1. Законотворчество в области прав и свобод граждан

Процесс реального признания прав человека и гражданина в России и их законодательного обеспечения в соответствии с нормами международного права начался еще в период существования СССР, объявившего в 1985 г. о соблюдении Всеобщей декларации прав человека, а также Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах от 10 декабря 1966 г., ратифицированных СССР еще в 1968 г. Однако лишь в 1985 г. началась практическая реализация норм этих международных документов в национальном (союзном) праве, в то время обязательном и для РСФСР. Законы СССР "О свободе печати и других средствах массовой информации", "Об общественных объединениях", "О порядке выезда из СССР и въезда в СССР советских граждан" существенно расширили сферу прав и свобод граждан.
Законодательные органы РСФСР начали активно осуществлять процесс обеспечения законодательных основ прав и свобод человека с 1990 г., когда был принят Закон "О свободе вероисповеданий". В 1991 г. были приняты законы "О гражданстве РСФСР", "О средствах массовой информации" и "О чрезвычайном положении", в 1993 г. - Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Существенную роль сыграла также принятая Верховным Советом 22 ноября 1991 г. Декларация прав и свобод человека и гражданина.
В области конституционных прав граждан одним из важнейших элементов правового статуса личности, основой взаимоотношений человека и государства является институт гражданства. 31 мая 2002 г. был принят Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" N 62-ФЗ, определяющий принципы и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации и устанавливающий основания, условия и порядок его приобретения и прекращения.
Закон решает задачу обеспечения конституционного регулирования вопросов гражданства с учетом положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации, необходимости сбалансированности интересов личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также приведения национального законодательства в соответствие с подписанной Россией в 1997 г. Европейской конвенцией о гражданстве. Принципиально новым является введение понятий "общего" и "упрощенного" порядка приема в гражданство Российской Федерации и конституционного положения о гражданстве Российской Федерации как о едином и равном независимо от оснований его приобретения. Закон предусматривает введение новой нормы - отказ от иного гражданства при приобретении российского гражданства, что отвечает принципу устойчивой правовой связи лица с государством и согласуется с широко распространенной законодательной и правоприменительной практикой других государств. Это требование не исключает возможности приобретения гражданином Российской Федерации в дальнейшем иного гражданства в соответствии со статьей 62 Конституции Российской Федерации.
Федеральным законом устанавливается, что приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение российского гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства могут претендовать на получение гражданства Российской Федерации, если они проживают на территории России в течение пяти лет непрерывно, а также владеют русским языком. Этот срок сокращается до одного года при наличии следующих оснований: состояние в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет; наличие ребенка, в том числе усыновленного, состоящего в гражданстве Российской Федерации; наличие высоких достижений в области науки, техники, культуры; обладание профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации; предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации; признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом. Отклоняются заявления о приобретении гражданства Российской Федерации лиц, не имеющих законного источника существования на день обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, или непрерывно проживающих на территории Российской Федерации менее пяти лет, а также лиц с неснятой или непогашенной судимостью за совершение умышленного преступления.
В развитие нормы укрепления положения соотечественников и регламентации правового статуса иностранцев 25 июля 2002 г. был принят Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" N 115-ФЗ. Закон дал возможность упорядочить регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, учет их передвижений и трудовой деятельности, а также позволил осуществлять административное выдворение иностранных граждан, незаконно находящихся на территории Российской Федерации или нарушивших визовый и правовой режим.
Принятие названных законов не только положило начало выделению в структуре российского законодательства соответствующей самостоятельной сферы правового регулирования, но и придало последнему системный характер в том смысле, что декларирование и защита прав российских граждан обеспечиваются всей системой законодательства, включая как специальные законодательные акты, так и смежные законы, нормы конституционного, гражданского, административного, уголовного права.
На основе анализа законодательных актов и материалов специальных научных изданий*(18) ниже рассматривается современное состояние правого поля в области общественно-политических прав и свобод граждан, итоги и перспективные направления законотворческой деятельности Государственной Думы в этой важной сфере общественных отношений.

***

Главенствующее положение в системе законодательства о правах и свободах человека и гражданина занимает Конституция Российской Федерации. Этим вопросам посвящены многие статьи в Конституции и специально глава 2, состоящая из 48 статей, значительная часть из которых так или иначе касаются общественно-политических прав граждан.
Важнейшее значение с точки зрения реального обеспечения названных прав имеет признание их на конституционном уровне (статья 18) "непосредственно действующими", т.е. обладающими качеством прямого действия, независимо от того, существуют ли соответствующие законодательные акты, призванные их конкретизировать, определить правила, механизмы и процедуры их осуществления. Согласно Конституции именно они "определяют смысл, содержание и применение законов".
Наряду с закреплением в Конституции принципа ее высшей юридической силы (часть 1 статьи 15) и гарантированием каждому судебной защиты его прав и свобод (статья 46) эта норма обеспечивает необходимые юридические предпосылки для реализации прав человека и гражданина. Придание этим правам качества прямого действия принципиально меняет их роль и значение в правовой системе.
Признание международного права в качестве неотъемлемой части российского законодательства сделало настоятельно необходимым уточнение содержания ряда юридических понятий и норм, преодоление устоявшихся стереотипных представлений в области общественно-политических прав и свобод граждан.
Неотъемлемым элементом гражданского общества является развитая система общественных объединений как независимых от государства организаций, способных влиять на государственную власть и в то же время ограждать их от необоснованного вмешательства в общественную жизнь. Статья 30 Конституции провозглашает право каждого на объединение, включая профсоюзы, что служит юридической основой образования и деятельности этих общественных институтов. В статье специально не говорится о политических партиях, но право на их создание вытекает из части 3 статьи 13 Конституции, признающей в Российской Федерации политическое многообразие и многопартийность. Часть 4 этой же статьи закрепляет принцип равенства общественных объединений перед законом.
Конституционное право на объединение или, по терминологии международных документов и зарубежных конституций, право на свободу ассоциации с другими, включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; право вступать либо не вступать в существующие общественные объединения, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Часть 2 статьи 30 закрепляет эту одну из важнейших гарантий свободы объединений, соблюдения принципа добровольности в создании и деятельности общественных объединений. Никто не может быть принужден как к вступлению в какое-либо объединение, так и к пребыванию в нем. Участие или неучастие в общественных объединениях - личное дело каждого. Любые действия или решения, направленные на принуждение к вступлению в объединение или препятствующие выходу из него, являются противоправными.
Одновременно статья 19 Конституции гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям. Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Конституция гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Это предполагает, что они создаются гражданами по своему выбору без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, могут регистрироваться в органах юстиции и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения таких прав. Не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных организаций, равно как и вмешательство последних в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, за исключением предусмотренных законом случаев.
Часть 4 статьи 125 Конституции предусматривает право граждан, их объединений обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем законы.
Свобода объединения, однако, имеет свои пределы и не может использоваться в антисоциальных целях. Конституция запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (часть 5 статьи 13).
Одной из гарантий осуществления права на создание объединений является закрепленное в статье 31 Конституции право граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований, служащее важным средством выражения ими своих мнений и убеждений, коллективного отстаивания интересов. Эта конституционная норма соответствует общепринятым принципам международного права, в частности статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая гласит: "Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц".
Среди общественно-политических прав важнейшее значение имеет право граждан участвовать в управлении делами государства. Впервые право участвовать в управлении государственными и общественными делами было сформулировано в Конституции СССР 1977 г. Его провозглашение в условиях сохранения монополии на власть одной партии и номенклатурной системы управления делало это право по большей части декларативным.
Произошедшие в обществе демократические преобразования, утверждение политического многообразия, многопартийности создали благоприятные условия для наполнения данного права реальным содержанием. В отличие от предшествующих конституционных установлений статья 32 ныне действующей Конституции не упоминает об участии граждан в управлении также и общественными делами. Право на это вытекает из другой статьи - 30. Участию граждан в местном самоуправлении как институте самоорганизации населения, не входящем в систему государственной власти, посвящены статьи 12, 130-133.
Право граждан участвовать в управлении делами государства логически вытекает из принципа народовластия как одной из основ конституционного строя (статья 3). Оно обеспечивает практическую реализацию данного принципа, т.е. включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений, в сферу политики, и тем самым преодоление отчуждения гражданина от государства.
Конституция предусматривает как непосредственное участие граждан в управлении делами государства, осуществляемое посредством их волеизъявления на выборах, референдумах, а также личное участие в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти, так и опосредованное - через своих представителей, избираемых в органы законодательной власти разных уровней, исполнительной власти (главы администраций и др.) и органы местного самоуправления.
Часть 2 статьи 32 предусматривает три конкретных политических права: избирать, быть избранными в органы государственной власти и ораны местного самоуправления, участвовать в референдуме. Эти положения в соответствии со статьей 17 Конституции действуют в единстве с предписаниями, в частности статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах о праве каждого гражданина "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах".
Впервые на конституционном уровне (часть 4 статьи 32) закреплено право российских граждан на равный доступ к государственной службе. В соответствии с этим конституционным положением каждый гражданин должен без каких-либо необоснованных ограничений допускаться на общих условиях к службе в органах государственной власти. Принцип равного доступа к государственной службе означает право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без всякой дискриминации.
Конституция (часть 5 статьи 32) предоставляет также российским гражданам право на участие в отправлении правосудия. Это выражается, в частности, в возможности быть присяжным заседателем (часть 4 статьи 123). Однако не исключаются и иные формы участия в отправлении правосудия. Не случайно в Конституции подчеркивается, что судопроизводство с участием присяжных заседателей осуществляется в случаях, предусмотренных федеральным законом. Следовательно, допустимы и иные формы судопроизводства с участием граждан.
Важным средством осуществления и защиты прав и свобод граждан, укрепления связей населения с государственным аппаратом является предусмотренное статьей 33 право граждан Российской Федерации на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. В демократическом государстве граждане не просто пассивно исполняют веления государства. Они выступают как активная, инициативная сила, побуждающая государство на реформаторские действия и предупреждающая ошибки и злоупотребления властей.
Решающая роль в обеспечении прав и свобод граждан принадлежит государству. В связи с этим в развитие основополагающего конституционного принципа о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2), статья 45 Конституции гарантирует государственную защиту этих прав и свобод в Российской Федерации. Причем речь идет о всех правах и свободах, которыми обладает человек, поскольку согласно статье 55 перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
Важным элементом системы обеспечения прав и свобод граждан является судебная защита. В соответствии со статьей 46 судебная защита гарантируется государством. Это означает, с одной стороны, право каждого обратиться в суд с жалобой на ущемление своих прав и свобод, а с другой - обязанность суда рассмотреть жалобу и принять по ней законное, справедливое и обоснованное решение. При этом в целях создания необходимых условий для реального использования этого права статья 48 Конституции гарантирует оказание квалифицированной юридической помощи, в том числе и бесплатной.
Признание Россией международных стандартов в области общественно-политических прав и свобод еще больше расширяет возможности правовой защиты граждан. В соответствии с Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, предусматривающей право обращения в Европейский Суд по правам человека в случаях нарушения государством прав и свобод, гарантированных этой Конвенцией, часть 3 статьи 46 на конституционном уровне закрепляет право каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Принципиально важное значение имеет статья 64 Конституции, устанавливающая, что содержание общественно-политических и иных прав и свобод человека и гражданина, перечисленных в главе 2, составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации, что предопределяет необходимость их повышенной конституционно-правовой защиты. Статья, в частности, предусматривает в данной связи, что положения названной главы не могут быть изменены иначе, как в порядке, определенном настоящей Конституцией. Этот особый порядок изменений по сравнению с другими главами изложен в статье 135, согласно которой положения главы 2, как и глав 1 и 9, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Единственный способ внесения изменений - это принятие новой Конституции Конституционным Собранием или всенародным голосованием.

***

За время, прошедшее после принятия Конституции Российской Федерации, законодательство в области общественно-политических прав граждан было практически обновлено и заложена нормативно-правовая база для формирования демократического правового государства. Значительная работа в этом отношении была проделана в целях повышения эффективности норм, регламентирующих права граждан на участие в общественно-политической жизни, в том числе право на объединение. Принятое в последние годы в этой области законодательство обеспечило либерализацию общественной жизни, вывело структуры гражданского общества из-под жесткой государственной опеки.
Начало этим позитивным процессам было положено еще в 1990 г., когда был принят Закон СССР "Об общественных объединениях", заложивший основы правового регулирования их деятельности. Закон впервые дал юридическое определение общественного объединения, сформулировал цели его создания, принципы деятельности, определил круг его прав и ответственности. К числу общественных объединений были отнесены практически любые зарегистрированные объединения граждан численностью не менее 10 человек, кроме кооперативных и иных организаций, преследующих коммерческие цели.
Принятый в 1995 г. новый Федеральный закон "Об общественных объединениях" (N 82-ФЗ) на основе конституционных положений расширил и конкретизировал права и обязанности общественных объединений. Согласно закону они свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности, самостоятельно принимают свои уставы. Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними. В то же время государство призвано обеспечить соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывать поддержку их деятельности, в том числе предоставлением им налоговых и иных преимуществ.
Наиболее массовыми общественными объединениями являются профессиональные союзы, в которых состоит большинство населения страны. Во взаимоотношениях с государственными органами, хозяйственными организациями, предпринимателями профсоюзы представляют и защищают интересы своих членов в области производства, социально-экономической, культурной и иных областях. Специфическая деятельность профессиональных союзов стимулируется, а особенности, связанные с созданием, функционированием, реорганизацией и ликвидацией, регулируются Федеральным законом "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ.
Главное значение этого документа состоит в том, что независимость профсоюзов и в том, что касается их внутренней жизни, и что касается их работы теперь закреплена авторитетом государства. Никто не может вмешиваться в их деятельность: ни исполнительная власть, ни органы самоуправления, ни политические партии.
Закон фиксирует, в частности, право профсоюзов на осуществление общественного контроля за соблюдением законодательства о труде, охране труда, на участие в осуществлении приватизации государственного и муниципального имущества, на участие в урегулировании коллективных трудовых договоров, проведение как крайней меры забастовок и иных коллективных акций, направленных на защиту социально-трудовых интересов наемных работников. Им предоставлено право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, в целях защиты их прав и интересов по вопросам условий труда и безопасности на производстве, возмещения вреда, причиненного их здоровью, а также право выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных актов, касающихся социально-трудовых правоотношений.
Одним из важных проявлений фундаментального конституционного принципа о свободе публичного волеизъявления требований и интересов, мысли и слова, необходимой гарантией формирования демократического гражданского общества является право каждого гражданина на мирные публичные мероприятия и встречи.
Положение Конституции о праве граждан собираться мирно, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования должно конкретизироваться в текущем законодательстве. Однако, несмотря на многочисленные обсуждения, такого закона пока нет, и в соответствии с Указом Президента Российской от 25 мая 1992 г. "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" предусмотрено, что при организации таких мероприятий следует исходить из положений Декларации прав и свобод человека и гражданина о праве граждан собираться свободно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей. В соответствии с Декларацией осуществление указанного права не должно нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. Указом также предписано, что до принятия соответствующего федерального закона на территории Российской Федерации применяются нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. "О порядке организации проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" в части, не противоречащей упомянутой Декларации.
Важным институтом непосредственного участия граждан в управлении делами государства является предусмотренное Конституцией право равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе. Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению осуществления полномочий государственных органов. Государственная служба в Российской Федерации включает в себя: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.
Основополагающим законодательным актом, регулирующим право граждан на государственную службу, является Федеральный закон "О системе государственной службы" от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ, пришедший на смену Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" (31.07.95 г., N 119-ФЗ) в редакции от 18.02.99 г. (N 35-ФЗ). Важное значение для реализации части 4 статьи 32 Конституции имеют также: Положение о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г., указы Президента Российской Федерации "О государственных должностях Российской Федерации" и "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" от 11 января 1995 г. и "Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы" от 3 сентября 1997 г.
В соответствии с названными документами при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном российской Конституцией и федеральным законом, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности.
Законом определяется, что на государственных служащих распространяется действие общего законодательства Российской Федерации о труде. Вместе с тем в законе устанавливаются и особые дополнительные обязанности для государственных служащих: обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; добросовестно исполнять должностные обязанности; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, своевременно рассматривать их обращения и принимать решения в порядке, установленном законодательством.
Принципиальным является также закрепление в законе ряда ограничений, связанных с государственной службой. В частности, государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой работой, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом законодательных (представительных) органов Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью; состоять членом совета либо правления хозяйствующих субъектов; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки); принимать участие в забастовках и иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов и пр.
Закон, кроме того, определяет принципы государственной службы, права, обязанности и гарантии для государственных служащих, условия и порядок прохождения государственной службы. Рядом других законодательных актов установлены особенности государственной службы в отдельных государственных органах, например, в МВД, прокуратуре, налоговой полиции и др.
Одной из конкретных форм связи гражданина и государства, предусмотренных Конституцией, является право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Этому праву соответствует обязанность указанных органов и должностных лиц внимательно, в установленные сроки и в установленном порядке рассмотреть поступившие обращения и принять по ним законные и обоснованные решения.
Важное значение реализации политических прав граждан имеет Федеральный закон "О политических партиях" (11.07.2001, N 95-ФЗ).
Процедура рассмотрения обращений граждан до настоящего времени не урегулирована новым законодательством. Поэтому продолжают действовать нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (с изменениями от 4 марта 1980 г. и от 2 февраля 1988 г.) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", предусматривающего требования, которым должны отвечать обращения, сроки и порядок их рассмотрения, а также ответственность должностных лиц за волокиту, бюрократическое отношение к обращениям граждан или преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений и жалоб.
Наряду с административным порядком рассмотрения жалоб граждан на незаконные действия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц существует судебный порядок обжалования гражданами таких действий, предусмотренный Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ. В нем содержится перечень конкретных действий, которые могут быть обжалованы в суд, условия и порядок подачи жалобы, процедура рассмотрения дела в суде. Закон устанавливает, что решение суда, вступившее в силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений, должностных лиц и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.
При развитии, конкретизации в законах конституционных положений не исключена опасность их искажения, сужения сферы действия права или свободы, установления таких процедур и механизмов их реализации и защиты, которые в силу неполноты, ущербности могут затруднить осуществление этого права или свободы. Кроме того, низкий уровень правосознания и правовой культуры в обществе вообще и у многих представителей власти в частности порождает еще большую опасность - нарушение прав и свобод при применении даже совершенных законов изданием подзаконных актов, действиями должностных лиц. Поэтому принципиальное значение имеют положения статьи 17 Конституции, согласно которым смысл, содержание и применение законов, как и других правовых актов, должны быть подчинены обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Эти положения адресованы всем ветвям государственной власти и местному самоуправлению. При их несоблюдении вступает в действие механизм судебной защиты.
Конституция возлагает на Конституционный Суд проверку по запросам уполномоченных на то органов и лиц конституционности законов, иных нормативных актов, договоров. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов он проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (см. комментарий к статье 125). Конституционный Суд уже принял немало решений, которыми признал неконституционными положения целого ряда законов, других нормативных актов на том основании, что они по своему буквальному смыслу или по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, фактически устанавливали необоснованные ограничения конституционных прав граждан, препятствия к их полному осуществлению. То же относится к прежнему полномочию Конституционного Суда проверять конституционность обыкновенной правоприменительной практики.
На основе Конституции России 1993 г. Конституционный Суд признал неконституционными полностью или частично положения некоторых законов, касающиеся, например, права на судебную защиту, равенства граждан перед законом и судом, прав потерпевших от злоупотреблений властью, избирательных, трудовых, жилищных прав, права на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением, права свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно возвращаться в нее, иных прав. Все эти решения были направлены на защиту основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение их непосредственного действия.
Процесс утверждения прав и свобод обеспечен гарантиями вследствие принятия таких законов, как Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 г., Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека" 1997 г. и др. Федеральный конституционный закон Российской Федерации "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" 1997 г. определил правовой статус и порядок деятельности Уполномоченного, а также установил возможность создания института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Согласно закона, Уполномоченный призван выступать в качестве защитника публичных и личных интересов и прав человека.
Новым этапом в российском законотворчестве стало вступление Российской Федерации в Совет Европы и ратификация в феврале 1998 г. Европейской Конвенции от 1950 г. "О защите прав человека и основных свобод". Россия признала обязательность для нее решений Европейского Суда, рассматривающего жалобы на нарушения прав граждан в странах-участницах Совета Европы.
На формирование институтов гражданского общества, реализацию конституционных принципов демократии и обеспечение прав граждан направлено законодательство о политических партиях и общественных объединениях, а также о свободе совести и о религиозных объединениях.
В целом в развитии конституционного законодательства в сфере прав, свобод и обязанностей можно выделить несколько тенденций. Общий ход исторического развития государства требует уточнения и дополнения уже принятых демократических законов. Так, требуется новая редакция законов о гражданстве, о чрезвычайном положении, о средствах массовой информации.
Обеспечение свободы личности при создании нового общественного и государственного строя - сложный процесс, поэтому объективно неизбежны попытки коррекции и изменения принятого конституционного законодательства. Эта особенность регулирования прав. свобод и обязанностей, в частности, выразилась в изменении законодательства о свободе совести. Принятый в 1997 г. Федеральный закон "О свободе совести и религиозных объединениях" усилил государственный контроль за деятельностью нетрадиционных для России религиозных конфессий. Однако некоторые нормы данного Закона выглядят весьма спорно в свете конституционного определения свободы совести. Введение этим Законом понятия "религиозная группа", установление 15-летнего срока деятельности этой группы, предшествующего регистрации нетрадиционных конфессий, на наш взгляд, сужает содержание статьи 28 Конституции Российской Федерации. Вступление России в Совет Европы и ратификация в феврале 1998 г. Европейской Конвенции "О защите прав человека и основных свобод" 1950 г. и протоколов к ней (за исключением Протокола N 6 об отмене смертной казни) открывают новый этап российского законотворчества. Одним из оснований для подобного суждения является признание Россией компетенции Европейского Суда в Страсбурге, рассматривающего жалобы на нарушения прав граждан в странах-участницах Совета Европы.
Представляется чрезвычайно важным осознание такой закономерности существования демократии, как системность прав, свобод и обязанностей: нарушение прав в одной из подсистем дестабилизирует основу других подсистем прав и свобод человека. Как показал опыт 1997-1998 гг., недостаточная эффективность законодательства о социальных правах (невыплаты заработной платы, пенсий, пособий) вызвала кризис доверия граждан к деятельности государственной власти и в результате кризис демократии как таковой.
Наряду с введением института отзыва, направленного на расширение и укрепление возможностей социального контроля за деятельностью органов власти, не менее важно на современном этапе обеспечить более жесткую ответственность органов исполнительной власти перед обществом. В настоящее время отсутствие действующих механизмов такой ответственности провоцирует население использовать в борьбе за свои права такие формы давления на власть, как митинги, забастовки, голодовки и т.п. Необходимо ввести в административное и уголовное законодательство новые составы преступлений и правонарушений должностных лиц за нарушение ими прав граждан, предусмотрев надлежащие санкции и механизм их реализации. Это относится прежде всего к введению ответственности за нарушение конституционного права граждан на вознаграждение за труд.
Важное значение на современном этапе имеет повышение эффективности норм, регламентирующих права граждан на участие в общественно-политической жизни страны. Особого внимания при этом заслуживает обеспечение гарантий права на объединение. Действующее в этой области законодательство обеспечило либерализацию общественной жизни, вывело структуры гражданского общества из-под жесткой государственной опеки. Однако эти позитивные процессы не сопровождались четкой проработкой механизмов государственного контроля за созданием и деятельностью общественных объединений. Отсутствует также продуманная программа государственной поддержки общественных объединений как на федеральном, так и на региональном уровнях. Во многом результатом этого явилась тенденция к коммерциализации деятельности общественных объединений. По оценкам работников органов юстиции, занимающихся регистрацией общественных объединений, подавляющее большинство из них (более 70%) создается главным образом с целью получения счета в банке для осуществления предпринимательской деятельности.
Преодоление этой негативной тенденции (чреватой, кроме всего прочего, серьезной опасностью криминализации общественной жизни) требует внесения ряда уточнений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях" 1995 г., который содержит множество лазеек для развития процесса в данном направлении. Кроме того, необходимо усилить возможности контроля за деятельностью общественных объединений со стороны органов юстиции и прокуратуры.
В целом же, несмотря на кризисные явления и определенную незавершенность законодательного регулирования прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, есть основания оптимистически оценивать динамику его развития*(19).