[an error occurred while processing the directive] |
[an error occurred while processing the directive]
1. Конституционные основы федеративного устройства России
Федерализм в России выступает прежде всего как одно из средств
регулирования национальных отношений, обеспечения равноправия и
самоопределения наций и народностей, проживающих на территории страны.
Это получило свое выражение в создании различных форм национальной
государственности народов Российской Федерации - республик, автономной
области, автономных округов, а также преобразовании одних форм национальной
государственности в другие.
Принцип федерализма способствует демократизации управления государством.
Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии
на власть, предоставляет отдельным регионам самостоятельность в
решении вопросов их жизни. Поэтому субъектами Российской Федерации
наряду с национально-государственными образованиями признаются края,
области, города федерального значения. Российская Федерация построена
на сочетании территориальных с национально-территориальными началами
добровольного объединения ее субъектов. Это объединение оформлено
Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., а позднее
нашло отражение в Конституции Российской Федерации.
Основы конституционного строя включают следующие принципы федерализма,
определяющие государственно-территориальное устройство Российской
Федерации: 1) государственная целостность; 2) равноправие и самоопределение
народов; 3) единство системы государственной власти; 4) разграничение
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Федерации; 5) равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях
с федеральными органами государственной власти (статья 5 Конституции
Российской Федерации).
В преамбуле Конституции говорится: "Мы, многонациональный народ
Российской Федерации ... исходя из общепризнанных принципов равноправия
и самоопределения народов ... принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ".
В статье 5 перечисляются все формы самоопределения российского народа
в рамках Федерации: "Российская Федерация состоит из республик,
краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации".
Этот список является полным и исчерпывающим, что означает, что не
существует еще какого-нибудь субъекта Российской Федерации, который
бы не упоминался в Конституции и поэтому имел бы меньшие права,
чем остальные. В этой статье еще раз подчеркивается, что субъекты
равноправны: "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной
власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".
В статье 65 перечисляются наименования всех субъектов Федерации
в алфавитном порядке. Если происходят изменения в правовом статусе
субъекта, образуется новый субъект, то в эту статью обязательно
вносятся изменения. Порядок внесения соответствующих изменений устанавливается
федеральным конституционным законом.
Равноправие также выражается в равном представительстве в Совете
Федерации. "В Совет Федерации входят по два представителя от
каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного
и исполнительного органов власти".
Еще один признак равноправия субъектов - разграничение в Конституции
Российской Федерации предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов. Российская Федерация взяла на себя обязательство
руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии
с которыми субъектам Федерации должна быть предоставлена вся полнота
государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации
и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения
Федерации и ее субъектов. Объем принадлежащих исключительно Российской
Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того,
что он должен быть достаточным для обеспечения интересов Российского
государства в целом, всего многонационального народа России. Заметим,
что предметы ведения Федерации, а также совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов приведены непосредственно в Конституции
Российской Федерации. Предметы ведения субъектов в ней не перечисляются.
Да это практически и невозможно сделать, поскольку они постоянно
расширяются в интересах проживающего на территории субъекта Федерации
населения.
Существует пять основных способов установления сфер компетенций:
Первый подход заключается в том, что Конституция устанавливает исключительную
компетенцию Федерации, а все остальные вопросы относит к ведению
ее субъектов. В Конституции СССР 1977 г., такой способ был использован,
но в перечне вопросов, разрешаемых федерацией, был пункт "и
другие". Что на практике нередко означало расширенное толкование:
по любому вопросу мог быть принят федеральный закон, который имел
верховенство.
Второй вариант размежевания предметов ведения Федерации и ее субъектов
заключается в том, что может быть установлена исключительная компетенция
ее субъектов, в которую Федерация не может вмешиваться (обычно вопросы
культуры, быта, начального образования и др.). Это довольно редкий
способ, и в настоящее время в мире, насколько известно, нет федеральных
конституций, которые используют только данный способ (как дополнительный
он используется в США).
При третьем способе конституции устанавливают две сферы компетенции:
федерации и ее субъектов (Швейцария, Канада, Аргентина, Эфиопия
и др.).
При четвертом - называются три сферы компетенции: кроме федерации
и штатов в конституциях указывается еще сфера совместной компетенции
(Конституция Индии 1949 г.).
Наконец, пятый способ заключается в том, что конституции дают перечень
только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Это способ,
используемый в нашей стране, представляется наиболее предпочтительным,
т.к. учитывает невозможность дать исчерпывающий перечень всех вопросов
законодательного регулирования, всех дел, относящихся к ведению
федерации, совместному ведению ее и субъектов, наконец, к исключительной
сфере полномочий субъектов. При любой тщательности составления таких
списков что-то может быть упущено, забыто, а жесткий перечень делает
очень трудным поиски выхода из этой ситуации*(39).
Обратим внимание на то, что Конституция Российской Федерации, исходя
из принципа единства государственной власти, предусмотрела возможность
передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации части
своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, а также
возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной
власти соответствующим органам субъектов Федерации. В то же время
такая гибкость в перераспределении полномочий не может приводить
к изменению статуса как субъектов Федерации, так и Федерации в целом.
Равноправие субъектов, и это важно учитывать, не означает и не должно
означать "уравниловки" в отношении к ним со стороны федеральных
органов. Сами субъекты Федерации отличаются друг от друга по географическому
положению, климатическим условиям, природным богатствам, реальной
насыщенности энергетическими и иными ресурсами. Между тем должного
механизма установления их фактического равноправия не существует,
что приводит к определенным внутрифедеральным конфликтам, проявляющимся
прежде всего при составлении бюджета Федерации.
Рассматривая принципы построения Российской Федерации, установленные
Конституцией 1993 г., необходимо остановиться еще на одном аспекте.
Действующая Конституция в отличие от действовавшей ранее не содержит
раздела о национально-государственном устройстве. Это, с одной стороны,
гарантия равноправия субъектов Российской Федерации независимо от
национального состава проживающего в них населения, а с другой -
признание, что в России существует многонациональный народ, соединенный
общей судьбой, и все государственные органы как Федерации, так и
ее субъектов должны исходить из необходимости сохранения исторически
сложившегося государственного единства.
Действующая Конституция исходит из принципа приоритета прав человека.
В статье 19 подтверждается, что государство гарантирует равенство
прав и свобод человека и гражданина независимо, от расы, национальности
или языковой принадлежности. Гарантией равенства граждан является
норма, установленная в ст. 26 Конституции, в соответствии с которой
каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность
и никто не может быть принужден к этому.
Государство обязано учитывать, что реализация прав и свобод человека
и гражданина неразрывно связана с его национальной самоидентификацией.
Согласно Конституции Российской Федерации каждому принадлежит право
определять свой родной язык. Государство обязано предоставить возможность
пользоваться родным языком, воспитывать и учить детей именно на
этом языке. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право
на пользование родным языком, создание условий для его сохранения
и развития, гарантирует права коренных малочисленных народов, защиту
прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного
образа жизни малочисленных этнических общностей и многое другое.
Отличительной чертой развития правовых основ российского федерализма
является стремительное нарастание нормотворчества субъектов Федерации.
Это связано, в частности, с тем, что российская Конституция определила
пределы ведения Федерации и тем самым открыла простор для правотворчества
ее субъектов, получивших возможность издавать свои законы и иные
правовые акты.
Как и во всякой федерации, в Российской Федерации разграничены предметы
ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации
и органами государственной власти ее субъектов.
Субъектам предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов
ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Все, что отнесено к ведению Российской Федерации, а также к совместному
ведению Федерации и ее субъектов, четко определено в соответствующих
статьях Конституции. Предметы же ведения субъектов Федерации не
перечисляются.
Следует обратить внимание на положения главы 3 Конституции, в которых
исходя из принципа единства государственной власти предусмотрена
возможность передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации
части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти,
а также возможность передачи части полномочий федеральных органов
исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации.
Такая гибкость в перераспределении исполнительных функций как Федерации,
так и ее субъектов ни в коей мере не изменяет статуса субъектов
Федерации. Введение норм о передаче части полномочий направлено
на совершенствование системы управления. Можно сказать, что идея
упорядочения отношений в рамках Федерации пронизывает ряд норм главы,
посвященной федеративному устройству.
Значительное место в Конституции занимают статьи, устанавливающие
правила, не допускающие создания препятствий образованию общего
для всей Федерации экономического пространства. Тем самым обеспечиваются
свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. К этому
надо добавить, что в соответствии со статьей 27 Конституции каждому
гарантировано право свободно передвигаться (т.е. обеспечена свобода
перемещения и рабочей силы).
Существенны нормы, защищающие денежную систему в Российской Федерации,
а также норма, в соответствии с которой только федеральным законом
устанавливаются система налогов и общие принципы налогообложения
и сборов в Российской Федерации.
Особого внимания заслуживают содержащиеся в Конституции гарантии
прав человека и гражданина, в частности гарантируются права национальных
меньшинств и коренных малочисленных народов, право всех народов
на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и
развития, равноправия субъектов федерации.
Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине
территории, численности и плотности населения, его национальному
составу. Так, если сравнительно небольшие территории - Калининградская
область и Республика Адыгея занимают 15,1 и 7,6 тыс. кв.км соответственно,
то Республика Саха (Якутия) - 3 млн. 102 тыс. кв.км, Красноярский
край - 2 млн. 401 тыс. кв.км. Такие субъекты по своей территории
превосходят многие иностранные государства. Республика Саха (Якутия)
почти равна Индии и в два раза больше Индонезии; Республика Коми
(415,9 тыс. кв.км) больше вместе взятых Великобритании, Греции и
Бельгии.
Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации
- города федерального значения Москва, (более 9 млн. человек) и
Санкт-Петербург (более 5 млн человек), а также Московская область
(почти 7 млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек)
- входят в состав Российской Федерации наряду с такими относительно
малочисленными субъектами, как Республика Тыва - 307 тыс. человек,
Республика Калмыкия - Хальмг Тангч - 328 тыс. человек, Камчатская
область - 473 тыс. человек*(40).
Субъекты Федерации отличаются и по ряду других признаков - уровню
развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей
промышленности и сельского хозяйства, историческому прошлому, национальной
культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции,
эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус
субъектов Российской Федерации.
Конституция закрепила преобразование России в подлинно федеративное
государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой,
так и в отношениях с федеральной властью. Конституция сохранила
прежние наименования субъектов, проявив определенную историческую
преемственность государственно-правовых традиций, но вместе с тем
учла и те наименования субъектов, которые они дали сами себе.
Конституция закрепляет возможность принятия в Российскую Федерацию
и образования в ее составе новых субъектов. Эти вопросы должны решаться
в порядке, установленном федеральным конституционным законом, который
подлежит разработке и принятию в соответствии с Конституцией. Представляется,
что в законе будут определены процедуры принятия в Российскую Федерацию
и образования в ее составе новых субъектов, установлены гарантии
добровольности вхождения в Российскую Федерацию новых субъектов,
соблюдения принципа самоопределения народов.
Каждый субъект Российской Федерации является ее составной частью,
т.е. состоит с ней в отношениях государственно-правового членства.
В соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации основные
положения, касающиеся статуса, т.е. правового положения субъектов
Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации.
Наряду с этим все субъекты Федерации обладают элементами учредительной
власти. Это означает, что каждый субъект Федерации вправе решать
вопросы своей внутренней организации и с этой целью принимать нормативные
правовые акты, которые должны соответствовать Конституции России.
Так, статус республики определяется не только Конституцией Российской
Федерации, но и конституцией самой республики. Аналогичен статус
и других видов субъектов Федерации - края, области, города федерального
значения, автономной области, автономного округа - с той лишь разницей,
что наряду с Конституцией Российской Федерации он определяется уставом
соответствующего субъекта, принимаемым его законодательным (представительным)
органом.
Из этого вытекает, что субъект Российской Федерации не может в одностороннем
порядке изменить свой статус.
В статье 69 Конституции содержатся новые положения, которых не было
в ранее действовавших конституциях Российской Федерации и Советского
Союза. Впервые на конституционном уровне установлены гарантии прав
коренных малочисленных народов, населяющих нашу страну. Коренными
малочисленными народами современная наука признает народы, считающие
себя самостоятельными этносам и проживающие на территории традиционного
расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни и традиционный
способ хозяйствования.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 60
малочисленных народов, из которых почти 35 не имеют каких-либо национально-территориальных
образований. Среди них алеуты, ительмены, кеты, нганасаны, юкагиры
и др.*(41).
Российская Федерация, регулируя правовой статус коренных малочисленных
народов, обязалась исходить из принципов и норм, содержащихся в
международном праве, и заключенных ею международных договоров.
В основе международно-правовых актов, регулирующих права народов,
лежат распространяющиеся и на коренные малочисленные народы принципы
равноправия и самоопределения народов, право каждого человека обладать
всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия, как
то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических
или иных убеждений, национального или социального происхождения,
имущественного, сословного или иного положения.
Соответственно в международных пактах о правах человека 1966 г.
закрепляется обязанность всех государств обеспечивать провозглашенные
в них права всем лицам без какой бы то ни было дискриминации в отношении
расы, языка, религии и т.д.
Международная организация труда, учитывая, что коренные малочисленные
народы находятся в более трудном положении, чем другие народы, из-за
промышленного освоения их территорий без учета социальных, экономических,
экологических и культурных последствий, разработала и приняла в
1989 г. Конвенцию N 169 относительно коренного и племенного населения
в независимых странах. Формально она еще не вступила в силу, но
изложенные в ней положения восприняты многими странами (в том числе
и Российской Федерацией) и нашли воплощение в их национальном законодательстве.
В Конвенции наиболее полно отражено все то, что необходимо для обеспечения
выживания коренных малочисленных народов, сохранения и развития
их традиционного образа жизни, культуры и языка. В ней гарантируются
их права и устанавливаются обязанности правительств по защите этих
прав. В частности, таким народам в соответствии с Конвенцией гарантируются:
право выбирать собственные приоритеты в процессе своего развития;
право участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и
программ, которые затрагивают их интересы;
право на сохранение собственных обычаев и институтов (при непротиворечии
их правам, установленным в национальном законодательстве и международных
актах);
право собственности и владения на земли, которые они традиционно
занимают;
право на создание собственных учебных заведений. На них также распространяются
все другие политические, экономические, социальные и культурные
права, установленные в международно-правовых актах.
На правительства участвующих в Конвенции государств возлагаются
обязанности содействовать полному осуществлению социальных, экономических
и культурных прав коренных малочисленных народов, проводить с ними
консультации (в частности, через их представительные институты)
в тех случаях, когда принимается законодательство, затрагивающее
их интересы; создавать условия для развития собственных учреждений;
совместно с ними осуществлять меры по защите и сохранению окружающей
среды территорий, которые они заселяют; обеспечивать этим народам
должное медицинское обслуживание или предоставлять им ресурсы для
его осуществления; принимать меры для сохранения и развития коренных
языков соответствующих народов и др.
Общая тенденция развития российского федерализма в настоящее время
складывается из разнонаправленных частных тенденций По мнению ряда
ученых, например, Н.Петрова, "в последнее время, начиная приблизительно
с осени 1999-го и особенно со вступлением в должность нового Президента,
общий баланс сил складывается в пользу централизации. Причиной тому
консолидация элиты в центре, наращивание ею политического и финансового
ресурса"*(42).
Для судебной системы, налоговой, отчасти для электронных СМИ и МВД
характерны сдвиги в сторону унитаризации.
В сторону федерализации наибольшие сдвиги произошли у экономических
субъектов, что выразилось в регионализации госсобствнности, резком
ослаблении "олигархических империй", продолжающейся натурализации
региональных экономик, у политических партий, что характерно для
КПРФ (при унитаризации "Яблока" и правых).
Меньше всего изменений в 1996-1999 годах претерпели региональные
режимы, армия, печатные СМИ*(43).
[an error occurred while processing the directive]
|
|