4. Развитие правовых основ местного самоуправления

Правовая основа местного самоуправления была заложена главой 8 Конституции Российской Федерации. В ней конкретизированы положения статьи 12 главы 1 об основах конституционного строя. Закрепленная здесь модель местного самоуправления приближается к общепринятому во многих странах типу местного самоуправления как демократического института. Она достаточно определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной власти.
Определяя основные параметры местного самоуправления, Конституция завершает поиски его правовых форм, которые велись на протяжении последних нескольких лет. Еще в 1990 г. был принят Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, положивший начало этим поискам. При всем его несовершенстве Закон сыграл свою роль если не в реальной перестройке, то по крайней мере в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - он как бы открыл путь децентрализации государства.
Следующим шагом стал Закон РСФСР о местном самоуправлении, принятый 6 июля 1991 г. Конкретизировав и развив многие идеи союзного Закона, этот Закон определил местное самоуправление как особый институт, отличный от государственно-властных учреждений, как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения на основе Конституции и законов Российской Федерации, а также законов республик в ее составе. Внеся изменения в Конституцию, согласно которым местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов сохранил формулу Конституции о праве Верховного Совета России руководить Советами. В результате, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения парламента и Президента "вниз", на все уровни управления.
Развитие России как федеративного государства обусловило новый подход к разделению компетенции между общефедеральными органами и органами субъектов Федерации в определении статуса местного самоуправления. Однако, хотя к совместному ведению Федерации и ее субъектов стало относиться установление общих принципов организации местного самоуправления, в прежней Конституции сравнительно подробно определялась организация местного самоуправления, включая функции постоянных комиссий местных Советов, полномочия председателей Советов, статус местной администрации и т.п.
Глава 8 новой Конституции России ликвидировала все эти противоречия. Она уточнила государственно-правовую характеристику местного самоуправления, существенно обогатив ее. Конституция сузила нормативное регулирование местного самоуправления. В более общих формулах, чем прежняя Конституция, зафиксировала основные параметры местного самоуправления. В значительной мере именно из главы 8 Конституции можно вывести содержание общих принципов организации системы местного самоуправления, определение которых остается в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, хотя это содержание и не сводится только к тому, что закреплено в данной главе.
В статье 130 Конституции констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Действующее законодательство о местном самоуправлении, в первую очередь Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., и практика дают основание сделать вывод, что самоуправленческие единицы могут создаваться как в границах городских микрорайонов, жилищных комплексов, так и на территориях, объединяющих населенные пункты, - в сельсоветах и районах. Если в первом случае самоуправление носит общественный характер и основывается в значительной степени на формах прямого волеизъявления граждан, то во втором случае относительно большее значение приобретают органы местного самоуправления - представительные и исполнительные, поскольку функции самоуправления здесь усложняются, а их объем увеличивается.
В статье 133 Конституции закреплены гарантии местного самоуправления. Это впервые на конституционном уровне. В прежней Конституции говорилось только об обязательности исполнения решений местных Советов всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами. Статья 133 определяет и правовой путь его обеспечения. Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, если не выполняется его решение, принятое в пределах его компетенции. Меры ответственности, прежде всего административные, применяемые в судебном порядке при невыполнении решений органов самоуправления, определяются законом.
Конституция Российской Федерации и федеральные законы, принимаемые в рамках предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, содержат важнейшие нормы, регламентирующие статус самоуправления, и тем самым обозначают "потолок" правового регулирования местного самоуправления, выше которого не могут подниматься нормативные акты других государственных органов.
Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.
Более детально правовой статус местного самоуправления регламентирован в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Этот закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Согласно закону в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
К вопросам местного значения относятся:
принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территории муниципальных образований;
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи и целый ряд других вопросов местной жизни.
Закон установил, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. К ним относятся выборные и другие органы, образуемые в соответствии с федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Его численный состав определяется уставом муниципального образования. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.
В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления. В развитие конституционных норм разработан и принят основополагающий нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление местного самоуправления в Российской Федерации, - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности; муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления.
В результате в 2003 г. правовое поле по местному самоуправлению выглядит так. Общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, - более 1300, из них федеральных законов - более 150. Стоит назвать наиболее важные федеральные законы, прямо посвященные регулированию местного самоуправления. Это уже названный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также: "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"; "Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления"; "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Внесены изменения и дополнения в "отраслевое" законодательство, касающееся компетенции местного самоуправления. В частности, в федеральные законы: "О милиции"; "О пожарной безопасности"; "О Государственной границе"; "Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях".
В Государственной Думе в различной степени готовности находятся проекты федеральных законов: "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации"; "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации"; "О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность"; "О государственных минимальных социальных стандартах"; "Об общих принципах организации муниципальных органов охраны общественного порядка";
Нормы муниципального права содержатся в значительном количестве федеральных нормативных правовых актов, в том числе в таких значимых, как Гражданский, Бюджетный, Налоговый кодексы Российской Федерации.
Идет активный процесс формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления и в регионах России. В тоже время следует отметить, что в субъектах Российской Федерации не имеют законов по вопросам: организации местного самоуправления - 3 субъекта Российской Федерации; муниципальной службы - 25 субъектов Российской Федерации; регистрации уставов муниципальных образований - 16 субъектов Российской Федерации; муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва - 10 субъектов Российской Федерации; финансово-экономических основ местного самоуправления - 69 субъектов Российской Федерации; осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении - 74 субъекта Российской Федерации.
7 июля 2000 г. Государственной Думой в третьем чтении принят внесенный Президентом Российской Федерации законопроект "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он направлен на совершенствование реализации конституционного принципа, касающегося территориальной основы местного самоуправления, на оптимизацию уровня организации местного самоуправления и государственной власти в целях приближения органов местного самоуправления к населению при решении ими вопросов местного значения.
В новом законе более четко сформулированы нормы ответственности за нарушение Конституции, федеральных конституционных законов и законодательных актов субъектов Федерации. Эти нарушения должны быть устранены в установленный решением суда срок. Определено также, что строгая ответственность, в частности, роспуск представительного органа местного самоуправления и прекращение полномочий главы муниципального образования наступает не просто с принятием незаконного акта, а только тех из них, которые повлекли установленное судом нарушение прав и свобод человека и гражданина.
Представительный орган местного самоуправления не может быть распущен, а глава муниципального образования не может быть отрешен от должности органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если этими органами предварительно не было внесено предупреждение в письменном виде. При этом определено, что граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с отстранением от должности или роспуском представительного органа местного самоуправления, вправе обжаловать это решение в суде. В законе содержится также ряд конкретных положений, касающихся процедуры назначения новых выборов главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления.
В ходе обсуждения законопроекта были приняты также поправки об исключении из процедуры отстранения главы муниципального образования высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, о механизме этой процедуры, о прекращении Президентом РФ полномочий главы муниципального образования по предложению высшего должностного лица субъекта Федерации.
В эти поправки пришлось вносить изменения.
В соответствии с первой поправкой право отрешения глав муниципальных образований от должности предоставляется не только Президенту Российской Федерации, но и высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Российской Федерации. При этом такое отрешение осуществляется соответствующим указом или постановлением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, и этим же указом должны быть назначены новые выборы. Высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации также предоставляется право в случае отрешения им от должности главы муниципального образования назначать временно исполняющего обязанности главы муниципального образования.
Вторая поправка предусматривает вступление в силу этого Федерального закона со дня его официального опубликования. Одновременно закрепляется положение, согласно которому нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, признанные судом противоречащими Конституции и действующему законодательству, подлежат приведению в соответствие с ними в течение 6 месяцев.
По третьей поправке устанавливается 10-дневный срок для обжалования решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности.
В процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие.
1. Расхождение между правовым подходом к местному самоуправлению и реальностью. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление определено как "самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". Это определение во многих случаях не отражает истинного содержания муниципальной деятельности. Оно задает скорее некоторый идеал, перспективную цель, которую необходимо достичь. Лежащая в основе российской модели местного самоуправления концепция далеко не в полной мере отвечает объективным и субъективным условиям современного этапа развития общества и государства. Как следствие, в целом ряде субъектов Российской Федерации существенно ограничено право граждан на местное самоуправление (например, в республиках Ингушетия, Адыгея и ряде других регионов).
Не учитывает это определение и реальные возможности населения решать вопросы местного значения. Между тем в определении понятия "местное самоуправление", данном в Европейской Хартии местного самоуправления, "реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею" занимает одно из главных мест. В свою очередь, подобная трактовка местного самоуправления дает основания органам государственной власти европейских стран в случае неспособности муниципальных органов исполнять возложенные на них полномочия, корректно вмешиваться в их деятельность.
2. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов. Эта несогласованность и несистемность, неполнота и непоследовательность законодательства о местном самоуправлении, во многом вызваны блокированием принимаемых Государственной Думой федеральных законов Советом Федерации.
За пять лет лишь один Федеральный закон по вопросам местного самоуправления, принятый Государственной Думой ("Об основах муниципальной службы в Российской Федерации), был одобрен Советом Федерации, да и то только со второй попытки. Все же другие законы отклонялись Советом Федерации, как правило, без указания мотивов и конкретных причин. Работа согласительных комиссий Государственной Думы и Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, как правило, ничего не дает, так как согласованные комиссиями варианты законов также не набирают в Совете Федерации необходимого числа голосов, и Государственной Думе ничего не остается, как преодолевать вето верхней палаты, но уже по компромиссному, зачастую ухудшенному согласительными комиссиями варианту закона. Все это крайне негативно сказывается на системности и темпах развития законодательной базы местного самоуправления.
3. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.
4. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе:
принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;
принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;
невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
По данным Министерства юстиции Российской Федерации, более половины законов субъектов Российской Федерации приняты с нарушениями Конституции России или федеральных законов. Анализ законов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления свидетельствует о развивающихся тенденциях, которые существенно искажают установленную в Конституции России и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" модель организации российского местного самоуправления.
Конституциями, уставами и законами субъектов Федерации нередко вводится новый уровень государственной власти на территории городов, районов и некоторых других видов поселений. При этом, как правило, предусматривается система местных органов государственной власти и управления с вертикальным подчинением вышестоящим исполнительным органам государственной власти и назначением глав местных исполнительных органов главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Предписывается, что нормативные акты органов местного самоуправления могут быть отменены главой исполнительной власти субъекта без какого бы то ни было анализа и соответствующей оценки судов.
На построение такой модели взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления ориентированы конституция Карачаево-Черкесской Республики, Республики Ингушетия, Республики Карелия, Республики Татарстан, Республики Адыгея, Республики Тыва, Республики Башкортостан. Установление данной модели приводит к нарушению принципа самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, нарушению конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления
Необходимо также учитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая соответствие законов Республики Удмуртия Конституции России, признал возможность образования органов государственной власти на территории административно-территориальных единиц данного субъекта Российской Федерации.
Но, во-первых, Конституционный Суд прямо указал, что его решение принимается в конкретной ситуации, а именно, когда федеральный законодатель еще не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72, 76 и 77 Конституции России.
Во-вторых, Конституционный Суд оговорил возможность образования территориальных органов государственной власти определенными условиями. Главные из них - указанные органы должны избираться населением административно-территориальных единиц, назначение должностных лиц названных органов органами или должностными лицами государственной власти субъекта не допускается, не допускается и отнесение к ведению указанных органов власти вопросов местного значения, закрепленных в статье 6 Федерального закона.
К серьезным нарушениям законодательства следует отнести попытки органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации ликвидировать существующие на их территории органы местного самоуправления, вмешательство региональных органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления, факты неправомерного отказа в регистрации уставов муниципальных образований.
Во многих субъектах Российской Федерации сохраняется тенденция к ущемлению финансовой независимости самоуправляющихся территорий. Законами регионов (чаще всего о бюджетах на очередной год) не обеспечиваются гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований, в том числе путем уменьшения предельных объемов дотаций, подлежащих перечислению в местные бюджеты, финансового необеспечения переданных муниципальным органам власти государственных полномочий.
В 1998-2000 гг. в результате протестов прокуроров, заключений органов Минюста России, Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления в ряде субъектов, а именно: в Карачаево-Черкесской Республике, Республике Коми, Мордовии, в Воронежской, Ивановской, Калининградской, Калужской, Курской, Московской, Пермской областях приводились в соответствие с федеральным законодательством базовые законы субъектов Российской Федерации, регулирующие общие вопросы организации местного самоуправления.
В других субъектах в соответствие федеральному законодательству были приведены законы, затрагивающие различные правовые аспекты муниципального строительства, в том числе вопросы выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления (Республики Карачаево-Черкесская, Коми, Мордовия, Тыва, Калининградская, Камчатская, Курганская, Курская, Ленинградская, Московская, Ульяновская области, г. Санкт-Петербург), статуса депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления (Республики Чувашская, Саха (Якутия), Архангельская, Брянская, Владимирская, Калужская, Курганская, Московская, Сахалинская, Смоленская области, Корякский, Ханты-Мансийский автономные округа), организации муниципальной службы (Республика Северная Осетия - Алания, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Московская, Смоленская, Тульская, Ярославская области, Коми-Пермяцкий автономный округ), наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Вологодская, Калининградская, Ленинградская области), проведения местного референдума (Курганская, Московская, Ярославская области), финансовых основ местного самоуправления (Пензенская область, Агинский Бурятский автономный округ).
За этот период в соответствие с федеральным законодательством о местном самоуправлении приведено 68 региональных законов в 39 субъектах Российской Федерации.
5. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.
6. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством (статьи 12, 131 Конституции Российской Федерации) подразумевает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы и должностные лица государства не имеют права назначать и отстранять должностных лиц местного самоуправления, непосредственно осуществлять местное самоуправление. Органы местного самоуправления не находятся в иерархических связях ни с государственными структурами, ни с органами других муниципальных образований. Однако эти конституционно-правовые нормы постоянно нарушаются во многих субъектах Российской Федерации.
Продолжается практика вмешательства органов и должностных лиц государства в формирование организационно-правовых основ местного самоуправления. Лишь один из последних по времени примеров - Закон Республики Северная Осетия - Алания от 16 ноября 1998 г. о местном самоуправлении, согласно которому главы администраций г. Владикавказа и районов республики назначаются Президентом Республики. В этом случае нарушены не только Конституция Российской Федерации и федеральные законы, упомянутые выше постановления Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации, но и собственная Конституция Северной Осетии. Что и подтвердил в своем решении Комитет конституционного надзора Северной Осетии - Алании, признавший ряд положений Закона не соответствующим Конституции Республики.
В то же время надо иметь в виду и такой аспект проблемы, который отметил Президент Российской Федерации В.В.Путин. Касаясь повсеместно разворачивающейся борьбы мэров и глав муниципальных образований с руководителями регионов, в Послании Федеральному Собранию в 2000 г. он сказал: "Лишь в редких случаях можно расценивать эту борьбу как отстаивание интересов местного самоуправления как института власти. Еще слишком часто местное самоуправление на мэрах начинается и на них же заканчивается. И потому не стоит путать личные амбиции, перетягивание каната власти с защитой реальных интересов людей. Повышение ответственности руководителей субъектов Федерации и законодательных собраний должно сопровождаться ростом ответственности глав муниципальных образований. Разумеется, это не отрицает необходимости дальнейшего развития самого местного самоуправления. Оно находится под защитой федеральной Конституции и является одной из фундаментальных основ российского народовластия"*(38)
7. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований. Крупная проблема - нерациональное формирование состава объектов муниципальной собственности и неэффективное управление муниципальным хозяйством. Выборочный анализ в муниципальных образованиях муниципальных предприятий подтверждает, что в значительной части осуществляемая ими деятельность не связана с функциями органов местного самоуправления либо более эффективно может осуществляться предприятиями других форм собственности. Не применяется или применяется формально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить значительные средства. Объекты муниципальной собственности используются не по назначению либо с малой отдачей. Не оптимальная структура управления муниципальным хозяйством и практически не регламентировано ее функционирование.
8. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.
9. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного.
10. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.
11. Доминирование в местном самоуправлении исполнительных структур. Анализ организационно-правовых моделей местного самоуправления показывает абсолютное преобладание модели "слабый совет - сильный мэр", в которой доминируют исполнительно-распорядительные органы в лице глав муниципальных образований. Так, в Российской Федерации примерно 65% глав администраций муниципальных образований являются высшими должностными лицами муниципального образования и входят в состав соответствующих представительных органов местного самоуправления. Они председательствуют на заседаниях этих органов, подписывают его решения и обладают правом решающего голоса. Очевидно, что такие важнейшие полномочия представительной власти, как контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления, утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов, планов и программ развития муниципального образования в таких условиях превращаются в формальность.
12. Необеспеченность полной и повсеместной реализации установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.
В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. При этом существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышение компетенции и присвоение "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить и воспрепятствовать всем нарушениям. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, соответствующие структуры федеральных округов пока недостаточно окрепли, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей.
При определении путей выхода из сложившейся ситуации необходимо установить долгосрочные цели государственной политики в сфере местного самоуправления, а также выделить наиболее значимые вопросы, объективно стоящие перед государственной и местной властями.
Основными направлениями корректировки политики государства в сфере местного самоуправления на основе действующей модели должны стать развитие федерального законодательства и приведение в соответствие с ним законодательства субъектов Российской Федерации, а также развитие комбинированной системы, сочетающей местное управление и местное самоуправление. Необходимо также существенно уточнить базовый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Изменения базового Федерального закона могли бы включать:
введение обязанности субъектов Российской Федерации принять законы об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
исключение положения, предоставляющего главе муниципального образования права входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях;
установление запрета на возможность досрочного роспуска представительного органа местного самоуправления главой муниципального образования;
усиление контрольных полномочий представительного органа за деятельностью исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц местного самоуправления.
В связи с этим необходимо провести инвентаризацию законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов муниципальных образований о соответствии их требованиям законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Речь идет о реализации одного из аспектов принципа субсидиарности, лежащего в основе Европейской Хартии местного самоуправления, а именно возможности влияния государства на деятельность муниципальных органов в случае, если они не в состоянии исполнять свои полномочия. Однако такое влияние должно иметь целью оказание помощи местному самоуправлению, но ни в коем случае не его подмену государственным управлением. При этом одной из важнейших задач является законодательное определение условий, при которых влияние государства может считаться не только правомерным и желательным, но и обязательным.
Федеральная власть должна объективно оценивать действия властей субъектов Российской Федерации в отношении местного самоуправления и их мотивацию. В тех случаях, когда ситуация в регионе не позволяет осуществить конституционное право на местное самоуправление, федеральная власть должна оказывать соответствующую помощь органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В тех же случаях, когда региональные должностные лица тормозят становление местного самоуправления, не желая делиться бюджетными средствами и собственной властью, необходимо федеральное воздействие на ситуацию, правовые формы которого должны быть ясно и достаточно обеспечены законодателем.
Впереди принятие федеральных законов по вопросам муниципальной собственности, включая муниципальную собственность на землю, обеспечения налоговых и бюджетных прав органов местного самоуправления, статуса выборного должностного лица местного самоуправления, установления государственных социальных стандартов и др. И здесь нахождение оптимальной модели правового регулирования со стороны федеральных органов нельзя считать второстепенной задачей.
Очевидна тенденция к усилению единства действий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере социально-экономических преобразований. Одновременно укрепляется стремление органов местного самоуправления к самостоятельности в решении вопросов местного значения. Гармоничному сочетанию этих тенденций с правовой точки зрения будет способствовать не установление "единой исполнительной вертикали" в субъектах Федерации, а принятие федеральных законов, конкретизирующих статус органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Речь должна идти о четком определении компетенции как части статуса органов местного самоуправления, точном разграничении полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также между различными уровнями местного самоуправления. При этом надо исходить из того положения, что, хотя Конституция Российской Федерации устанавливает возможность возложения на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий, они не должны быть главными в их деятельности. Важно соблюсти принцип "дополнительности" при передаче этих полномочий органам местного самоуправления и при этом обеспечить одновременную передачу необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Если к тому же за реализацией этих полномочий установить адекватный государственный контроль, это уже в немалой степени будет гарантировать единство действий и органов местного самоуправления, и органов государственной власти.
Правда, в последнее время наблюдаются разрывы единого правового пространства страны в результате несоблюдения и частого нарушения норм федерального законодательства со стороны субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Нередки случаи, когда органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают правовые акты, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, в том числе по вопросам местного самоуправления, а органы местного самоуправления издают решения, не соответствующие ни федеральному законодательству, ни законодательству соответствующих субъектов Федерации.
К сожалению, наметилась и более тревожная тенденция, когда институты местного самоуправления не действуют или деформируются из-за пассивности и сопротивления региональных органов. Ряд отраслевых тематических законов подрывает элементы статуса местного самоуправления. Так, принятые Налоговый и Бюджетный кодексы резко уменьшают доходную часть местных бюджетов - почти на 30%. В итоге базовые нормы нарушаются, что недопустимо. Значит, надо сделать акцент на последовательном обеспечении действия институтов и норм, касающихся местного самоуправления. Преодолению этих негативных явлений могло бы помочь принятие федеральных нормативных правовых актов, определяющих ответственность государственных должностных лиц и органов государственной власти субъектов Российской Федерации за принятие правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, требуется создание эффективной судебной защиты единого правового пространства Российской Федерации, о чем говорится ниже. Будет полезным образование постоянно действующего федерального экспертно-консультационного центра с широкой сетью региональных филиалов с целью оказания помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в подготовке правовых актов по вопросам соответствующего ведения, в том числе возложение на указанные федеральные учреждения обязанности проведения экспертизы актов регионального законодательства и уставов муниципальных образований в случае обращения соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Широкое развитие должна получить разработка модельных законов субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. За годы, прошедшие после принятия Конституции Российской Федерации, наблюдается активное развитие конституционного законодательства в качестве самостоятельной отрасли российского законодательства. На сегодня оно включает весьма значительный массив законодательных актов, принятых как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. В целом определились основные подотрасли конституционного законодательства. В то же время необходимо уточнять содержание основных институтов конституционного права. Слабым местом остается невысокая степень реализации положений многих законов.
Тем не менее нельзя исключать и более крупных перемен в конституционном законодательстве, связанных с возможным изменением действующей Конституции. Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" создает для этого легальные возможности. В стране обсуждаются возможности перераспределения полномочий между Президентом и Федеральным Собранием, усиления контрольных функций последнего в отношении Правительства. Эти и другие коррекции должны учитывать связь между нормами Конституции. В любом случае надо обеспечивать ведущую роль конституционного законодательства в общем процессе развития российского законодательства.
Ключевым моментом в реформе местного самоуправления, безусловно, стало принятие в 2003 г. новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Закон направлен на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Это позволит создать соответствующую Конституции Российской Федерации единую систему местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, реально приблизить, с одной стороны, местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, а с другой - эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов.
Закрепленные в законе единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации позволят реализовать на местном уровне систему межбюджетных отношений, основные положения которой заложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., предусматривающей формирование реальной финансовой и экономической основ местного самоуправления и создание стимулов для развития доходной базы бюджетов всех уровней. Предлагаемая в законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и строится на принципах, создающих стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов и дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В законе четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.
Предусматривается также усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях.
Реализация закона потребует проведение большого объема организационных, правовых и других мероприятий в достаточные по продолжительности сроки, что в целом позволит решить основные проблемы местного самоуправления и будет способствовать социально-экономическому развитию муниципальных образований.
В сфере местного самоуправления главным итогом законотворческой деятельности Государственной Думы стало последовательное формирование муниципального права - новой отрасли российского права, принятие основополагающих законов, регулирующих организацию и деятельность одного из наиболее важных институтов демократического общества.
Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (1996 г.) утверждено Временное положение о местных выборах в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан на местное самоуправление. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (1997 г.) установил основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (1998 г.) установлены общие принципы организации муниципальной службы, основы правового статуса муниципальных служащих.
Особое место среди источников муниципального права теперь занимает Европейская хартия местного самоуправления. С введением в действие Федерального закона "О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления" (1998 г.), положения этого документа становятся обязательными для Российской Федерации, в том числе в области государственных гарантий политической, административной и финансовой независимости местных властей.
Основной задачей на ближайшее будущее в данной сфере является принятие федеральных законов по вопросам муниципальной собственности, установления государственных минимальных социальных стандартов, обеспечения налоговых и бюджетных прав органов местного самоуправления, статуса выборного должностного лица местного самоуправления (закон принят Государственной Думой во время осенней сессии 1998 г.), а также наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.