[an error occurred while processing the directive]
[an error occurred while processing the directive]
[an error occurred while processing the directive]

1. Конституционные основы федеративного устройства России

Федерализм в России выступает прежде всего как одно из средств регулирования национальных отношений, обеспечения равноправия и самоопределения наций и народностей, проживающих на территории страны. Это получило свое выражение в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации - республик, автономной области, автономных округов, а также преобразовании одних форм национальной государственности в другие.
Принцип федерализма способствует демократизации управления государством. Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии на власть, предоставляет отдельным регионам самостоятельность в решении вопросов их жизни. Поэтому субъектами Российской Федерации наряду с национально-государственными образованиями признаются края, области, города федерального значения. Российская Федерация построена на сочетании территориальных с национально-территориальными началами добровольного объединения ее субъектов. Это объединение оформлено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., а позднее нашло отражение в Конституции Российской Федерации.
Основы конституционного строя включают следующие принципы федерализма, определяющие государственно-территориальное устройство Российской Федерации: 1) государственная целостность; 2) равноправие и самоопределение народов; 3) единство системы государственной власти; 4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; 5) равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5 Конституции Российской Федерации).
В преамбуле Конституции говорится: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации ... исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов ... принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ".
В статье 5 перечисляются все формы самоопределения российского народа в рамках Федерации: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации". Этот список является полным и исчерпывающим, что означает, что не существует еще какого-нибудь субъекта Российской Федерации, который бы не упоминался в Конституции и поэтому имел бы меньшие права, чем остальные. В этой статье еще раз подчеркивается, что субъекты равноправны: "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".
В статье 65 перечисляются наименования всех субъектов Федерации в алфавитном порядке. Если происходят изменения в правовом статусе субъекта, образуется новый субъект, то в эту статью обязательно вносятся изменения. Порядок внесения соответствующих изменений устанавливается федеральным конституционным законом.
Равноправие также выражается в равном представительстве в Совете Федерации. "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти".
Еще один признак равноправия субъектов - разграничение в Конституции Российской Федерации предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Российская Федерация взяла на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъектам Федерации должна быть предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того, что он должен быть достаточным для обеспечения интересов Российского государства в целом, всего многонационального народа России. Заметим, что предметы ведения Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов приведены непосредственно в Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъектов в ней не перечисляются. Да это практически и невозможно сделать, поскольку они постоянно расширяются в интересах проживающего на территории субъекта Федерации населения.
Существует пять основных способов установления сфер компетенций:
Первый подход заключается в том, что Конституция устанавливает исключительную компетенцию Федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. В Конституции СССР 1977 г., такой способ был использован, но в перечне вопросов, разрешаемых федерацией, был пункт "и другие". Что на практике нередко означало расширенное толкование: по любому вопросу мог быть принят федеральный закон, который имел верховенство.
Второй вариант размежевания предметов ведения Федерации и ее субъектов заключается в том, что может быть установлена исключительная компетенция ее субъектов, в которую Федерация не может вмешиваться (обычно вопросы культуры, быта, начального образования и др.). Это довольно редкий способ, и в настоящее время в мире, насколько известно, нет федеральных конституций, которые используют только данный способ (как дополнительный он используется в США).
При третьем способе конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Швейцария, Канада, Аргентина, Эфиопия и др.).
При четвертом - называются три сферы компетенции: кроме федерации и штатов в конституциях указывается еще сфера совместной компетенции (Конституция Индии 1949 г.).
Наконец, пятый способ заключается в том, что конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Это способ, используемый в нашей стране, представляется наиболее предпочтительным, т.к. учитывает невозможность дать исчерпывающий перечень всех вопросов законодательного регулирования, всех дел, относящихся к ведению федерации, совместному ведению ее и субъектов, наконец, к исключительной сфере полномочий субъектов. При любой тщательности составления таких списков что-то может быть упущено, забыто, а жесткий перечень делает очень трудным поиски выхода из этой ситуации*(39).
Обратим внимание на то, что Конституция Российской Федерации, исходя из принципа единства государственной власти, предусмотрела возможность передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, а также возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации. В то же время такая гибкость в перераспределении полномочий не может приводить к изменению статуса как субъектов Федерации, так и Федерации в целом.
Равноправие субъектов, и это важно учитывать, не означает и не должно означать "уравниловки" в отношении к ним со стороны федеральных органов. Сами субъекты Федерации отличаются друг от друга по географическому положению, климатическим условиям, природным богатствам, реальной насыщенности энергетическими и иными ресурсами. Между тем должного механизма установления их фактического равноправия не существует, что приводит к определенным внутрифедеральным конфликтам, проявляющимся прежде всего при составлении бюджета Федерации.
Рассматривая принципы построения Российской Федерации, установленные Конституцией 1993 г., необходимо остановиться еще на одном аспекте. Действующая Конституция в отличие от действовавшей ранее не содержит раздела о национально-государственном устройстве. Это, с одной стороны, гарантия равноправия субъектов Российской Федерации независимо от национального состава проживающего в них населения, а с другой - признание, что в России существует многонациональный народ, соединенный общей судьбой, и все государственные органы как Федерации, так и ее субъектов должны исходить из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства.
Действующая Конституция исходит из принципа приоритета прав человека. В статье 19 подтверждается, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, от расы, национальности или языковой принадлежности. Гарантией равенства граждан является норма, установленная в ст. 26 Конституции, в соответствии с которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность и никто не может быть принужден к этому.
Государство обязано учитывать, что реализация прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с его национальной самоидентификацией. Согласно Конституции Российской Федерации каждому принадлежит право определять свой родной язык. Государство обязано предоставить возможность пользоваться родным языком, воспитывать и учить детей именно на этом языке. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на пользование родным языком, создание условий для его сохранения и развития, гарантирует права коренных малочисленных народов, защиту прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и многое другое.
Отличительной чертой развития правовых основ российского федерализма является стремительное нарастание нормотворчества субъектов Федерации. Это связано, в частности, с тем, что российская Конституция определила пределы ведения Федерации и тем самым открыла простор для правотворчества ее субъектов, получивших возможность издавать свои законы и иные правовые акты.
Как и во всякой федерации, в Российской Федерации разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Субъектам предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Все, что отнесено к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов, четко определено в соответствующих статьях Конституции. Предметы же ведения субъектов Федерации не перечисляются.
Следует обратить внимание на положения главы 3 Конституции, в которых исходя из принципа единства государственной власти предусмотрена возможность передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, а также возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации.
Такая гибкость в перераспределении исполнительных функций как Федерации, так и ее субъектов ни в коей мере не изменяет статуса субъектов Федерации. Введение норм о передаче части полномочий направлено на совершенствование системы управления. Можно сказать, что идея упорядочения отношений в рамках Федерации пронизывает ряд норм главы, посвященной федеративному устройству.
Значительное место в Конституции занимают статьи, устанавливающие правила, не допускающие создания препятствий образованию общего для всей Федерации экономического пространства. Тем самым обеспечиваются свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. К этому надо добавить, что в соответствии со статьей 27 Конституции каждому гарантировано право свободно передвигаться (т.е. обеспечена свобода перемещения и рабочей силы).
Существенны нормы, защищающие денежную систему в Российской Федерации, а также норма, в соответствии с которой только федеральным законом устанавливаются система налогов и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации.
Особого внимания заслуживают содержащиеся в Конституции гарантии прав человека и гражданина, в частности гарантируются права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, право всех народов на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, равноправия субъектов федерации.
Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу. Так, если сравнительно небольшие территории - Калининградская область и Республика Адыгея занимают 15,1 и 7,6 тыс. кв.км соответственно, то Республика Саха (Якутия) - 3 млн. 102 тыс. кв.км, Красноярский край - 2 млн. 401 тыс. кв.км. Такие субъекты по своей территории превосходят многие иностранные государства. Республика Саха (Якутия) почти равна Индии и в два раза больше Индонезии; Республика Коми (415,9 тыс. кв.км) больше вместе взятых Великобритании, Греции и Бельгии.
Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации - города федерального значения Москва, (более 9 млн. человек) и Санкт-Петербург (более 5 млн человек), а также Московская область (почти 7 млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек) - входят в состав Российской Федерации наряду с такими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва - 307 тыс. человек, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч - 328 тыс. человек, Камчатская область - 473 тыс. человек*(40).
Субъекты Федерации отличаются и по ряду других признаков - уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческому прошлому, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации.
Конституция закрепила преобразование России в подлинно федеративное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью. Конституция сохранила прежние наименования субъектов, проявив определенную историческую преемственность государственно-правовых традиций, но вместе с тем учла и те наименования субъектов, которые они дали сами себе.
Конституция закрепляет возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов. Эти вопросы должны решаться в порядке, установленном федеральным конституционным законом, который подлежит разработке и принятию в соответствии с Конституцией. Представляется, что в законе будут определены процедуры принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов, установлены гарантии добровольности вхождения в Российскую Федерацию новых субъектов, соблюдения принципа самоопределения народов.
Каждый субъект Российской Федерации является ее составной частью, т.е. состоит с ней в отношениях государственно-правового членства.
В соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации основные положения, касающиеся статуса, т.е. правового положения субъектов Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации. Наряду с этим все субъекты Федерации обладают элементами учредительной власти. Это означает, что каждый субъект Федерации вправе решать вопросы своей внутренней организации и с этой целью принимать нормативные правовые акты, которые должны соответствовать Конституции России. Так, статус республики определяется не только Конституцией Российской Федерации, но и конституцией самой республики. Аналогичен статус и других видов субъектов Федерации - края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа - с той лишь разницей, что наряду с Конституцией Российской Федерации он определяется уставом соответствующего субъекта, принимаемым его законодательным (представительным) органом.
Из этого вытекает, что субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус.
В статье 69 Конституции содержатся новые положения, которых не было в ранее действовавших конституциях Российской Федерации и Советского Союза. Впервые на конституционном уровне установлены гарантии прав коренных малочисленных народов, населяющих нашу страну. Коренными малочисленными народами современная наука признает народы, считающие себя самостоятельными этносам и проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни и традиционный способ хозяйствования.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 60 малочисленных народов, из которых почти 35 не имеют каких-либо национально-территориальных образований. Среди них алеуты, ительмены, кеты, нганасаны, юкагиры и др.*(41).
Российская Федерация, регулируя правовой статус коренных малочисленных народов, обязалась исходить из принципов и норм, содержащихся в международном праве, и заключенных ею международных договоров.
В основе международно-правовых актов, регулирующих права народов, лежат распространяющиеся и на коренные малочисленные народы принципы равноправия и самоопределения народов, право каждого человека обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия, как то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.
Соответственно в международных пактах о правах человека 1966 г. закрепляется обязанность всех государств обеспечивать провозглашенные в них права всем лицам без какой бы то ни было дискриминации в отношении расы, языка, религии и т.д.
Международная организация труда, учитывая, что коренные малочисленные народы находятся в более трудном положении, чем другие народы, из-за промышленного освоения их территорий без учета социальных, экономических, экологических и культурных последствий, разработала и приняла в 1989 г. Конвенцию N 169 относительно коренного и племенного населения в независимых странах. Формально она еще не вступила в силу, но изложенные в ней положения восприняты многими странами (в том числе и Российской Федерацией) и нашли воплощение в их национальном законодательстве.
В Конвенции наиболее полно отражено все то, что необходимо для обеспечения выживания коренных малочисленных народов, сохранения и развития их традиционного образа жизни, культуры и языка. В ней гарантируются их права и устанавливаются обязанности правительств по защите этих прав. В частности, таким народам в соответствии с Конвенцией гарантируются:
право выбирать собственные приоритеты в процессе своего развития;
право участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ, которые затрагивают их интересы;
право на сохранение собственных обычаев и институтов (при непротиворечии их правам, установленным в национальном законодательстве и международных актах);
право собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают;
право на создание собственных учебных заведений. На них также распространяются все другие политические, экономические, социальные и культурные права, установленные в международно-правовых актах.
На правительства участвующих в Конвенции государств возлагаются обязанности содействовать полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав коренных малочисленных народов, проводить с ними консультации (в частности, через их представительные институты) в тех случаях, когда принимается законодательство, затрагивающее их интересы; создавать условия для развития собственных учреждений; совместно с ними осуществлять меры по защите и сохранению окружающей среды территорий, которые они заселяют; обеспечивать этим народам должное медицинское обслуживание или предоставлять им ресурсы для его осуществления; принимать меры для сохранения и развития коренных языков соответствующих народов и др.
Общая тенденция развития российского федерализма в настоящее время складывается из разнонаправленных частных тенденций По мнению ряда ученых, например, Н.Петрова, "в последнее время, начиная приблизительно с осени 1999-го и особенно со вступлением в должность нового Президента, общий баланс сил складывается в пользу централизации. Причиной тому консолидация элиты в центре, наращивание ею политического и финансового ресурса"*(42).
Для судебной системы, налоговой, отчасти для электронных СМИ и МВД характерны сдвиги в сторону унитаризации.
В сторону федерализации наибольшие сдвиги произошли у экономических субъектов, что выразилось в регионализации госсобствнности, резком ослаблении "олигархических империй", продолжающейся натурализации региональных экономик, у политических партий, что характерно для КПРФ (при унитаризации "Яблока" и правых).
Меньше всего изменений в 1996-1999 годах претерпели региональные режимы, армия, печатные СМИ*(43).

[an error occurred while processing the directive]
[an error occurred while processing the directive]