2. Формирование и развитие избирательного законодательства

Складывание современного избирательного законодательства в Российской Федерации началось в 1993 г. К началу 90-х годов Российская Федерация прошла несколько этапов реформирования организации выборов. Если первоначально была трансформирована лежащая в основе советской избирательной модели формирования высшего представительного органа государственной власти однопалатная структура Верховного Совета РСФСР в двучленную структуру - Съезд народных депутатов и двухпалатный Верховный Совет - то в 1992 г. был осуществлен переход от мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства (в рамках двухтурового голосования) к системе относительного большинства, а затем, в 1993 г., была использована смешанная избирательная система при выборах депутатов нижней палаты Федерального Собрания.
В целом в 90-е годы реформирование избирательной системы было связано и с новым подходом к определению роли и значения верхней палаты парламента в связи с тем, что она должна выражать прежде всего интересы наций, народностей и регионов, а не только выполнять роль внутрипарламентского противовеса при принятии законодательных актов, что созвучно одной из общепарламентских европейских тенденций трансформации второй палаты на основе ее превращения в так называемую территориальную или национально-территориальную палату, выражающую интересы национальностей и территорий (регионов). Новый подход связан с изменением природы и полномочий палаты, принятием новой избирательной модели формирования парламента на основе, во-первых, использования так называемого раздельного (попалатного) порядка формирования представительного органа; во-вторых, применения процедуры конституционно-договорного ее формирования; в-третьих, упразднения порядка должностного назначения депутатов в состав верхней палаты и введения механизма прямых выборов ее членов.
Как известно, в октябре 1993 г. на основе президентских указов о проведении выборов впервые было введено раздельное попалатное формирование федерального представительного (законодательного) органа государственной власти - Федерального Собрания Российской Федерации. Использовалась смешанная избирательная система при выборах депутатов нижней палаты - Государственной Думы и мажоритарная избирательная система относительного большинства при выборах членов верхней палаты - Совета Федерации.
Избирательная кампания проводилась по укороченному регламенту и различалась по продолжительности избирательных мероприятий при выборах депутатов в нижнюю и верхнюю палаты (соответственно 73 и 62 дня), и кроме того, ее начальная стадия пришлась на период действия двухнедельного чрезвычайного положения в Москве, где находилась Центральная избирательная комиссия и проводились учредительные съезды, конференции 35 избирательных объединений, которые приняли решение об участии в выборах. Определенный отпечаток наложило внесение в ходе избирательной кампании ряда существенных изменений в Положения о выборах в части разрешения совмещения депутатских мандатов с правительственной деятельностью, изменение срока полномочий парламента первого созыва, а также внесудебное приостановление по решению Министерства юстиции, а затем "выдача разрешений" на возобновление деятельности ряда оппозиционных партий и др.
Впервые в нашей избирательной практике осуществлялось государственное финансирование избирательных объединений, зарегистрировавших и установленном порядке свои списки кандидатов в депутаты. Каждому из них было выделено по 100 млн рублей.
В период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г., как было предусмотрено указами Президента Российской Федерации "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации", "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" и "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления", состоялись выборы в представительные органы государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и в органы местного самоуправления на их территориях.
Выборы проводились на основе разработанных и принятых самими субъектами Федерации нормативных актов. Выборы представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанный период проведены в 72 регионах России.
Наименования новых представительных органов определены с учетом исторических и национальных традиций: в 22 субъектах Российской Федерации - это краевая, областная Дума, в 22 - законодательное собрание и т.д.
В составе избранных органов - от 8 депутатов (представителей), например, в Думе Корякского автономного округа, до 50 (в Законодательном Собрании Алтайского края, Московской и Орловской областных Думах).
Практически повсеместно выборы проведены на основе мажоритарной избирательной системы. Это в значительной степени сузило представительство партий и политических объединений в новых органах власти. Вместе с тем партии, политические движения оказались неготовыми как к выдвижению своих кандидатов в депутаты, так и к работе с избирателями. Лишь 14% избранных депутатов (представителей) выдвигались кандидатами от общественных объединений.
Что касается политических партий, то хотя в законе "Об общественных объединениях" 1990 г. они оговорены особо, за исключением права выдвигать своих кандидатов (списки кандидатов) на выборах и вести предвыборную агитацию в статусно-политическом отношении они по существу, были приравнены ко всем прочим объединениям.
Последующая практика избирательных кампаний, массовое возникновение избирательных объединений и блоков потребовали внесения корректив в федеральное законодательство об общественных объединениях. Закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 1994 г. N 56-ФЗ, ограничившись общим определением избирательного объединения как общественного объединения, устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, этой задачи не решил. Более того, такое расширительное толкование понятия "избирательное объединение" в условиях почти полной неразвитости института политических партий и неясности их политико-юридического статуса привело к тому, что право участвовать в выборах получили множество блоков и общественных объединений, не являющихся, по существу, политическими (профессиональные, ветеранские, хозяйственно-отраслевые и пр.), что, в свою очередь, еще больше запутало избирателя.
Не решил в полной мере названной задачи и Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 1995 г. Подтвердив действие норм одноименного Закона СССР в части, касающейся особенностей регистрации и деятельности политических партий, он разделил понятия "общественное объединение" и "общественная организация" (как разновидности общественного объединения, основанного на членстве). Однако закон не внес соответствующих уточнений, касающихся особого статуса общественно-политических объединений. Более того, определив существование в уставе общественных объединений записи о праве на участие в выборах достаточным основанием для признания за ними права выдвижения собственного списка кандидатов по общефедеральному округу, он фактически устранил различия прав участия в выборах между политическими партиями, общественно-политическими движениями и иными общественными объединениями и тем самым изменил содержание правосубъектности общественных объединений в избирательном процессе. Эта новация стала причиной того, что на парламентских выборах 1995 г. число потенциальных участников кампании выросло более чем вдвое, причем более половины из них по своим целям и характеру деятельности не являлись политическими.
К 1997 г. стала совершенно очевидной необходимость более четкого определения статуса общественно-политических объединений, и в частности их права на участие в выборах в качестве избирательных объединений. Первый шаг в этом направлении был сделан Государственной Думой в 1997 г. с принятием упомянутого Федерального закона об основных гарантиях прав граждан, в котором содержится качественно новая правовая конструкция избирательного объединения как политического общественного объединения (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными уставными целями которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления путем выдвижения кандидатов, участие в организации и деятельности названных органов. Таким образом, в основу законодательной конструкции политического общественного объединения был положен комплексный функциональный критерий, позволяющий отделить политические объединения от неполитических.
Другим важным этапом в правовом обеспечении деятельности политических общественных объединений стал Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19.07.98 N 112-ФЗ. Он воспроизвел определение общественных объединений из Федерального закона об основных гарантиях прав граждан от 1997 г. и ввел ряд ограничительных признаков, при наличии хотя бы одного из которых общественное объединение не может быть отнесено к политическим.
Во-первых, это ограничения, связанные с организационно-правовой формой объединения. Согласно закону права на статус политического лишаются объединения, зарегистрированные в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии, а также в качестве общественного фонда, учреждения, органа общественной самодеятельности.
Во-вторых, ограничения по характеру членства. В частности, не может быть признано политическом такое общественное объединение, уставом которого допускается членство иностранных граждан или предусматривается формирование объединения по профессиональному, национальному, расовому или конфессиональному признаку.
И в-третьих, ограничения по целевому признаку, в соответствии с которыми не признаются политическими объединения, преследующие цели извлечения прибыли посредством предпринимательской деятельности и распределения получаемой прибыли (имущества, собственности), а также объединения, созданные для реализации любительских и иных неполитических интересов.
Такая правовая конструкция общественного объединения как своеобразного родового понятия, охватывающего политическую партию, непартийное политическое объединение и политическое движение на основе равных прав, прежде всего на участие в выборах, и определенных различий в принципах организационного строения отдельных видов избирательных объединений, было зафиксировано в 1999 г. и в Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" N 55-ФЗ.
Что касается дальнейшего развития законодательства об общественно-политических объединениях с точки зрения наиболее полной реализации конституционных прав граждан на идеологическое и политическое многообразие, то этот вопрос был в значительной степени решен с принятием 21 июня 2001 г. Федерального закона "О политических партиях" (N 95-ФЗ), внесенный Президентом Российской Федерации. В нем законодательно закрепляется исключительное право политических партий на участие в выборах органов законодательной (представительной) власти всех уровней, государственное финансирование партий, сформулированы конкретные требования к численности партий, организации их внутренней жизни.
После рассмотрения закона в первом чтения поступило свыше 1600 предложений об изменении и уточнении его норм и отдельных формулировок, около 500 из которых были вынесены на обсуждение палаты. В ходе рассмотрения во втором чтении в текст законопроекта с учетом высказанных предложений и замечаний был внесен ряд поправок, в том числе и весьма принципиальных, в частности, о передаче функций надзора за партиями от Генеральной прокуратуры Министерству юстиции Российской Федерации, о замене понятия "государственное финансирование" на "государственную поддержку" партий в целях компенсации их затрат на избирательные кампании. В то же время большинство депутатов отклонили предложения о снятии или снижении требований к минимальной численности партий, полной отмене финансовой поддержки партий со стороны государства, разрешении создания наряду с общероссийскими межрегиональных и региональных политических партий.
Принятие и вступление в действие нового закона, по мнению многих экспертов, должны способствовать становлению влиятельных политических партий, повысить их роль в политическом процессе.

***

В соответствии со статьей 96 Конституции Российской Федерации порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами. Конституция в статье 32 определяет также основы избирательных прав граждан Российской Федерации. Однако ею не определяются основные параметры избирательной системы (порядок выдвижения кандидатов, голосования и подведения итогов выборов) при выборах в Государственную Думу. Это является прерогативой федерального законодателя. В отличие от выборов в Государственную Думу, проводившихся в 1993 г. в соответствии с Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., утвержденным Указом Президента Российской Федерации, выборы 1995 года регламентировались федеральными законами, принятыми на основе Конституции Российской Федерации*(20).
9 июня 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" N 90-ФЗ. В нем установлена избирательная система при выборах в этот представительный орган и в систематической форме определены все необходимые избирательные процедуры. В ходе избирательной кампании прошла дискуссия о конституционности избирательной системы, установленной федеральным законом.
В Конституционный Суд Российской Федерации были направлены запросы Верховного Суда Российской Федерации и депутатов Государственной Думы о проверке конституционности федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы.
В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1995 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" указано, что "регламентация избирательных процедур ... может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем. От законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной, смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка избирательного объединения, с тем чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов, как будет определяться допустимое отклонение численности избирателей в избирательном округе от единой нормы представительства. Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависят от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет представительный орган - Федеральное Собрание Российской Федерации - в соответствии с правилами законодательной процедуры".
Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", как и Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., установил "смешанную" избирательную систему. 225 депутатов, т.е. половина состава Государственной Думы, избирались по одномандатным (один округ - один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства. Другая половина числа депутатов Государственной Думы - еще 225 депутатов - избиралась по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.
По закону выдвигать кандидатов имели право непосредственно сами избиратели и избирательные объединения, т.е. общероссийские общественные объединения, созданные в порядке, установленном федеральными законами, устав которых предусматривает их участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов.
Выдвигать кандидатов имели также право избирательные блоки, образованные на период выборов депутатов Государственной Думы.
Избирательные объединения и избирательные блоки выдвигали кандидатов в депутаты как по федеральному избирательному округу, так и в одномандатных избирательных округах. Процедура выдвижения кандидатов по закону о выборах депутатов Государственной Думы в 1995 г. была более строгой, чем по Положению о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.: решения о выдвижении кандидатов принимались на съездах (конференциях) избирательных объединений, т.е. на самых широких их форумах и обязательно тайным голосованием*(21).
Выдвигая кандидатов в депутаты по федеральному округу, избирательное объединение обязано было разделить список кандидатов полностью или частично на региональные группы кандидатов по субъектам Российской Федерации или по группам субъектов Российской Федерации, чтобы приблизить его к избирателям. Новое состояло в том, что число кандидатов, остававшееся в не распределенной по региональным группам части списка, ограничивалось 12 кандидатами. Смысл этого нововведения заключался в том, чтобы гарантировать избрание возможно большего числа кандидатов-"провинциалов". При этом законодатели исходили из опыта прошлых выборов в Государственную Думу, когда избранными в парламент оказывались прежде всего кандидаты-москвичи, сосредоточенные в слишком большой "нераспределенной" части списка и первыми получавшие голоса избирателей, поданные за список в целом.
Принципиальное значение имела и норма федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, предусматривавшая возможность баллотировки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями одновременно по федеральному списку, т.е. в общефедеральном округе, и в одномандатных округах. "Двойная баллотировка" предоставила избирательным объединениям, т.е. политическим партиям, движениям и их блокам, возможность маневрировать своими кадрами, создавая дополнительные возможности для тех кандидатов, которые им особенно были нужны в парламенте, и одновременно проверяя их личную популярность в одномандатных округах.
Как и на прошлых выборах в Государственную Думу, на выборах 1995 г. кандидаты, выдвинутые как избирательными объединениями, так и непосредственно избирателями, должны были предварительно - до того как быть зарегистрированными избирательными комиссиями - получить поддержку определенного числа избирателей. В поддержку федерального списка, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, требовалось в определенный срок собрать не менее 200 тыс. подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно было приходиться не более 7% от требуемого общего числа подписей. По сравнению с прошлыми выборами условия сбора подписей изменились - тогда надо было собрать не менее 100 тысяч подписей, а на каждый субъект Российской Федерации должно было приходиться не более 15% подписей от их общего числа.
В поддержку кандидатов в депутаты, выдвинутых по одномандатным округам, как и раньше, нужно было собрать не менее 1% подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа*(22).
Чтобы победить в одномандатном округе, следовало получить больше голосов, чем другие претенденты на депутатские мандаты. Таким образом, как и прежде, определение результатов выборов в одномандатных округах производилось по мажоритарной системе относительного большинства. Выборы в одномандатном округе могли быть признаны несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25% зарегистрированных избирателей.
К участию в пропорциональном распределении согласно федеральному закону допускались, как это было и на прошлых выборах, избирательные объединения, избирательные блоки, за списки кандидатов которых проголосовало 5 и более процентов избирателей, принявших участие в голосовании (по формуле Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. из распределения депутатских мандатов исключались избирательные объединения, общефедеральные списки кандидатов которых получили менее 5% действительных голосов). Центральная избирательная комиссия должна была бы признать выборы по общефедеральному округу несостоявшимися, если бы в выборах приняло участие менее 25% избирателей, включенных в списки избирателей.
Выборы по федеральному округу могли быть признаны недействительными, если допущенные при голосовании и определении результатов выборов нарушения федерального закона не позволяли с достоверностью установить волеизъявление избирателей. То же самое и при выборах в одномандатном округе. Кроме этого, выборы в одномандатном округе могли быть признаны недействительными, если окружная избирательная комиссия признала выборы недействительными более чем на трети избирательных участков*(23).

***

Выборы в Госдуму в 1999 г. проходили по уточненному закону о выборах депутатов Государственной Думы РФ, принятому 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ. Изменения касались ряда вопросов. При регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, закон о выборах 1999 г. требует представлять некоторые новые данные: сведения о размере и об источниках доходов кандидата, об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, первый финансовый отчет кандидата.
Сведения о размере и об источниках доходов представляются в виде копии декларации о доходах гражданина-кандидата за год, предшествующий году назначения выборов (с отметкой налоговых органов). В случае, если в соответствии с законодательством России о налогах и сборах гражданин, являющийся кандидатом, не обязан представлять декларацию о доходах, последнюю заменяет справка о совокупной величине его доходов за год, предшествующий году назначения выборов, из организации по месту получения доходов.
Сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, представляются по форме, установленной в приложении к закону о выборах 1999 г. (в нее включаются данные о земельных участках, жилых домах, квартирах, дачах, гаражах и иных зданиях, строениях, сооружениях, об автомобилях легковых, грузовых, других транспортных средствах). Перечень сведений о доходах и об имуществе, подлежащих опубликованию, устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
Закон о выборах 1999 г. позволяет сбор подписей заменить внесением избирательного залога. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не позднее чем через 10 дней после приема подписных листов (поступления избирательного залога на специальный счет Центральной избирательной комиссией Российской Федерации) и иных необходимых документов обязана вынести решение о регистрации федерального списка кандидатов либо мотивированное решение об отказе в регистрации указанного списка.
Главными основаниями отказа в регистрации являются: нарушение порядка сбора подписей, недостаточное число подписей, недостоверность данных. Более того, закон о выборах 1999 г. гласит: если недостоверность сведений установлена после регистрации и недостоверность этих сведений носит существенный характер, избирательная комиссия не позднее чем за 16 дней до дня голосования вправе принять решение об отмене регистрации кандидата (об исключении кандидата из федерального списка кандидатов), а за 151 день до дня голосования - обратиться в суд с представлением об отмене регистрации кандидата (исключении его из федерального списка кандидатов).
Закон о выборах 1999 г. использует два понятия: "кандидат" и "зарегистрированный кандидат". Ранее было непонятно, в каком качестве фигурирует гражданин, выдвинутый по округу или включенный в федеральный список, до момента регистрации. Теперь согласно названному закону в данный период он называется кандидатом. Закон о выборах 1999 г. даже содержит статью 41 "Обеспечение равного статуса кандидатов".
Ее правила действуют с самого начала выдвижения кандидатов, а для тех из них, кто прошел регистрацию (по округу или по списку), - и после регистрации.
Все зарегистрированные кандидаты получают возмещение транспортных расходов, связанных с ведением предвыборной агитации, в пределах, установленных законом о выборах 1999 г., в котором увеличено число оплачиваемых поездок.
Закон о выборах 1999 г. лучше по сравнению с предыдущим отрегулировал вопросы выбытия кандидатов из предвыборной борьбы. Кандидат, выдвинутый по одномандатному округу, вправе в любое время отозвать свое заявление о согласии баллотироваться. Заявление принимается к сведению окружной избирательной комиссией. То же может сделать и зарегистрированный кандидат по округу, но не позднее чем за три дня до дня голосования. Если нет налицо вынуждающих обстоятельств, с него взыскиваются полученные им из федерального бюджета средства на избирательную кампанию.
Такое же заявление может быть подано не позднее чем за пять дней до дня голосования в окружную комиссию избирательным объединением, блоком в отношении кандидата, зарегистрированного кандидата, выдвинутого ими по округу. Закон не говорит о том, что при таком отзыве кандидата воля последнего имеет решающее значение. Затраченные средства взыскиваются с избирательного объединения, блока.
Зарегистрированный кандидат из федерального списка вправе подать заявление об отказе баллотироваться в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не позднее чем за пять дней до дня голосования. В течение суток Центральная избирательная комиссия Российской Федерации исключает его из списка. Средства с него не взыскиваются, поскольку в целом федеральный список остается.
Но если избирательное объединение (избирательный блок) примет решение отозвать весь федеральный список без вынуждающих к тому обстоятельств, с него взыскиваются полученные из федерального бюджета средства.
Избирательные объединения, блоки вправе в любое время, но не позднее чем за пять дней до дня голосования, исключить некоторых кандидатов из своего федерального списка. В период избирательной кампании 1995 г. такая практика имела место, и весьма остро стоял вопрос о том, правомерны ли такие действия объединения (блока), если кандидат хочет остаться в списке партии, движения.
Закон о выборах 1999 г. однозначно решил вопрос в пользу интересов избирательного объединения, блока, даже не указав, что исключение из списка должно производиться при наличии вынуждающих обстоятельств.
Закон ставит лишь некоторые условия: если число кандидатов (зарегистрированных кандидатов), исключенных из федерального списка кандидатов по их заявлениям, по решению избирательного объединения, избирательного блока, превышает 25% от общего числа кандидатов в заверенном федеральном списке кандидатов либо в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказывает в регистрации федерального списка кандидатов либо отменяет ее, взыскивая с объединения, блока затраченные ими средства. Не допускается дополнительное включение в список лиц, равно как и перемещение в списке кандидатов, кроме случаев, когда такое перемещение вытекает из изменения очередности в связи с выбытием некоторых кандидатов.
И еще одно очень важное правило: если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного зарегистрированного кандидата либо останется один зарегистрированный кандидат, а равно если в федеральном избирательном округе не останется ни одного зарегистрированного федерального списка кандидатов либо останется только один такой список, выборы откладываются по решению соответственно окружной избирательной комиссии, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на срок не более двух месяцев в одномандатном избирательном округе (1995 г. - на 100 дней) и не более трех месяцев в федеральном избирательном округе для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. Вынуждающие обстоятельства для кандидата - признание его судом недееспособным; тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья кандидата, его близких родственников; для избирательного объединения, блока - выбытие по вынуждающим обстоятельствам либо в связи со смертью или с признанием умершими кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка, более чем 50% (но не менее шести) кандидатов из общефедеральной части списка (т.е. из 18), более чем 25% кандидатов из федерального списка.
В какие сроки проводится предвыборная агитация? Она начинается, по общему правилу, со дня регистрации кандидата, федерального списка кандидатов и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. В день голосования и в предшествующий ему день любая предвыборная агитация запрещается. Причины, надеемся, понятны: избирателю дается время спокойно обдумать, кому отдать предпочтение при голосовании.
Поскольку в связи с выборами все увлекаются опросами общественного мнения, которые будоражат население и далеко не всегда бывают беспристрастными, закон о выборах 1999 г. подробно рассмотрел данный вопрос. В указанном акте говорится, что при опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, СМИ обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности.
А со дня окончания регистрации кандидатов, федеральных списков организации, проводящие связанные с выборами опросы общественного мнения в целях опубликования их в СМИ, а также организации, публикующие результаты таких опросов и прогнозы результатов выборов, направляют копии этих публикаций соответственно в окружную избирательную комиссию или Центральную избирательную комиссию Российской Федерации для формирования информационного банка. Его данные должны предоставляться кандидатам, их доверенным лицам, уполномоченным представителям и доверенным лицам избирательных объединений, блоков, представителям СМИ, а также иностранным (международным) наблюдателям по их запросам.
В течение трех дней до дня голосования, а также в день голосования опубликование (обнародование) в СМИ результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с выборами, не допускается.
Закон гласит, что зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, блоки, зарегистрировавшие федеральные списки, вправе беспрепятственно выпускать предвыборные печатные, а равно аудиовизуальные (в законе о выборах 1999 г. они упомянуты впервые) и иные агитационные материалы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Для того, чтобы исключить анонимность материалов, введены более жесткие правила. Предусмотрено, что все предвыборные печатные (плакаты, листовки и т.д.) и аудиовизуальные агитационные материалы должны содержать наименования и юридические адреса организаций (фамилии, имена, отчества и места жительства лиц), изготовивших данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей (заказавшего) изготовление данных материалов, а также информацию об их тираже и дате выпуска.
Закон о выборах 1999 г. запрещает подкуп избирателей. Этот запрет существовал и ранее, но теперь он четко назван. Согласно пункту 2 статьи 60 кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, их уполномоченным представителям, доверенным лицам, а также иным лицам и организациям, прямо или косвенно участвующим в предвыборной агитации (эта категория впервые появилась в законе 1999 г.), запрещается осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (дежурство на избирательных участках, сбор подписей избирателей, агитационную работу), производить вознаграждение избирателей, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещать произвести такое вознаграждение, проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстрированных) и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, а также предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях.
Закон о выборах 1999 г. уделяет много внимания вопросам финансирования выборов депутатов Государственной Думы. В определенной мере они проводятся за счет государственного финансирования, осуществляемого из федерального бюджета.
Однако хорошо известно, что государственных средств мало, и они не могут да и не должны покрывать все расходы в период избирательных кампаний. Поэтому уже с первых выборов в Государственную Думу в 1993 г. была предусмотрена возможность их негосударственного финансирования. Для этих целей создаются избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, блоков.
На предшествующих выборах такие фонды создавались только зарегистрированными кандидатами, объединениями, блоками. Откуда же брались средства на покрытие расходов по сбору подписей? Фактически подписная кампания оплачивалась кандидатами, избирательными объединениями, блоками или их спонсорами. Никакого контроля избирательных комиссий за использованием средств на этой стадии не было.
Поэтому новое законодательство, в том числе и закон о выборах 1999 г., гласит, что кандидат, выдвинутый по одномандатному избирательному округу, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, обязаны основать собственные избирательные фонды. Таким образом, избирательные фонды создаются еще до начала сбора подписей, и именно оттуда в первую очередь финансируется сбор подписей. Эти же средства расходуются при внесении избирательного залога.
Избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам, могут формироваться только за счет следующих источников:
а) собственных средств кандидата, зарегистрированного кандидата. Они в совокупности не могут превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы, более чем в 1000 раз;
б) средств, которые выделены кандидату, зарегистрированному кандидату выдвинувшим его избирательным объединением (не из средств избирательного фонда избирательного объединения), избирательными объединениями, входящими в выдвинувший его избирательный блок (не из средств избирательного фонда избирательного блока), и которые в совокупности не могут превышать минимальный размер оплаты труда более чем в 5000 раз (1995 г. - более чем в 1500 раз);
в) средств, выделенных зарегистрированному кандидату не позднее чем за 40 дней до дня голосования окружной избирательной комиссией в равном размере с иными кандидатами по тому же округу;
г) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем минимальный размер оплаты труда более чем в 100 раз (1995 г. - более чем в 20 раз) для каждого гражданина и в 2000 раз (1995 г. - 200 раз) для каждого юридического лица.
Правда, предельная сумма всех расходов кандидата (зарегистрированного кандидата) из средств его избирательного фонда осталась прежней и не может превышать минимальный размер оплаты труда более чем в 10 000 раз. Это означает, что можно сузить круг "спонсоров".
Ряд новшеств появились в порядке голосования. Голосование, по новой редакции закона, проводится с 8 до 20 часов (1995 г. - до 22 часов).
Избиратель, который будет отсутствовать по месту жительства в день голосования, вправе получить в соответствующей территориальной либо участковой избирательной комиссии открепительное удостоверение и принять участие в голосовании в пределах того избирательного округа, в котором данный избиратель обладает активным избирательным правом. Это новое правило. Раньше избиратель голосовал в любой точке России как по федеральным спискам, так и по одномандатному округу. Теперь, если гражданин приехал в Сочи в санаторий из Москвы, то он будет голосовать только за федеральный список и не будет за кандидата по местному округу.
Оценка пятипроцентного барьера, которую дал Конституционный Суд Российской Федерации, заставила существенно изменить правила распределения депутатских мандатов. Ключевые правила теперь таковы:
если не менее двух списков получили 5% и более голосов избирателей, а поданные за них голоса в совокупности составляют более 50% голосов избирателей, эти списки и допускаются к распределению депутатских мандатов (списки, получившие менее 5% голосов, в распределении депутатских мандатов не участвуют);
если за списки, каждый из которых получил 5% и более голосов избирателей, подано в совокупности 50% или менее голосов избирателей, к распределению депутатских мандатов кроме них допускаются также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей списки, которые получили менее 5, но более 3% голосов избирателей, до того, как общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании;
если за один список подано более 50% голосов избирателей, а остальные списки получили менее 5% голосов избирателей, к участию в распределении депутатских мандатов допускается также список, который получил наибольшее число голосов избирателей среди списков, получивших менее 5% голосов избирателей.
Методика пропорционального распределения депутатских мандатов, опуская детали, такова: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к участию в распределении мандатов.
Эта сумма голосов избирателей делится на 225 - распределяемое число мандатов.
Полученный результат - избирательное частное. Затем число голосов, полученных каждым из указанных списков, делится на это избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список. Если после этих действий остаются нераспределенные депутатские мандаты, производится их вторичное распределение. Они передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате ранее произведенного деления.
Внутри федерального списка первыми получают мандаты кандидаты, входящие в общефедеральную часть данного списка. Оставшиеся мандаты, причитающиеся данному списку, распределяются между региональными группами кандидатов с учетом поданного за них числа голосов.
Закон устанавливает ряд правил относительно регистрации избранных депутатов Государственной Думы, причем некоторые из них сформулированы по-новому. Соответствующая избирательная комиссия после подписания протокола о результатах выборов незамедлительно извещает об этом зарегистрированного кандидата, избранного депутатом Государственной Думы. Он обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документов, удостоверяющих тот факт, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.
Если кандидат, избранный по одномандатному округу, этого не сделает, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации аннулирует результаты выборов и назначит повторные выборы. Причем при отсутствии обстоятельств, вынуждающих к невыполнению упомянутых требований, кандидат еще обязан возместить затраченные им средства федерального бюджета. Если кандидат, избранный по федеральному списку, не выполнит приведенных требований, он исключается из федерального списка кандидатов, а его депутатский мандат Центральная избирательная комиссия Российской Федерации передает другому кандидату из того же списка.
Строже стали требования к первым лицам. На выборах 1995 г. некоторые кандидаты, входившие в тройку лидеров федерального списка, отказались от мандатов. Такие факты вызывают понятное недовольство избирателей, которые надеялись видеть известных деятелей в Государственной Думе, те же фактически использовали свою известность для привлечения голосов избирателей и получения мандатов менее известными лицами из списков.
В связи с этим в законе о выборах 1999 г. появилось правило: если зарегистрированный кандидат, не сложивший с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата Государственной Думы, занимал в федеральном списке одно из первых трех мест в общефедеральной части списка, этот список лишается депутатского мандата. Освободившийся депутатский мандат передается другому избирательному объединению, избирательному блоку. Правда, закон допускает "послабление": это положение не распространяется на кандидатов, занимавших на момент голосования государственные должности Председателя Правительства Российской Федерации или его заместителей. Иными словами, как бы допускается участие указанных лиц в выборах с целью создания в Государственной Думе фракции в свою поддержку.
Есть и еще одно новое правило: если депутат, занимавший одно из трех мест головной части федерального списка, выбывает из числа депутатов Государственной Думы без вынуждающих к тому обстоятельств в период менее года со дня избрания Думы, депутатский мандат передается другому федеральному списку, участвовавшему в распределении мандатов (в числе вынуждающих обстоятельств - замещение государственной должности, болезнь и т.д.).
На основе новой редакции закона о выборах 19 декабря 1999 г. прошли выборы в Государственную Думу.

***

Выборы в Государственную Думу четвертого созыва основаны на новом законодательном материале. В 2002 г. принят в новой редакции Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" N 175, внесенный Президентом Российской Федерации. Данный закон приводит прежний закон в соответствие с новой редакцией Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и имеет целью создание законодательной базы для участия в выборах депутатов Государственной Думы политических партий, образованных в соответствии с законом "О политических партиях".
Среди новаций в первую очередь следует отметить то, что касается механизма выдвижения кандидатов.
На думские выборы кандидатов могут выдвигать партии, имеющие зарегистрированные региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации и избирательные блоки (в них могут объединиться не более чем три участника, хотя бы один из которых - партия), а также сами граждане. Здесь будет действовать одно новшество: гражданин сможет выдвигать сам себя. Раньше это формировалось как выдвижение группы избирателей. Предусмотрено два пути для того, чтобы стать зарегистрированным кандидатом - либо собрать подписи (не менее 1% избирателей округа), либо внести залог. Его сумма увеличена до 300 тыс. рублей. Для партий установлена норма в 200 тыс. подписей или залог почти в 1 млн. долларов. При этом залог проигравшим партиям возвращаться не будет.
В законе предусмотрены меры по увеличению размера избирательного фонда. Для кандидата в одномандатном округе обозначено 2 млн рублей, для политической партии - 150 млн рублей (было соответственно 800 тыс. рублей и 40 миллионов). Ограничены суммы пожертвований и перечислений. При этом авансированное финансирование кандидатов и партий из федерального бюджета не предусмотрено.
Заметные изменения коснулись механизма составления партийных списков. Он будет состоять из двух частей. В первой, общефедеральной части предполагается 18. Вторая часть списка будет разбита на региональные группы: их будет минимум 7, максимум - 89 - по числу субъектов Федерации.
Закон предполагает расширение перечня сведений о доходах и имуществе кандидатов, которые представляются в избирательные комиссии и доводятся до сведений избирателей, за счет включения в него сведений о денежных средствах кандидата, находящихся на счетах в банках и иных кредитных организациях, и о принадлежащих ему ценных бумагах. Кроме того, предлагается информировать избирателей о финансовой деятельности участвующих в выборах политических партий, которым предписывается представлять в избирательные комиссии сведения из своих финансовых отчетов за 4 года, предшествующие году выборов.
Партиям и блокам предоставляются равные права при предвыборной агитации, в частности, по объему платного и бесплатного эфира, печатной площади, доступа к помещениям для проведения массовых мероприятий и т.д. Этого, кстати, лишатся те структуры, которые на предыдущих выборах набрали менее 2% голосов и имеют задолженность перед СМИ за свою агитацию. Агитационный период при этом начинается не с момента регистрации кандидата, как прежде, а со дня его выдвижения (т.е. на 20-40 дней раньше).
Предусмотрен ряд мер по предотвращению так называемого административного ресурса и усилению общественного контроля за выборами. В частности, отказ кандидату в регистрации теперь грозит при 25% выявленных недостоверных подписях - при прежних 15%. Снять кандидата с участия в выборах можно будет лишь за пять дней до дня выборов.
Есть в законе о выборах депутатов Думы и весьма любопытное положение, косвенно затрагивающее предвыборные интересы Президента страны и его сторонников. Дело в том, что в "рамочное" избирательное законодательство в свое время внесена норма, обязывающая всех высших чиновников страны (имея в виду, естественно, и Президента), принимающих непосредственное участие в выборах, на время кампании уходить в отпуск.
В новом законе в связи с этим записано, что уходить в отпуск должны "представители судебной и исполнительной власти" (в ходе дискуссии в первом чтении выяснилось, что в данном случае имеются в виду только министры и губернаторы, т.е. на президента ограничения не распространяются). Таким образом, за Президентом сохраняется возможность возглавить предвыборный список той или иной партии и проводить избирательную кампанию, находясь на рабочем месте со всеми вытекающими отсюда информационными возможностями.
В отличие от действующего порядка закон устанавливает закрытый перечень оснований для отказа в регистрации кандидатов и федеральных списков кандидатов, а также для отмены их регистрации, которая может осуществлена только судом.
Согласно внесенным в закон изменениям повышен избирательный порог для политических партий и политических блоков с 5 до 7% (после парламентских выборов 2003 г.).
Важно отметить, что закон устанавливает фиксированную дату проведения парламентских выборов - второе воскресенье декабря со дня истечения конституционных полномочий Государственной Думы предыдущего созыва. Таким образом, выборы в четвертую Думу должны состояться 14 декабря 2003 г. При этом предполагается сокращение избирательной кампании до 3 месяцев (сейчас ее срок может колебаться от 4 до 5 месяцев)*(24).
Также для получения наиболее точной и полной информации о выборах 10 января 2003 г. принят Федеральный закон "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" N 20-ФЗ. Закон регулирует отношения, возникающие при использовании Государственной автоматизированной системы "Выборы" в процессе подготовки и проведения выборов, референдума, при развитии ГАС "Выборы", а также при решении с помощью этой системы иных задач, не связанных с выборами.
Законопроект направлен на соблюдение конституционных прав граждан в условиях автоматизированной обработки информации, обеспечение общедоступности и оперативности получения информации о выборах, правовой защиты информационных ресурсов. Законопроект закрепляет статус ГАС "Выборы" как федеральной автоматизированной информационно-телекоммуникационной системы, которая функционирует в рамках единого информационного пространства Российской Федерации и исключает возможность использования при планировании, подготовке и проведении выборов, референдума других автоматизированных систем и информационных технологий.

***

Законодательство о выборах Президента Российской Федерации базируется на конституционных установлениях*(25). Принятая в декабре 1993 г. Конституция Российской Федерации существенно изменила правовые основы выборов Президента, закреплявшиеся в прежней Конституции РСФСР и в Законе "О выборах Президента РСФСР" от 24 апреля 1991 г. Согласно статье 1 этого Закона Президентом РСФСР мог быть избран гражданин не моложе 35 и не старше 65 лет, обладавший в соответствии с данным законом избирательным правом. Теперь по Конституции Президентом Российской Федерации может стать гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.
Президент Российской Федерации избирался сроком на пять лет. Теперь - на четыре года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Выборы Президента РСФСР назначались Съездом народных депутатов РСФСР. Теперь - Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации порядок выборов Президента Российской Федерации определяется Федеральным законом. Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации", принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 21 апреля 1995 г., также внес ряд изменений в процедуру выборов главы государства по сравнению с законом от 24 апреля 1991 г.
В статье 2 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" установлено: "Законодательство о выборах Президента Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы".
В этом законе перечислены правовые, организационные и иные средства обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан. Кроме того, хотя закон об основных гарантиях является более общим, рамочным для всех выборов, проводимых в Российской Федерации, это обстоятельство не лишает его прямого действия на выборах Президента Российской Федерации. Соотношение данного закона и других федеральных избирательных законов установлено в статье 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", согласно которой избирательные права граждан Российской Федерации и их гарантии, установленные упомянутым Федеральным законом, не могут быть изменены иначе как путем принятия федерального закона. То есть специальные нормы Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" могут изменять содержание норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", отменяя их либо корректируя их содержание. В случае, если Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" не регулирует определенных сторон избирательного процесса, либо содержание этого регулирования не является достаточно определенным, должны применяться нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Именно в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (статья 28) принимались некоторые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в период подготовки выборов Президента Российской Федерации*(26).
Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" предоставил право выдвижения кандидата на должность Президента непосредственно избирателям и избирательным объединениям, т.е. общероссийским общественным объединениям, созданным в порядке, установленном федеральными законами, уставы которых предусматривают участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрированы Министерством юстиции Российской Федерации не позднее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов. Выдвигать кандидатов имеют также право избирательные блоки, образуемые на период проведения выборов Президента Российской Федерации.
Эти правила в значительной степени отличаются от тех, которые были установлены законом 1991 г. Тогда кандидаты в Президенты могли быть выдвинуты республиканскими (РСФСР) политическими партиями, профессиональными союзами и массовыми общественно-политическими движениями. Также имели право непосредственного выдвижения кандидатов трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям при условии поддержки выдвигаемой кандидатуры не менее чем ста тысячами граждан РСФСР, обладающих избирательным правом. В бюллетень для голосования были включены кандидаты, поддержанные ста тысячами граждан (что реализовывалось путем сбора их подписей), а также кандидаты, получившие поддержку не менее одной пятой от общего числа народных депутатов РСФСР.
На выборах 1996 г. Президента Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом о выборах Президента избирательные объединения и избиратели выдвигали кандидатов на должность Президента по урегулированной по-иному, более четкой и строгой процедуре. Избирательные объединения выдвигали кандидатов на съездах (конференциях), т.е. на самых широких своих форумах, и тайным голосованием. Граждане, реализовывавшие свое право непосредственного выдвижения кандидата, создавали инициативные группы избирателей в количестве не менее 100 человек, которые затем регистрировались в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Как и прежде, избирательные объединения и инициативные группы избирателей собирали в поддержку кандидатов подписи избирателей. Однако и количество подписей, и порядок их сбора были иными, чем в 1991 г. По закону в поддержку кандидата на должность Президента в 1996 г. надо было собрать не менее одного миллиона подписей избирателей, причем на один субъект Российской Федерации должно было приходиться не более семи процентов от требуемого числа подписей, таким образом общее число подписей избирателей собиралось не менее чем в 15 субъектах Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" избранным считается кандидат на должность Президента, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из кандидатов не был избран (как и случилось на выборах 1996 г.), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации назначает повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого кандидата, при условии, что число голосов избирателей, поданных за этого кандидата, больше числа голосов, поданных против всех кандидатов.
Повторное голосование проводится не позднее чем через 15 дней со дня установления результатов общих выборов. Оно реализуется с соблюдением федерального закона, за исключением требования о том, что выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей. Таким образом, выборы при повторном голосовании считаются состоявшимися независимо от числа принявших в них участие избирателей.
Если до проведения повторного голосования остался один кандидат на должность Президента, по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации вторым кандидатом для проведения повторного голосования признается кандидат, получивший на общих выборах наибольшее число голосов избирателей после кандидатов, по которым Комиссия первоначально назначила повторное голосование.

***

Ряд уточнений в правовое регулирование выборов Президента внес новый закон, принятый 31 декабря 1999 г. N 228-ФЗ.
В законе сохранены основные принципы избирательной системы, содержащиеся в предыдущем законе "О выборах Президента Российской Федерации" (в редакции 1995 г.). Вместе с тем в новом законе детально прописаны все избирательные процедуры, реализованы нормы, наличие которых в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" обязательно в законах о выборах.
Кроме того, в законе содержится ряд новых положений. Так, предусмотрена более четкая реализация конституционной нормы о сроке полномочий президента России: он вступает в должность по истечении 4 лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах.
Усилены гарантии обеспечения равного статуса кандидатов. В частности, запрет на использование кандидатами, замещающими государственные и муниципальные должности, преимуществ должностного или служебного положения, распространен также на всех государственных и муниципальных служащих.
Закон устанавливает более широкий перечень документов и сведений, предоставляемых кандидатом на должность Президента, по сравнению с перечнем, содержащимся в федеральном законе о выборах депутатов Госдумы. В Центризбирком предоставляются сведения о размере и источниках доходов, сведения об имуществе не только кандидата, но и его ближайших родственников (супруга и дети).
В соответствии с новым законом Президентом Российской Федерации 26 марта 2000 г. был избран уже в первом туре В.В.Путин, получивший 52,94% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

***

10 января 2003 г. была принята новая редакция Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" N 19-ФЗ. На нормативно-правовой базе, созданной данным Законом, должны пройти выборы Президента в 2004 г.
Разработанный закон состоит из 12 глав, включающих в себя 88 статей. Важно отметить, что им не предусматривается изменение ныне действующей мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства, в соответствии с которой проводились выборы Президента Российской Федерации в 1991, 1996 и в 2000 г. Закон содержит ряд новаций, обусловленных требованиями федеральных законов "О политических партиях" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В нем определяется, что выдвижение кандидата на должность Президента может производиться политической партией, избирательным блоком. Уточнен порядок самовыдвижения кандидата. В этом случае ему требуется поддержка инициативной группы избирателей в количестве не менее 500 человек (против 100 человек в прошлой редакции закона).
В законе заложен правовой механизм, предусматривающий учет особенностей политической системы складывающейся в результате очередных выборов депутатов Государственной Думы. Прописана норма, освобождающая от сбора подписей кандидата в Президенты, выдвинутого политической партией или избирательным блоком, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов по итогам ближайших предшествующих выборам Президента Российской Федерации выборов депутатов Государственной Думы.
Как действенную меру, направленную на дальнейшую стабилизацию политической ситуации в обществе, необходимо оценивать и предписания, касающиеся процедуры избрания Президента Российской Федерации. Установлено, что день голосования на предстоящих выборах Президента приходится на второе воскресенье марта.
Закон уточняет порядок поддержки кандидатов, которые выдвигаются не от партий и блоков, прошедших в Государственную Думу. В этом случае должно быть собрано не менее 2 млн подписей избирателей. Это вдвое превышает количество подписей, требуемых в соответствии с действующим Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации". Сокращается количество подписей избирателей, приходящихся на один субъект Российской Федерации - с 70 до 50 тыс.
В законе определяется, что в ходе проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам обеспечиваются равные условия при предоставлении бесплатного и платного эфирного времени и печатной площади, помещений для проведения массовых мероприятий, услуг рекламных и полиграфических организаций. Предусматривается предоставление бесплатных эфирного времени и печатной площади непосредственно политическим партиям и избирательным блокам, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов.
Эфирное время и печатная площадь не предоставляются бесплатно политическим партиям, имеющим задолженность перед СМИ в связи с предоставлением на предыдущих выборах бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади. По итогам выборной гонки 1999 г. в подобной ситуации оказались 21 партия и движение.
В законе подробно прописаны положения, касающиеся финансовой составляющей президентских выборов. Сохраняются установленные законодательством Российской Федерации гарантии деятельности зарегистрированного кандидата на должность Президента Российской Федерации. Предлагается не возмещать транспортные расходы зарегистрированным кандидатам, получившим в ходе первого тура выборов менее 3% голосов избирателей.
Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата не может превышать 150 млн рублей. Предусматривается индексация указанной суммы в соответствии с уровнем инфляции, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В законе нашли отражение решения Конституционного Суда Российской Федерации, принятые им за последние два года и касающиеся порядка проведения выборов в Российской Федерации. Так, законом устанавливается закрытый перечень оснований для отказа в регистрации кандидатов и для отмены их регистрации, которая может быть осуществлена только судом. Созданы юридически обоснованные препятствия для предотвращения использования на выборах так называемого административного ресурса всем кандидатам, замещающим государственные и муниципальные должности.
Обеспечению открытости и гласности выборов, подведения их итогов будет способствовать размещение в течение суток со дня голосования протоколов участковых избирательных комиссий, по мере поступления их в информационную систему, в компьютерной сети Интернет*(27).

***

Законодателем была проделана большая работа в области обеспечения прав граждан формировать органы государственной власти и местного самоуправления и участвовать в их деятельности. Особую актуальность ей придавало то обстоятельство, что именно названные права оказались наименее удовлетворительно изложены в Основном Законе. Так, невключение в текст новой Конституции в отличие от Конституции 1977 г. и ее последующих модификаций главы об избирательной системе и взаимосвязанных вопросах избирательной политики послужило дополнительным стимулом для развития отраслевых начал в избирательном законодательстве. Конституция в основном ограничилась закреплением конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, участвовать в референдуме, но в то же время в специальной статье 32, посвященной этим правам, не содержит указания на принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Эти и многие другие проблемы Основного Закона в обеспечении избирательных прав граждан были решены принятыми Государственной Думой в течение 1994-2003 гг. законодательными актами:
"Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (06.12.94, N 56-ФЗ) с дополнениями от 26.11.96, N 139-ФЗ;
"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (09.06.95, N 90-ФЗ);
"О референдуме Российской Федерации" (10.10.95, N 2-ФКЗ);
"О выборах Президента Российской Федерации" (17.05.95, N 76-ФЗ);
"Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (26.11.96, N 138-ФЗ) с изменениями и дополнениями от 22.06.98, N 85-ФЗ;
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (19.09.97, N 124-ФЗ) с изменениями и дополнениями от 30.03.99, N 55-ФЗ;
"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (24.06.99, N 121-ФЗ);
"Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" (06.12.99, N 210-ФЗ);
"О выборах Президента Российской Федерации" (31.12.99, N 228-ФЗ);
"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (10.01.03, N 20-ФЗ);
"О выборах Президента Российской Федерации" (10.01.03, N 19-ФЗ).
Принятие в последние годы новых избирательных законов существенно укрепило законодательную базу формирования органов государственной власти всех уровней, способствовало демократизации этого процесса в соответствии с международными стандартами, обеспечению реальных гарантий прав граждан на свободное волеизъявление в ходе выборов. Вместе с тем в правовом поле избирательного процесса остается еще немало неясных и неурегулированных до конца вопросов, требующих внимания законодателя.
Установленный ныне при выборах в федеральные органы государственной власти порядок нарезки избирательных округов по схеме не менее одного избирательного округа в каждом субъекте Федерации не согласуется с закрепленным в избирательном законодательстве принципом всеобщего равного избирательного права и соответственно равного представительства в избираемом органе. При таком подходе количество голосов, поданных за разных кандидатов, различается иной раз на целый порядок.
Принципу равного избирательного права и, в частности, равного статуса кандидатов противоречит и оставшееся в силе право общефедеральных общественных объединений и избирательных блоков выдвигать наряду со списком по федеральному избирательном округу тех же лиц и по одномандатным округам.
Нельзя признать демократичным и такое положение, когда кандидат, входящий в первую тройку списка избирательного объединения, под угрозой запретительных санкций против всего объединения, по существу, лишен возможности добровольного отказа от участия в выборах или снятия своей кандидатуры в пользу другого кандидата. В связи с этим заслуживает внимания инициатива ряда депутатов Государственной Думы об исключении положения о выбытии кандидата, занимавшего одно из первых трех мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, из перечня оснований для отказа в регистрации федерального списка кандидатов либо отмены его регистрации.
В целях обеспечения прав избирателя требует законодательного разрешения проблема повышения ответственности депутатов перед теми, кто их избрал. Сегодня, как правило, федеральный список формируется вокруг первых трех кандидатов, фамилии которых широко известны большинству граждан. Однако после успешного прохождения избирательного объединения, блока в парламент правового механизма сохранения данного списка в том же составе нет. В результате воля избирателя оказывается нарушенной.
Регламентируя условия доступа кандидатов и избирательных объединений, блоков к средствам массовой информации, существующее законодательство не предусматривает никаких ограничений по объемам платных выступлений как в государственных, так и в частных СМИ, результатом чего становится засилье на экранах и в печати "больших денег" и очевидное неравноправие кандидатов. Решению этой и других аналогичных проблем, думается, может помочь разрабатываемый ныне в Комитете Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций проект федерального закона "О политической рекламе".
Нуждаются в уточнении и конкретизации полномочия и пределы компетенции Центральной избирательной комиссии. Сегодня помимо чисто технических вопросов ей, по существу, отдано на откуп все, что касается регистрации кандидатов и избирательных объединений, определения соответствия их действий законодательству о выборах, распределения финансовых средств. Центральная избирательная комиссия наделена правом осуществлять контроль за соблюдением прав граждан при подготовке и проведении выборов, а также нормативной регламентации всех отношений, связанных с реализацией избирательного законодательства. Тем самым Центральная избирательная комиссия Российской Федерации фактически вторгается в сферу прерогатив федерального парламента, Конституционного Суда Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Исходя из этого высказываются предложения законодательно установить, что, во-первых, по общему правилу Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решения, обязательные к исполнению другими органами и организациями. Во-вторых, определить, что нормативные акты, в том числе инструкции и разъяснения, принимаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по вопросам, прямо обозначенным в соответствующих законах. В-третьих, закрепить, что в соответствии с конституционным принципом разделения властей Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в необходимых случаях входит в Государственную Думу или в Конституционный Суд с представлениями о толковании соответствующего закона. При этом можно предусмотреть, что во время избирательных кампаний такие запросы рассматриваются в первоочередном порядке.
Немало нерешенных проблем сохраняется до сих пор в сфере конституционных гарантий судебной защиты прав граждан, в том числе и избирательных. Поток подобных обращений в судебные инстанции разных уровней постоянно растет, а процедура и сроки принятия решений по ним и, главное, эффективность этих решений оставляют желать лучшего. Определенное продвижение в этом вопросе призван обеспечить инициированный членами Совета Федерации законопроект о внесении дополнений в федеральные законы об основных гарантиях и о выборах депутатов Госдумы, касающийся порядка рассмотрения поступающих в суд жалоб о нарушениях избирательных прав граждан.
По-прежнему насущной остается задача приведения в соответствие с федеральными нормами всего массива законодательства о выборах и референдумах в субъектах Российской Федерации, что особенно важно в условиях сохраняющейся социально-политической нестабильности и несовершенства нынешнего механизма реализации избирательных прав граждан в масштабах всей страны. Для проведения такого объема законодательных работ в субъектах Федерации требуется разработка и принятие так называемого рамочного, а также модельного избирательного законодательства, предусматривающего, что основная часть правового массива, касающегося организации и проведения выборов и референдумов, основных гарантий прав граждан, сохранялась бы и развивалась в рамках федерального избирательного законодательства, а вопросы их практического осуществления применительно к конкретным условиям отдельных регионов - в рамках законодательства субъектов.
С этой точки зрения, а также с точки зрения необходимости унификации всего комплекса законов о выборах весьма перспективной видится прорабатываемая ныне в Комитете по государственному строительству идея создания Избирательного кодекса, который включил бы в себя все вопросы избирательного права. Тогда бы отпала нужда в специальных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента, об основных гарантиях избирательных прав граждан, о референдуме и т.п. По мысли авторов, Кодекс должен включать в себя понятийный блок, блок принципов избирательной системы в Российской Федерации, блок операционно-технического проведения выборов и блок, в котором будут прописаны отличия выборов депутатов и выборов Президента, организации референдума от простых выборов. Предполагается, что Кодекс будет иметь прямое действие и "работать" на всей территории страны.
В сложном комплексе проблем совершенствования избирательной системы особую актуальность приобретает вопрос о более адекватном представительстве различных социально-политических интересов в высшем законодательном органе страны. Действующая избирательная система не стала вопреки ожиданиям фактором развития цивилизованной многопартийности. Существующая множественность партий по-прежнему далека от той искомой многопартийной системы, которая представляет собой объединение партий парламентского типа. Отсутствие закона о партиях еще более усложняет проблемы.
Важным направлением преодоления наблюдающейся в последнее время тенденции отчуждения населения от власти является расширение форм влияния избирателей на избранных ими представителей власти. В связи с этим заслуживает поддержки идея принятия законодательных актов субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов и иных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления. Что же касается федерального закона об отзыве депутатов Государственной Думы, то его принятию препятствует то обстоятельство, что институт отзыва депутата Государственной Думы не предусмотрен действующей Конституцией и его введение было бы ограничением конституционного статуса члена парламента.
При введении в российскую политическую практику института отзыва депутата необходимо избежать возврата к идеологии императивного мандата. когда отзыв связывается с трактовкой статуса депутата как представителя отдельных административно-территориальных образований, который несет ответственность перед своими избирателями, обязан выполнять их наказы, отчитываться перед ними и т.д.
В законах субъектов Федерации об отзыве депутатов, которые целесообразно принять, важно так определить процедуру назначения голосования по отзыву и порядок определения результатов голосования, чтобы не дать возможность использовать этот правовой институт в качестве средства удовлетворения частных, групповых, местнических, корпоративных интересов. Отзыв должен осуществляться исключительно по инициативе населения. Отзываемому депутату, иному выборному лицу должны быть предоставлены правовые, организационные и информационные гарантии, позволяющие отстаивать собственную позицию в связи с осуществлением отзыва. Недопустимо установление таких правил проведения отзыва, когда для отзыва депутата, иного выборного лица достаточно относительного большинства голосов от общего числа граждан, принявших участие в голосовании. Такая облегченная процедура отзыва не способствовала бы стабильности в осуществлении государственной власти и местного самоуправления.