.е. они не будут применяться неоднократно к неопределенному кругу лиц. Россия относится к числу стран с континентальной системой права, т.е. решение, принятое даже высшими судебными инстанциями, не является обязательным для применения нижестоящими судами в качестве "образца" при рассмотрении подобных споров. В то же время нижестоящие суды в своей деятельности, безусловно, учитывают существующие прецеденты.

[an error occurred while processing the directive]
[an error occurred while processing the directive]