3. Правовые основы системы органов государственной власти
В сфере организации системы органов государственной власти основной
целью законодательной деятельности была реализация конституционных
принципов разделения властей и единства государственной власти.
Государственной Думой созданы основы правового регулирования порядка
формирования и функционирования органов законодательной, исполнительной
и судебной власти.
На основе и во исполнение Конституции Российской Федерации был принят
Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской
Федерации" (1997 г.), определивший полномочия Правительства
Российской Федерации, порядок его организации и функционирования,
основы взаимоотношений с иными органами государственной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
Особенностью российской системы разделения властей является то,
что Президент России, по сути, не входит ни в одну из трех ветвей
власти. Он - глава государства и обязан обеспечивать согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Представляется, что общие принципы обеспечения такого взаимодействия
по мере их практической выработки должны приобретать нормативное
содержание в форме федеральных законов, регламентов палат Федерального
Собрания, указов Президента.
Взаимодействие федеральных органов государственной власти в рамках
системы разделения властей отлажено далеко не в полной мере, что
порождает ряд правовых проблем. Выделим важнейшие из них. Это обеспечение
взаимодействия:
Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской
Федерации;
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации;
федеральных органов государственной власти и Конституционного Суда
Российской Федерации.
Рассматривая взаимодействие Президента Российской Федерации и Федерального
Собрания Российской Федерации, следует отметить, что в основном
оно осуществляется в рамках законодательного процесса. На сегодня
актуальна задача создания механизма реализации норм Конституции
Российской Федерации, обязывающих Президента подписывать законы,
на которые не может быть наложено вето, например федеральные конституционные
законы или федеральные законы, уже отклоненные Президентом, но в
отношении которых отлагательное вето Президента было преодолено
в установленном порядке. Решением этой проблемы могло бы стать наделение
одного из федеральных органов государственной власти помимо Президента
Российской Федерации (например, Конституционного Суда Российской
Федерации) правом опубликования, введения в действие законов, которые
обязан был подписать и обнародовать Президент Российской Федерации.
Однако следует отметить, что введение подобного механизма потребует
изменения норм федеральной Конституции, а также принятия специальных
нормативных актов.
Необходимо согласование ряда конституционных норм, регулирующих
взаимодействие Президента Российской Федерации и Государственной
Думы. Например, согласно статьям 109 и 117 Конституции Российской
Федерации Президент не имеет права распустить Государственную Думу
в ряде случаев. С другой стороны, в соответствии со статьей 111
в случае трехкратного отклонения кандидатур на должность Председателя
Правительства Президент Российской Федерации обязан немедленно распустить
Государственную Думу. Однако обе названные процедуры могут протекать
одновременно, и в этом случае возможна коллизия конституционных
норм.
Следует отметить, что в целом взаимодействие Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации достаточно полно
регулируется федеральной Конституцией и федеральным законодательством,
а также указами Президента Российской Федерации. Вместе с тем следует
отметить, что требуется уточнение содержания права Правительства
Российской Федерации контролировать и координировать деятельность
ряда федеральных органов исполнительной власти, которые находятся
в непосредственном подчинении Президента Российской Федерации.
Нуждается в законодательной регламентации закрепленное в Конституции
Российской Федерации и Федеральном конституционном законе "О
Правительстве Российской Федерации" 1997 г. полномочие Председателя
Правительства Российской Федерации по временному исполнению обязанностей
Президента Российской Федерации. Очевидно, что по этому вопросу
должен быть принят федеральный закон. Кроме того, необходимо определить,
возможно ли временное замещение должности Президента Российской
Федерации иным лицом (и каким именно) помимо Председателя Правительства
в случае, если последний отсутствует либо не в состоянии исполнять
свои обязанности.
В нормативном регулировании нуждается процедура рассмотрения Государственной
Думой письменных заключений Правительства Российской Федерации на
законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении
от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых
обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы,
покрываемые за счет федерального бюджета. Необходимо также определить,
может ли быть одобрен законопроект такого рода, если Правительство
Российской Федерации дает по нему отрицательное заключение, а также
решить вопрос о сроках представления такого заключения. Представляется
важным нормативно урегулировать порядок рассмотрения Правительством
Российской Федерации письменных обращений к нему комитетов и комиссий
палат Федерального Собрания, информирования их о результатах такого
рассмотрения.
Наконец, рассматривая вопросы обеспечения взаимодействия федеральных
органов государственной власти и Конституционного Суда Российской
Федерации, следует указать, что основной правовой проблемой в данной
сфере является вопрос о выработке механизма реализации решений Конституционного
Суда Российской Федерации, выполнения его теми федеральными органами
государственной власти, которым оно адресовано. Решением указанной
проблемы может стать законодательное введение механизма ответственности
как в отношении органов, не исполняющих решение Конституционного
Суда, так и возложение ответственности (административной, уголовной,
дисциплинарной) на должностных лиц указанных органов, виновных в
неисполнении решения Суда*(28).
На реализацию конституционного принципа единства государственной
власти, конкретизацию конституционных положений о полномочиях и
порядке деятельности Президента Российской Федерации, Федерального
Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации
направлена регламентация федерального законодательного процесса.
В развитие норм Конституции о порядке изменения ее глав с третьей
по восьмую был принят Федеральный закон "О порядке принятия
и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"
(1998 г.), устанавливающий требования к проектам законов Российской
Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации и порядок
их внесения, принятия, одобрения и вступления в силу. Таким образом,
созданы условия для корректного изменения 3-8 глав Конституции Российской
Федерации, о необходимости которых представители всех ветвей власти
говорят все чаще и чаще.
Важной перспективной задачей в этой сфере является принятие Федерального
конституционного закона о Конституционном Собрании, учреждаемом
и созываемом для разработки и принятия проекта новой Конституции
в связи с необходимостью внесения изменений в ее первую, вторую
и девятую главы. Основным предметом такого закона являются статус
и структура Конституционного Собрания, а также порядок его образования,
функционирования и взаимодействия с органами государственной власти.
В настоящее время действует новый, принятый по инициативе Президента
России Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации" от 05.08.2000.
В соответствии с ним членом Совета Федерации может быть избран (назначен)
гражданин России не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией
Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной
власти.
При этом член Совета Федерации - представитель от законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации избирается этим органом на срок полномочий этого органа
(на срок полномочий его членов), а член Совета Федерации - представитель
от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой
палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным
лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на
срок полномочий этого должностного лица, при условии, что против
назначения этого представителя не выступят две трети или более депутатов
законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации.
В законе не уточняется что означает понятие "на срок полномочий"
(этого органа или должностного лица), - то ли на срок, равный сроку
полномочий этого органа (должностного лица), то ли на срок до окончания
полномочий этого органа (должностного лица). Однако в законе сказано,
что полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня вступления
в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации
вновь избранным соответствующим органом (должностным лицом). Одновременно
закон установил, что "полномочия члена Совета Федерации могут
быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной
власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором
осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации".
Поэтому возможно, что в перспективе положения закона о сроке полномочий
члена Совета Федерации потребуют уточнения.
В то же время сформированный по новому закону Совет Федерации является
единственным органом государственной власти России без срока полномочий.
Хотя частью 7 раздела второго Конституции России предусмотрен "первый
созыв" Совета Федерации, из чего логично вытекает, что за первым
созывом должны последовать второй и все остальные.
Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в соответствии
с новым законом завершено к 1 января 2002 г.*(29).
В настоящее время активно развивается конституционное законодательство
об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Основу этого законодательства составляют конституции и уставы субъектов
Российской Федерации. При этом объем конституционного и уставного
регулирования по вопросам организации государственной власти в субъектах
Федерации различен. Поскольку все субъекты Российской Федерации
в соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации
вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации
и ее субъектов имеют равное право на осуществление собственного
правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных
актов, большинство субъектов Федерации приняли целый ряд нормативных
правовых актов, конкретизирующих и дополняющих нормы конституций
и уставов. Их объем будет увеличиваться, и актуальность проблемы
о соответствии их основам конституционного строя России возрастет.
Вопрос о конкретных требованиях, предъявляемых к принципам организации
государственной власти в субъектах Российской Федерации, является
довольно сложным. В самой Конституции Российской Федерации об этом
сказано лишь, что система органов государственной власти республик,
краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации и общими принципами организации представительных
и исполнительных органов государственной власти, установленными
федеральным законом. Какие это принципы, должны ли они быть общими
для субъектов Федерации и в какой степени должны учитываться особенности
конкретного субъекта Федерации в организации органов власти - все
эти вопросы должны быть урегулированы на федеральном уровне. Вполне
допустимо, что данные вопросы могут быть решены как в одном федеральном
законе, так и в нескольких, регулирующих отдельно организацию законодательной
и исполнительной власти. Это, в частности, доказала практика деятельности
Конституционного Суда Российской Федерации, вынужденного формулировать
некоторые принципы организации государственной власти при решении
конкретных дел*(30).
Одной из первоочередных мер конституционного строительства в Российской
Федерации являются разработка и принятие указанного в статье 77
Конституции Российской Федерации одного или нескольких федеральных
законов об общих принципах организации органов государственной власти
субъектов Федерации. В будущем нельзя исключать вопрос о внесении
необходимых дополнений в Конституцию Российской Федерации, с тем
чтобы точнее определить единые основные требования по организации
государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Конституции и уставы субъектов Федерации регулируют, как правило,
целый комплекс отношений, связанных с организацией государственной
власти: основные принципы построения и функционирования системы
государственной власти субъекта Российской Федерации; отношения,
связанные с порядком образования и функционирования государственных
органов, их виды, структуру, правовой статус, формы деятельности
органов государственной власти, издаваемые ими акты.
В основу организации и деятельности государственной власти субъектов
Федерации положены принципы: 1) разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами власти субъектов Федерации; 2) разделения власти на законодательную,
исполнительную и судебную.
На практике реализация указанных принципов осложняется рядом факторов.
Среди них, например, отсутствие должной нормативной базы для четкого
разграничения предметов ведения и полномочий, поскольку одних норм
Конституции Российской Федерации явно недостаточно. Так, до конца
неясно, как понимать "совместное ведение", поскольку часть
2 статьи 76 Конституции определяет только, что по предметам совместного
ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии
с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации. Вероятно, на этот и другие вопросы должен ответить специальный
федеральный закон об общих принципах разграничения предметов ведения
и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, о необходимости
которого давно говорят и ученые, и практики, но который до сих пор
не принят.
В отличие от законодательства республик, в котором довольно полно
регулируется структура государственной власти, в других субъектах
Федерации процесс законодательного регулирования системы органов
государственной власти далек от завершения. Особенно это касается
органов исполнительной власти. Поэтому объем законодательного регулирования
субъектов Федерации в этой области будет существенно расширяться.
В ближайшей перспективе можно предвидеть интенсивное развитие законодательства
субъектов Федерации и в сфере регулирования административно-территориального
устройства. Пока же конституционное и уставное регулирование по
этому вопросу невелико по объему и довольно схематично.
Административно-территориальное устройство, которое закрепляется
в конституциях и уставах субъектов Федерации, строится на следующих
общих принципах: республика, область, край, город федерального значения,
автономная область, автономный округ обладают собственной территорией,
все вопросы административно-территориального устройства субъекта
Федерации являются компетенцией самого субъекта; территория субъекта
не может быть изменена без его согласия. В ряде уставов предусмотрено,
что такое согласие может быть получено путем проведения референдума
среди жителей данной территории (см., например, статью 38 Устава
Ставропольского края, ст. 12 Устава Курганской области, статью 8
Устава Ленинградской области и т.д.).
В целом конституции и уставы субъектов Российской Федерации регулируют
следующие вопросы административно-территориального устройства: основные
положения административно-территориального устройства, принципы
территориального устройства субъекта Федерации; схема территориального
устройства субъекта Федерации (иногда перечисляются административно-территориальные
единицы) и т.д. Однако законодательство субъектов Федерации в этой
сфере имеет существенные пробелы, в частности в вопросах изменения
территориального устройства, порядка преобразования отдельных территориальных
единиц.
В связи с этим необходимо совершенствование законов субъектов Российской
Федерации об административно-территориальном делении. Учитывая актуальность
проблемы, Институт законодательства и сравнительного правоведения
разработал проект модельного закона о территориальном устройстве
субъекта Российской Федерации. Целесообразно принять федеральный
закон о регулировании внутрифедеральных административных границ.
***
"Мотором нашей политики, - говорил Президент Российской Федерации
в 2000 году, - должны стать инициативные и ответственные федеральные
органы исполнительной власти. В основе их полномочий - конституционный
долг обеспечить прочность исполнительной вертикали, общегосударственный
мандат доверия, полученный в результате демократических выборов
Президента, единая стратегия внутренней и внешней политики"*(31).
Исполнительная власть играет огромную роль в управлении государственными
делами, однако проблемы законодательного регулирования и совершенствования
системы исполнительной власти, определения правового статуса органов
исполнительной власти как в центре, так и в регионах полностью еще
не решены.
В 1997 г. вступил в силу Федеральный конституционный закон "О
Правительстве Российской Федерации". Он закрепил основы современной
системы федеральных органов исполнительной власти и сформулировал
принципы их структурной организации. Этот законодательный акт можно
рассматривать как ведущий источник современного административного
законодательства по всем основным проблемам государственного управления
Российской Федерации.
Для создания стройной системы исполнительной власти, работающей
"в автоматическом режиме", этого закона недостаточно.
Дополнительно необходимо регламентировать правовой статус федеральных
органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации. Причем он должен быть закреплен не в индивидуальных
положениях об органах исполнительной власти, как это существует
сегодня, необходимо принять ряд федеральных законов и законов субъектов
Российской Федерации;
Эти законы в соответствии с Федеральным конституционным законом
"О Правительстве Российской Федерации" должны не только
определить правовое положение различных видов органов исполнительной
власти Федерации и ее субъектов, создаваемых по предметам их совместного
ведения, порядок их формирования и наименования, формы, виды и уровни
их взаимоотношений с государственными органами Российской Федерации,
органами управления системы исполнительной власти, с территориальными
органами министерств и ведомств Российской Федерации с государственными
предприятиями, муниципальными образованиями, общественными и религиозными
объединениями, порядок делегирования органами исполнительной власти
государственных полномочий иным субъектам управления, но и главное
- закрепить принципы организации органов исполнительной власти как
Федерации, так и ее субъектов.
В федеральных законах о федеральных органах исполнительной власти,
о территориальных органах министерств и ведомств Российской Федерации
и об основных принципах организации органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации необходимо установить:
1) порядок создания, ликвидации и реорганизации федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации;
2) условия, при которых органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации по предметам совместного ведения с Федерацией создаются
Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации
или субъектом Российской Федерации и должны имеют единообразную
организационно-правовую форму;
3) в каких случаях органы исполнительной власти Российской Федерации
или субъекта Российской Федерации создаются по согласованию с Президентом
России или Правительством Российской Федерации, министерствами или
ведомствами Российской Федерации и кто должен выступать инициатором
создания этих органов;
4) при каких условиях Правительство Российской Федерации или руководитель
исполнительных органов государственной власти субъекта Российской
Федерации вправе создать орган исполнительной власти и кто имеет
право утверждать положение об этом органе;
5) в каких случаях органы исполнительной власти, созданные по предметам
совместного ведения Федерации и ее субъектов, будут подчиняться
только Правительству Российской Федерации, министерству или ведомству,
руководителю органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Важно определить:
условия, при которых органы исполнительной власти субъекта Российской
Федерации, созданные по предметам совместного ведения Федерации
и ее субъектов, должны подчиняться центру и субъекту Российской
Федерации. Уровень взаимоотношений органов исполнительной власти
субъекта Российской Федерации с федеральным органом исполнительной
власти при таком подчинении может быть установлен и в федеральном
законе, и в Положении о соответствующем органе исполнительной власти
субъекта Российской Федерации;
порядок согласования с органами исполнительной власти субъекта Российской
Федерации подготовки актов федеральными органами исполнительной
власти; вопросы обучения и повышения квалификации специалистов федеральных
органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной
власти субъекта Российской Федерации; порядок вступления в должность
назначенных руководителей органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, созданных по предметам совместного ведения
Федерации и субъектов Российской Федерации; порядок и периодичность
проведения мероприятий по совершенствованию механизма взаимодействия
федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и
органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по предметам
совместного ведения Федерации и ее субъектов;
положения об органах исполнительной власти субъектов Российской
Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов,
если деятельность этих органов должна координироваться Правительством
России в соответствии с Федеральным конституционным законом "О
Правительстве Российской Федерации": об органах системы МВД
России, МЧС России, контроля и надзора, экономической и социально-культурной
сфер управления и т.д.
Это послужило бы основой единообразия системы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, в том числе названий и организационно-правовых
форм территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации.
Уточнение правового положения органов исполнительной власти Федерации
и ее субъектов, созданных по предметам их совместного ведения, будет
способствовать повышению их ответственности. Регламентация целей,
задач, функций, прав и обязанностей взаимосвязанных органов единой
системы исполнительной власти России в целом будет способствовать
решению задач, стоящих перед Правительством Российской Федерации
и системой органов исполнительной власти России. В ряде субъектов
Федерации есть законы о правительстве (Республики Бурятия, Саха
(Якутия), Москва и Санкт-Петербург), об органах государственной
власти (Воронежская область), об органах исполнительной власти (Свердловская
область), об администрации области (Калининградская область), о
выборах губернаторов, но надо двигаться дальше.
Исполнительная власть не сводится к совокупности органов, это сложная
социальная система со своими составными частями. Предстоит упорядочивать
ее и укреплять связи между всеми ее элементами. Это позволит ограничить
растущее влияние "неформальной" власти в стране на государственные
дела и преодолеть стремление к монополизации ресурсов в корыстных
интересах представителей властных структур. Исходная позиция заключается
в признании того. что преобразования в разных сферах государственной
и общественной жизни влекут изменения роли и функций государства.
Пока отсутствуют соответствующие концепция и стратегия, хотя воздействие
государства на общественные процессы нельзя недооценивать.
Предстоит определить функции государства в разных сферах и установить
"долю" государственных функций, осуществляемых исполнительной
властью. Поможет типовой классификатор функций органов, на базе
которого можно подготовить типовое положение о министерстве, и др.
По-прежнему актуальна задача совершенствования системы органов исполнительной
власти. До сих пор их беспрерывные перестройки на федеральном уровне
и в субъектах Российской Федерации порождаются не только лично-конъюнктурными
соображениями, но и отсутствием столь нужной типологии органов и
критериев их построения. Мешает порочная традиция "обрастания"
базовых органов "квазиорганами" - межведомственными советами,
чрезвычайными и временными комиссиями, которые дробят управление.
Требует решения проблема сочетания функциональных, отраслевых, территориальных
и программных принципов управления. Ее решение позволит оптимизировать
систему органов на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Речь
идет о том, как обеспечить организационные, функциональные и правовые
аспекты единства исполнительной власти. Возможны децентрализация
функций и создание как укрупненных межтерриториальных структур (в
рамках ассоциаций экономического взаимодействия или новых совнархозов),
так и разных моделей территориальных структур федеральных органов.
Одной из главных проблем законодательного регулирования остается
совершенствование системы государственного контроля в Российской
Федерации.
В настоящее время помимо Прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающей
надзор за соблюдением законодательства всеми ветвями государственной
власти Российской Федерации, действуют федеральные органы, осуществляющие
вневедомственный контроль и именуемые, согласно Указу Президента
Российской Федерации от 12 ноября 1992 г. федеральными надзорами
России, государственными инспекциями.
Государственный контроль осуществляют федеральные службы. Контроль
за исполнением федерального бюджета - Счетная палата Российской
Федерации, которая является принципиально новым государственным
органом (часть 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации). Некоторые
вопросы, связанные с деятельностью Счетной палаты, нуждаются в дополнительной
регламентации. Речь идет в первую очередь о порядке осуществления
контроля за использованием средств федерального бюджета и о порядке
взаимодействия Счетной палаты с другими контрольными органами*(32).
***
Важным условием демократизации государственного управления является
укрепление законодательных основ участия граждан в отправлении правосудия.
В настоящее время продолжают действовать следующие законы, принятые
Верховным Советом РФ:
Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"
(26.06.92, N 3132-1);
Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан" (27.04.93, N 4866-1);
Закон Российской Федерации "О международном коммерческом арбитраже"
(07.07.93, N 5338-1);
Интенсивный процесс законотворчества сопровождался расширением сферы
судебного регулирования. Переход от административно-командного управления
экономикой к государственному регулированию новыми методами рыночных
отношений создал объективные условия для отказа от системы государственного
арбитража и для формирования арбитражных судов.
Конституция Российской Федерации, закрепившая систему органов правосудия,
отводит арбитражным судам функции судебного органа по разрешению
экономических споров. Традиционно в течение многих десятилетий разрешение
хозяйственных (экономических) споров между юридическими лицами было
обособлено от разрешения споров с участием граждан. Характер дел,
рассматриваемых арбитражными судами, особенности споров, возникающих
в предпринимательской деятельности, значимость быстрого и правосудного
разрешения сложных конфликтов в сфере экономики обусловили существование
арбитражного суда наряду с судами общей юрисдикции, а также особенности
процессуальной формы его деятельности. В 1991-1992 гг. были приняты
утратившие ныне силу закон об арбитражном суде и Арбитражный процессуальный
кодекс Российской Федерации.
В развитие базовых положений Конституции Российской Федерации существенный
вклад внесла Государственная Дума первого созыва. В период ее работы
были приняты:
Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской
Федерации" (21.07.94, N 1-ФКЗ);
Федеральный закон "О некоторых вопросах организации и деятельности
военных судов и органов военной юстиции" (03.12.94, N 55-ФЗ);
Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных
лиц правоохранительных и контролирующих органов" (20.04.95,
N 45-ФЗ);
Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской
Федерации" (28.04.95, N 1-ФКЗ);
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (05.05.95,
N 70-ФЗ) вместе с федеральным законом о введении его в действие
(05.05.95, N 71-ФЗ), действовавший до 1 сентября 2002 г.;
Статья 125 Конституции Российской Федерации не содержит определения,
характеризующего хотя бы в краткой форме юридическую природу, статус,
функциональную направленность и место в системе власти Конституционного
Суда Российской Федерации. Этот пробел в Основном Законе имеет свое
объяснение. Впервые специализированный орган судебного конституционного
контроля был учрежден в декабре 1990 г., а 12 июля 1991 г. принят
закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР". Его деятельность
в 1992-1993 гг. внесла существенный вклад в становление конституционного
правосудия в России, однако получила неоднозначную оценку в обществе.
В условиях конфронтации между законодательной и исполнительной властями
Конституционный Суд оказался вовлеченным в водоворот политических
страстей, что в итоге привело к приостановлению его деятельности
в октябре 1993 г. Составители проекта Конституции Российской Федерации
к моменту вынесения его на всенародное голосование не сумели прийти
к единству в характеристике Конституционного Суда, выраженному в
четком определении.
В развитие положений статьи 125 и в соответствии со статьей 128
Конституции Российской Федерации Федеральный конституционный закон
"О Конституционном Суде Российской Федерации" (21.07.94,
N 1-ФКЗ) установил полномочия, порядок образования и деятельности
Конституционного Суда.
В отдельном ряду стоят Федеральный конституционный закон "Об
арбитражных судах в Российской Федерации" (28.04.95, N 1-ФКЗ)
и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (05.05.95,
N 70-ФЗ). Необходимость серьезных изменений арбитражного процесса
и законодательства об арбитражных судах была продиктована быстро
идущими экономическими преобразованиями, появлением новых законодательных
актов в сфере экономики и прежде всего принятием Гражданского кодекса
Российской Федерации. Эти законы расширили подведомственность дел
арбитражных судов, последовательно провели принципы состязательности
и диспозитивности, освободив суд от обязанности по сбору доказательств,
от жесткого контроля за действиями сторон по распоряжению своими
материальными и процессуальными правами.
Основной системообразующий документ, который установил единое правовое
пространство для законодательства о судоустройстве, приняла Государственная
Дума второго созыва. Этим документом стал Федеральный конституционный
закон "О судебной системе Российской Федерации" (31.12.96,
N 1-ФКЗ).
За ним последовали другие законы, обеспечивающие дальнейший ход
судебной реформы:
Федеральный закон "О судебных приставах" (21.07.97, N
118-ФЗ);
Федеральный закон "Об исполнительном производстве" (21.07.97,
N 119-ФЗ);
Федеральный закон "О Судебном департаменте при Верховном Суде
Российской Федерации" (08.01.98, N 7-ФЗ);
Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации"
(17.12.98, N 188-ФЗ);
Федеральный закон "О финансировании судов Российской Федерации"
(10.02.99, N 30-ФЗ);
Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской
Федерации" (23.06.99, N 1-ФКЗ);
Федеральный закон "Об общем числе мировых судей и количестве
судебных участков в субъектах Российской Федерации" (29.12.99,
N 218-ФЗ);
Федеральный закон "О народных заседателях федеральных судов
общей юрисдикции в Российской Федерации (02.01.2000, N 37-ФЗ)".
Система судебных органов призвана обеспечить незыблемость основ
конституционного строя, охраняя правопорядок, единство экономического
пространства, господствующие формы распределения и обмена имущества,
гарантируя свободу экономической деятельности. Регламентация многих
стадий судопроизводства состоит в прямой зависимости от содержания
закона о судебной системе. Принятый в 1996 г. Федеральный конституционный
закон "О судебной системе Российской Федерации" прежде
всего был направлен на устранение противоречий между вновь провозглашенными
конституционными принципами отправления правосудия и конкретными
правилами судопроизводства.
Закон фиксирует принципиальные положения, гарантирующие устойчивость
внутренних связей системы и ее стабильность:
установление судебной системы Российской Федерации Конституцией
Российской Федерации и настоящим федеральным конституционным законом;
соблюдение всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных
федеральным законодательством правил судопроизводства;
единство применения норм действующего российского законодательства
и норм международного права;
признание обязательности исполнения на всей территории России судебных
постановлений, вступивших в законную силу;
единство статуса судей;
финансирование федеральных судов и мировых судей из федерального
бюджета.
Закон предусматривает исчерпывающий перечень судебных органов. Судебную
систему в Российской Федерации составляют федеральные суды и суды
субъектов Российской Федерации. К федеральным судам отнесены Конституционный
Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, включая военные
и специализированные суды, арбитражные суды.
Судами субъектов Федерации стали конституционные (уставные) суды
субъектов Российской Федерации, а также мировые судьи.
Законом предусмотрено создание окружных арбитражных судов, хотя
подобная идея организации судебных округов, несовпадающих с административно-территориальным
и национально-государственным делением Российской Федерации, ранее
обсуждалась применительно к судам общей юрисдикции. Однако полный
отказ от прежней структуры судов повлек бы за собой серьезные финансовые,
кадровые и даже политические проблемы.
Одним из важных элементов реформы судебной системы стал Федеральный
закон "О мировых судьях в Российской Федерации" (17.12.98,
N 188-ФЗ), положивший начало возрождению в России этого давно утраченного
института. В соответствии с ним в компетенцию мировых судей входит
ведение уголовных дел о преступлениях небольшой тяжести, гражданских
дел по искам и спорам при небольшой цене иска, дела об административных
правонарушениях и жалобы по ним, иных дел, рассмотрение которых
возложено на мировых судей. Судопроизводство мировой судья осуществляет
единолично в пределах судебных участков, создаваемых законами субъектов
Российской Федерации из расчета численности населения на одном участке
от 15 до 30 тыс. жителей.
Мировой судья назначается (избирается) законодательным (представительным)
органом государственной власти субъектов Российской Федерации либо
избирается населением соответствующего участка на срок не более
5 лет, а при повторном и последующих назначениях или избраниях -
на срок не менее 5 лет. Закон оговаривает гарантии статуса мировых
судей, предъявляемые к ним требования и определяет вопросы финансирования
и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей.
В развитие положений этого закона с учетом предложений законодательных
(представительных) органов субъектов Российской Федерации, согласованных
с Верховным Судом Российской Федерации, принят Федеральный закон
"Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков
в субъектах Российской Федерации" (29.12.99, N 218-ФЗ).
В формирование законодательной базы по осуществлению судебной реформы
свой вклад внесла Государственная Дума третьего созыва. Значительным
шагом в осуществлении судебной реформы явилось принятие трех кодексов:
Уголовно-процессуального (18.12.2001, N 174-ФЗ), Арбитражно-процессуального
(24.07.2002, N 95-ФЗ) и Гражданско-процессуального (14.11.2002,
N 138-ФЗ). Разработка нового уголовно-процессуального закона вызвана
необходимостью приведения его в соответствие с положениями Конституции
Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.
К числу наиболее важных новелл нового Уголовно-процессуального кодекса
относятся следующие:
закрепление принципа состязательности уголовного процесса и положения
о том, что суд не является органом уголовного преследования, не
выступает на стороне обвинения или защиты;
отнесение к первоочередным задачам уголовно-процессуального законодательства
защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения,
ограничения ее прав и свобод;
обязательное участие государственного обвинителя при поддержании
обвинения в суде по конкретному уголовному делу и возложение на
прокурора, следователя, дознавателя в уголовном судопроизводстве
функции уголовного преследования от имени государства;
возложение на сторону обвинения обязанности доказывания обвинения
и опровержения доводов, приводимых в защиту подозреваемого и обвиняемого;
установление порядка признания доказательств недопустимыми;
отказ от принципа непрерывности судебного разбирательства;
введение института "соглашения о признании вины";
предоставление подозреваемому права иметь защитника и свидания с
ним наедине и конфиденциально с момента, предшествующего первому
допросу, расширение перечня случаев обязательного участия защитника;
установление норм, гарантирующих адвокатский иммунитет;
расширение оснований применения залога в качестве меры пресечения
по любому уголовному делу;
установление момента окончания уголовного преследования;
уточнение процедуры примирения и др.
Дальнейшее развитие судебной реформы связано с принятием федеральных
законов "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный
кодекс Российской Федерации" (29.05.2002, N 58-ФЗ) и "О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О введении
в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации"
(29.05.2002, N 59-ФЗ).
Данные федеральные законы приняты по поручению Конституционного
Суда Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации
в Постановлении от 14 марта 2002 г. N 6-П по делу о проверке конституционности
статей 90, 96, 122 и 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР,
в связи с жалобами граждан Малеикина С.С., Мартынова Р.Н., Пустовалова
С.В. признал, что все положения УПК РСФСР, сохраненные в УПК России
до 1 января 2004 г. и допускающие возможность применения в качестве
меры пресечения заключения под стражу без судебного решения, не
соответствуют Конституции Российской Федерации. Суд поручил Федеральному
Собранию Российской Федерации обеспечить введение в действие с 1
июля 2002 г. норм УПК Российской Федерации, предусматривающих судебный
порядок применения ареста, а также задержания подозреваемого на
срок более 48 часов. Данными законами внесены соответствующие изменения.
Необходимость разработки Арбитражно-процессуального кодекса вызвана
некоторыми выявленными на практике пробелами и внутренними противоречиями
действующего кодекса, а также несогласованностью с другими законами,
вступившими в силу после 1995 г.
В законе предпринята попытка осуществить сочетание принципа состязательности
с определенной активностью суда, нацеленной на повышение уровня
организации процесса, эффективности судебной защиты. Так, в целях
оказания содействия лицам, участвующим в деле, арбитражный суд наделяется
правом истребования доказательств по своей инициативе, в том числе
письменных, назначения экспертизы и т.п.
Закон содержит также нормы, развивающие принципы состязательности
и диспозитивности, в частности, привлечение судом другого ответчика
по ходатайству или с согласия истца в случае невозможности рассмотрения
дела без его участия, расширение оснований переноса рассмотрения
дела в другой арбитражный суд, приостановление производства по делу
по ходатайству обеих сторон, возможность проверки законности и обоснованности
принятого первой инстанцией решения в апелляционном порядке только
в обжалованной части при отсутствии возражений других лиц, участвующих
в деле, и др.
Согласно закону предполагается осуществить дифференциацию процедур
при рассмотрении различных категорий дел, а также ввести упрощенную
процедуру рассмотрения по спорам на мелкие суммы и бесспорным делам.
Предлагается возможность урегулирования споров между субъектами
предпринимательской деятельности вне рамок судебного заседания,
путем мирового соглашения. Подробно регламентирован институт обеспечения
иска, предусматривается применяемый в мировой судебной практике
порядок обеспечения имущественных интересов до подачи иска, а также
институт встречного обеспечения. В целях обеспечения оперативности
процесса и сокращения нагрузки на судью водится институт помощника
судьи.
Концепция Гражданского процессуального кодекса предусматривает прежде
всего реализацию принципа состязательности и ответственности сторон
в гражданском процессе. В связи с этим вводится новый порядок регламентации
всех видов судопроизводства: искового, особого, публично-правового,
приказного и производства по делам, возникающим в связи с исполнением
актов судов общей юрисдикции и актов иных органов. Предлагается
регламентировать роль прокурора в гражданском процессе и предоставить
ему право возбуждать гражданские дела в случаях защиты интересов
государства, а также в случаях, когда лицо по уважительной причине
не может возбудить такое дело. Вводится новый апелляционный порядок
рассмотрения дел и пересмотра решений, вынесенных мировыми судьями.
При кассационном рассмотрении стороны будут вправе представлять
новые доказательства, ходатайствовать о допросе новых свидетелей,
о проведении экспертизы, если по всем этим вопросам было отказано
в суде первой инстанции. Также с целью повышения качества судебных
решений исключен институт народных заседателей.
В 2002 г. реализация судебной реформы в Государственной Думе проходила
в двух направлениях:
установление правового статуса различных институтов судебной системы.
С этой целью приняты такие федеральные законы, как "Об органах
судейского сообщества" (14.03.2002, N 30-ФЗ), "Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", "О
третейских судах в Российской Федерации";
ликвидация пробелов в действующих законах. С данной целью приняты
следующие федеральные законы "О внесении изменений в статьи
43.4 и 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
"О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных
гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской
Федерации". Законы подготовлены в рамках проведения судебной
реформы в Российской Федерации, которая предусматривает значительное
увеличение размера денежного содержания судей и прокурорских работников.
Законы создают условия для перевода ряда льгот судей, прокурорских
работников и работников аппаратов судов в их денежное содержание.
Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре
в Российской Федерации" уточняет и расширяет правовые и организационные
возможности выполнения функций адвокатов.
В законе определено понятие "адвокатуры" как профессионального
сообщества лиц, имеющих статус адвоката и занимающихся адвокатской
деятельностью. Лицо приобретает статус адвоката на основании решения
квалификационной комиссии после сдачи им квалификационного экзамена.
При этом сохраняется статус адвоката у лиц, получивших его до вступления
федерального закона в силу. Кроме того, в законопроекте определены
гарантии независимости адвокатов при осуществлении ими своей профессиональной
деятельности и пределы их неприкосновенности, регламентированы условия
приобретения, приостановления и прекращения статуса адвоката, предоставлено
право адвокату осуществлять свою деятельность индивидуально либо
в составе адвокатских бюро.
В качестве высшего органа адвокатуры в России в соответствии с законом
признается съезд адвокатов Российской Федерации, который избирает
Федеральную палату адвокатов, представляющую собой координирующий
орган. В субъектах Российской Федерации образуется только одна адвокатская
палата, которая избирается высшим органом - собранием адвокатов.
Создание межсубъектных и иных межтерриториальных адвокатских палат
не предусматривается.
Федеральный закон "О третейских судах в Российской Федерации"
устанавливает единые правовые основы организации и деятельности
третейских судов. Основа функционирования третейского суда - договор
сторон. В силу этого решение многих вопросов находится на усмотрении
сторон, стимулируя их инициативу. Одновременно в законе установлены
положения о принципах разрешения споров - равноправии сторон, состязательности
и т.д.
Закон устанавливает принцип окончательности решения третейского
суда и недопустимости его ревизии государственным судом. Государственный
суд вправе только разрешить вопрос об обращении решения третейского
суда к принудительному исполнению. При этом он не может пересматривать
решение третейского суда по существу.
Отдельной строкой вписывается в правовое поле новый Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях. Особенностью данного
кодифицированного акта является то, что он содержит нормы не только
материального и процессуального права, но и включает в себя положения,
определяющие систему органов административной юрисдикции, их полномочия
по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях,
а также вопросы, регламентирующие исполнение решений по этим делам.
Итогом многолетней работы над ним стал ряд принципиальных положений,
по которым было достигнуто согласие всех заинтересованных сторон:
для осуществления идеи реальной кодификации законодательства об
административных правонарушениях КоАП России предусматривает, что
все вновь принимаемые на федеральном уровне нормы об административной
ответственности должны включаться в данный Кодекс;
нормы Кодекса распространены на юридических лиц, усилена ответственность
должностных лиц;
расширена исключительная компетенция судей за счет отнесения к их
ведению наложения не только административного ареста, но и ряда
других административных взысканий: лишения специального права, конфискации
и возмездного изъятия предметов, явившихся орудием совершения или
непосредственным объектом правонарушения, административного выдворения
иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской
Федерации;
разграничены сферы действия уголовного и административного законодательства;
усовершенствован институт обжалования и пересмотра постановлений
по административным делам, в котором задействованы все ступени судебной
системы, включая Верховный Суд.
Реформа судебной системы предполагает дифференциацию судебных процедур,
позволяющих более полно и всесторонне рассматривать дела в суде.
В связи с этим особую актуальность приобретает идея создания специализированных
судов, предусмотренных Федеральным конституционным законом "О
судебной системе Российской Федерации". В первую очередь речь
идет о создании в рамках судов общей юрисдикции административной
юстиции. Рассматривалась также возможность создания ювенальной юстиции.
Однако учреждение подобных судов возможно не иначе, как путем внесения
изменений и дополнений в конституционный закон о судебной системе
и издания специального федерального конституционного закона.
В пользу создания административных судов свидетельствуют тот факт,
что количество рассмотренных судами жалоб на неправомерные действия
и решения органов власти и управления возросло за последнее десятилетие
в 6,5 раза. Такая ситуация, в частности, послужила одной из предпосылок
для разработки и принятия проекта федерального конституционного
закона "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации
по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным
законам, иным нормативным правовым актам", упорядочивающего
процедуру рассмотрения возникающих по этому поводу споров. Закон
принят в ноябре 1999 г., но отклонен Советом Федерации и находится
в стадии согласования.
Реализуя идею создания административных судов, Верховный Суд в порядке
законодательной инициативы внес на рассмотрение в Государственную
Думу проект федерального конституционного закона "О федеральных
административных судах в Российской Федерации" и связанные
с его принятием проекты федеральных конституционных законов "О
внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О
судебной системе Российской Федерации" и "О внесении изменения
и дополнения в Федеральный конституционный закон "О военных
судах Российской Федерации".
Создание административных судов повлечет за собой не только улучшение
защиты прав граждан, но и позволит повысить качество работы государственного
аппарата и органов местного самоуправления. Дифференциация форм
судопроизводства, специализация судебной системы - длительный и
поэтапный процесс, требующий подготовки высокопрофессиональных судей,
компетентных в соответствующих сферах, и гарантированного финансирования.
Государственной Думой одобрено создание института ювенальных судов.
В первом чтении принят проект федерального конституционного закона
"О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон
"О судебной системе Российской Федерации", внесенный группой
депутатов. Данный законопроект предусматривает создание новых для
Российской Федерации судов по делам несовершеннолетних - ювенальных
судов. В настоящее время в Российской Федерации производство по
делам несовершеннолетних осуществляется судами общей юрисдикции,
которые часто не учитывают особенности таких дел.
Одним из первых результатов судебной реформы было введение в некоторых
регионах Российской Федерации альтернативного судопроизводства,
т.е. предоставление лицам, обвиняемым в совершении наиболее тяжких
преступлений, права рассмотрения их дел судом присяжных заседателей.
Поэтапное введение суда присяжных полностью соответствует идеям
судебной реформы, но опыт работы таких судов позволяет сделать вывод
о целесообразности разработки федеральных программ по развитию как
судов присяжных, так и мировых судей, по изысканию ресурсной базы
для практического осуществления этих программ при поддержке всех
ветвей федеральной государственной власти и субъектов Федерации.
Учитывая тот факт, что снижения количества дел с участием присяжных
заседателей не наблюдается, заслуживает внимания идея формирования
в судах двух составов присяжных заседателей: большого - из 12 человек
и малого - из 6. Предполагается, что малый состав мог бы рассматривать
дела, не подпадающие под действие части 2 статьи 20 Конституции
Российской Федерации. Это позволило бы вести речь о постепенном
упразднении института народных заседателей, тем более что в новом
Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации просматривается
явная тенденция к сокращению категорий дел, рассматриваемых с их
участием. Кроме того, отсутствие отработанного механизма привлечения
народных заседателей к осуществлению правосудия и дефицит средств
на оплату их участия в судах превращает эту проблему в одну из острейших.
***
Законодательство о государственной службе регулирует порядок и
условия комплектования кадров органов исполнительной власти, а также
аппарата органов представительной и судебной власти. В соответствии
с разграничением полномочий между органами государственной власти
Федерации и ее субъектов регулирование отношений в сфере государственной
службы Российской Федерации относится к их совместному ведению.
Регулирование отношений федеральной государственной службы относится
к ведению федеральных органов государственной власти. Регулирование
государственной службы субъектов Российской Федерации осуществляется
федеральными законами, другими актами законодательства Российской
Федерации, конституциями республик в составе Российской Федерации,
законодательными и другими правовыми актами субъектов Российской
Федерации.
Первым законом, регулирующим отношения в сфере государственной службы
на федеральном уровне, стал Федеральный закон от 31 июля 1995 г.
"Об основах государственной службы Российской Федерации".
Закон установил правовые основы организации государственной службы,
закрепил статус государственных служащих, их основные права и обязанности,
правоограничения, социальные гарантии, ответственность, определил
порядок прохождения государственной службы, а также решил ряд других
насущных вопросов.
Одним из существенных недостатков механизма правового регулирования
государственной службы является его громоздкость. Непосредственно
в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. содержатся 42 отсылки к
федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов. Российской
Федерации и 17 отсылок к административным актам. И это при том,
что в самом законе всего 30 статей. Большая часть правовых актов,
к которым имеются отсылки, не существует. Поэтому нормы закона в
значительной части остались нереализованными. Более того, хотя закон
и является базовым, он не предусматривал единую методологическую
основу правового регулирования государственной службы, допуская
регулирование ее законодательством о труде (пункт 3 статьи 4), что
в условиях его бланкетного характера усугубляет противоречия и еще
больше осложняет применение закона.
Уровень регулирования целого ряда вопросов государственной службы
Федеральным законом от 31 июля 1995 г. был несколько завышен. Согласно
закону только федеральным законом и законами субъектов Федерации
должны регулироваться, например, установление государственных должностей
Федерации и ее субъектов, разряды и виды денежного содержания лиц,
замещающих государственные должности категории "А", порядок
учреждения государственных должностей категорий "Б" и
"В", порядок исполнения обязанностей по государственным
должностям, особенности государственной службы в отдельных государственных
органах и т.д.
При длительности процедуры прохождения и принятия законопроектов
такой прием регулирования серьезно отставал от требований дня и
оказывался малоэффективным. Эта ситуация разрешается посредством
принятия указов Президента Российской Федерации и постановлений
Правительства Российской Федерации по большинству вопросов, подлежащих
регулированию законом. По нашим подсчетам, в сфере государственной
службы в настоящее время действует около 60 нормативных указов Президента
Российской Федерации и около 20 постановлений Правительства Российской
Федерации.
Эту вынужденную нормотворческую практику на данном этапе следует
признать правильной, она продиктована требованиями жизни и соответствует
Федеральному закону от 31 июля 1995 г. Лучше подзаконные акты, чем
никаких регулятивных норм. Однако в результате такой практики в
законодательстве о государственной службе накопилось значительное
количество.
Даже своим названием закон фиксирует то обстоятельство, что пока
речь идет о начальном этапе формирования нормативной базы государственной
службы. Серьезным недостатком является использование большого количества
инструкций, указаний, разъяснений и других подзаконных актов*(33).
Вместе с тем, несмотря на значительный объем действующего законодательства
о государственной службе, в нем не решены важнейшие задачи ее правового
регулирования:
не определена законодательная компетенция Российской Федерации и
ее субъектов;
не реализован базовый принцип организации государственной службы
- принцип служения государству
не обеспечена взаимосвязь между различными видами государственной
службы;
не созданы правовые и социально-экономические гарантии для государственных
служащих;
не сформирована система управления государственной службой. Эти
общие недостатки действующего правового регулирования государственной
службы можно и нужно преодолеть. В соответствии с Посланием Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти
- порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях
политики Российской Федерации)" и Указом Президента Российской
Федерации от 3 апреля 1997 г. N 278 в Аппарате Правительства Российской
Федерации и Администрации Президента Российской Федерации началась
подготовка проекта Кодекса государственной службы Российской Федерации
(КГС). Возможно, эта работа и несколько преждевременна, поскольку
еще нет полноценного нормативного материала по многим вопросам государственной
службы: о денежном содержании, о пенсионном обеспечении, о дисциплинарной
ответственности и др. Наличие подобного рода законов облегчило бы
подготовку кодекса*(34).
Поэтому при подготовке КГС необходимо ориентироваться на достижение
двух основных целей:
систематизации и кодификации действующих законов и нормативных правовых
актов и создания на этой основе стабильной унифицированной нормативно-правовой
базы государственно-служебных отношений на уровне закона (по нашим
примерным подсчетам, более 40 действующих нормативных актов, включая
Федеральный закон от 31 июля 1995 г., будут поглощены КГС и признаны
утратившими силу со дня введения его в действие);
разработки новых норм Кодекса с определением первоочередных приоритетов
правового обеспечения государственной службы.
Тем самым не ставится под сомнение и не отвергается существующая
правовая база регулирования отношений государственной службы.
Основные задачи КГС:
обеспечение максимально полного и непосредственного регулирования
отношений государственной службы в федеральных органах государственной
власти и иных федеральных государственных органах, образованных
в соответствии с Конституцией РФ;
обеспечение правового регулирования государственной службы в органах
государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных
органах, образованных в соответствии с конституциями (уставами)
субъектов Российской Федерации, по вопросам, отнесенным к совместному
ведению Федерации и ее субъектов и требующим единообразного регулирования;
определение необходимых взаимосвязей государственной службы и муниципальной
службы.
Государственная служба Российской Федерации организована и функционирует
с учетом принципа федерализма. На 1 января 2003 г. 54 субъекта Российской
Федерации приняли свои законы о государственной службе.
Одним из существенных недостатков законодательства субъектов Российской
Федерации о государственной службе является слабая реализация возможностей
собственного правового регулирования по важным для субъектов вопросам:
финансирование государственной службы. В большей части законов вообще
нет статей по данному вопросу
квалификационные требования к должностям;
порядок ведения личных дел, реестров государственных служащих;
поощрения государственных служащих;
гарантии для государственных служащих;
материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих;
управление государственной службой и др.
Наиболее типичными отступлениями от конституционных принципов регулирования
государственной службы (пункт "т" статьи 71, пункт "к"
части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации)
в актах субъектов Российской Федерации являются:
закрепление собственных классификаций и наименований государственных
должностей, что противоречит статьям 1 и 6 Федерального закона от
31 июля 1995 г.
включение в число государственных служащих лиц, не являющихся в
соответствии с федеральным законом государственными служащими (руководителей
субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и
т.д.);
расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, исчерпывающе
закрепленного в статье 14 Федерального закона;
расширение (или сужение) перечня правоограничений, также исчерпывающе
закрепленного в статье 11 Федерального закона;
закрепление за собой полномочий по законодательному регулированию
вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными
законами. Например, регулирование отдельных видов государственной
службы субъекты относят нередко к своему ведению, что противоречит
пункту 2 статьи 4 Федерального закона;
закрепление присяги на верность исключительно субъекту Федерации
при поступлении на государственную службу без указания на обязанности
неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство
Российской Федерации;
требование наличия у лица гражданства субъекта Федерации в качестве
необходимого условия поступления на государственную службу, что
противоречит части 4 статьи 32 Конституции РФ и др.*(35).
С учетом сложившегося положения в регулировании государственной
службы в субъектах Федерации необходимо провести авторитетную юридическую
экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной
службы для определения их соответствия Конституции Российской Федерации
и федеральному законодательству, а также современным потребностям
государственного строительства.
Отметим, что подробно вопрос о финансировании государственной службы
регламентируется в Законе "О государственной службе Кемеровской
области" от 16 июля 1997 г. но это, скорее, исключение.
Правовое регулирование государственной службы в субъектах Федерации
должно осуществляться исходя из конституционного разграничения предметов
ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами
и положений Федерального закона "Об основах государственной
службы Российской Федерации". Акты законодательства субъектов
Федерации о государственной службе должны быть приведены в соответствие
с федеральным законодательством, как это и предусмотрено в статье
21 Федерального закона от 31 июля 1995 г.
Это вовсе не означает тотальной унификации законодательства субъектов
Федерации и традиционного копирования норм Федерального закона.
Правовые акты субъектов Федерации призваны выделить особенности
и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной
практики. Но игнорировать при этом федеральное законодательство
ошибочно и незаконно. Напротив, оно должно быть стабильной основой
для правотворческой деятельности субъектов Федерации.
В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной
службы как механизма государственного управления, принципиально
отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.
В 1992-2003 гг. осуществлялась подготовка нормативных правовых актов
в сфере государственной службы. Приняты Федеральный закон "О
системе государственной службы Российской Федерации", законодательные
и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие
отдельные виды федеральной государственной службы, а также государственную
службу субъектов Российской Федерации.
Необходимость законодательного регулирования вопросов государственной
службы предусматривается Конституцией Российской Федерации. Однако
целостная и комплексная система правового обеспечения государственной
службы в Российской Федерации отсутствует.
Недостатком правового регулирования государственной службы в Российской
Федерации является неполное законодательное регулирование государственно-служебных
отношений. Правовые основы видов федеральной государственной службы
урегулированы различными законодательными актами Российской Федерации,
которые не соответствуют друг другу.
В субъектах Российской Федерации по вопросам государственной службы
приняты различные законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат
законодательству Российской Федерации.
Таким образом, не создана комплексная нормативно-правовая база,
которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на
государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного
права.
В целях создания целостной системы государственной службы назрела
необходимость законодательного закрепления ее единых правовых основ.
Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы
и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы
Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном
самоуправлении и муниципальной службе.
Эти законодательные и иные нормативные правовые акты должны обеспечить
единый подход к правовому регулированию и организации государственной
и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных
и муниципальных служащих, открытости государственной службы в интересах
развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению
современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования,
материально-технического обеспечения государственной службы, управлению
государственной службой.
Требуется проведение экспертизы существующей законодательной и нормативно-правовой
базы государственной службы, приведение ее в соответствие со сложившимися
общественными отношениями и новыми экономическими условиями.
Законом "О системе государственной службы" определяются
правовые и организационные основы системы государственной службы
Российской Федерации, которую образуют три вида федеральной государственной
службы (федеральная государственная гражданская служба, военная
служба, правоохранительная служба) и государственная гражданская
служба субъектов Российской Федерации.
Государственная служба Российской Федерации определена как профессиональная
служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению
исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов
государственной власти, иных федеральных государственных органов;
субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской
Федерации; лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения
полномочий федеральных государственных органов, и лиц, замещающих
должности, учрежденные конституциями, уставами, законами субъектов
Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий
государственных органов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с реформированием государственной службы должности
федеральной государственной службы разделяются на три группы: должности
федеральной государственной гражданской службы, воинские должности
и должности правоохранительной службы. При этом понятия "должность
федеральной государственной гражданской службы" и "должность
правоохранительной службы", равно как и понятие "правоохранительная
служба", вводятся в законодательство Российской Федерации впервые.
Государственным нанимателем для федеральных государственных служащих
является Российская Федерация, для государственных гражданских служащих
субъектов Российской Федерации - соответствующий субъект Российской
Федерации.
Предлагается ввести понятие "контракт (служебный контракт)",
заключаемый при поступлении гражданина на государственную службу.
Закрепляется также общее правило о включении в стаж (общую продолжительность)
государственной службы одного вида продолжительности государственной
службы других видов, а также периодов замещения государственных
должностей Российской Федерации, государственных должностей субъектов
Российской Федерации, выборных должностей в органах местного самоуправления
на постоянной основе и должностей муниципальной службы.
Муниципальная служба не является государственной. И не только в
отношении целей и функций, но и принципов организации и функционирования,
целостности структуры, которые надо выстраивать на единых исходных
основаниях, чтобы не утратить общественно-политического содержания
и государственной службы, и муниципальной службы - их направленности
на защиту интересов всего общества*(36).
В настоящее время создана федеральная правовая основа давно функционирующей
муниципальной службы, Государственной Думой принят Федеральный закон
"Об основах муниципальной службы в Российской Федерации",
вступивший в силу с 8 января 1998 г. Возможность и необходимость
федерального регулирования муниципальной службы вытекает из статьи
12 и пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской
Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 17 статьи
4).
Указом Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. "Об
основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской
Федерации" (пункт 2) установлено, что одним из основных направлений
в области местного самоуправления в ближайшие годы является завершение
формирования правовой базы, обеспечивающей его становление.
Федеральный закон "Об основах муниципальной службы" устанавливает
пределы правового регулирования субъектами Российской Федерации
организации муниципальной службы и правового положения муниципальных
служащих, что является важным юридическим средством обеспечения
конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления
в пределах полномочий, установленных частью 1 статьи 12, статьями
132 и 133 Конституции Российской Федерации.
Муниципальная служба в этом законе регламентируется с учетом принципов
организации государственной службы, а также основ правового положения
государственных служащих, что призвано способствовать укреплению
их единства в служении государству и обществу.
Ближайшая задача в правовом регулировании муниципальной службы -
принятие законодательными (представительными) органами субъектов
Российской Федерации законов о муниципальной службе. В настоящее
время эти вопросы регламентируются уставами и иными нормативными
правовыми актами муниципальных образований*(37).