2. Развитие законодательства в сфере федеративных отношений

Российская Федерация - государство с уникальной государственной структурой. В ее составе 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. В стране проживает более 140 народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ Российской Федерации.
В сравнении с 1978 г. - годом принятия предпоследней и четвертой по счету Конституции Российской Федерации - число субъектов Российской Федерации значительно возросло. Изменились их наименования и правовой статус. В число субъектов Российской Федерации вошли 49 областей и 6 краев, а также 2 города федерального значения. Статус республики кроме 16 бывших автономных республик приобрели также 4 автономные области - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская и Хакасская, и из автономных областей осталась только одна - Еврейская. В 1992 г. Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую Республику и Республику Ингушетия.
Такое многообразие субъектов не позволяет охватить в Конституции Российской Федерации все аспекты их конституционно-правового статуса. Поэтому существует и развивается целый блок нормативных правовых актов, которые регулируют правовое положение и взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов.
Первый нормативный правовой акт в этом списке - это Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Это договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органами власти автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации.
Федеративный договор фактически представляет собой три договора: Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации ", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга", и Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ". В Федеративный договор входят также протоколы к двум первым из перечисленных договоров, причем Протокол к второму Договору в соответствии с его частью 2 статьи 7 рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора.
Предмет Федеративного договора состоял в разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также автономной области и автономных округов в составе РФ. Каждый из трех договоров, составляющих Федеративный договор, содержал исчерпывающее определение предметов ведения федеральных органов государственной власти, а также перечень предметов, находящихся в совместном ведении органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеративным договором также устанавливалось, что все иные вопросы относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации.
По своему содержанию Федеративный договор не являлся ни учредительным договором, ни договором о преобразовании в федерацию государства с каким-либо иным государственно-территориальным устройством, поскольку к моменту его заключения Россия уже сложилась как суверенное федеративное государство. Вместе с тем федеративные отношения на основе принципа разделения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами стали новым шагом в развитии федерализма в России.
Федеративный договор юридически закреплял реально существовавшие в то время различные типы субъектов Российской Федерации - национально-государственные образования (суверенные республики в составе Российской Федерации), административно-территориальные образования (края, области, города Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальные образования (автономная область и автономные округа).
Работа по подготовке Федеративного договора началась в 1990 г. 17 июля 1990 г. Президиумом Верховного Совета РСФСР было принято постановление о Федеративном договоре, определившее необходимость:
формирования Совета Федерации;
разработки и согласования основных принципов государственного устройства Российской Федерации;
обсуждения на очередном Съезде народных депутатов Декларации об основных принципах государственного устройства Российской Федерации;
составления и заключения Федеративного договора. Особая значимость работы над проектом Федеративного договора заключалась в том, что она велась совместно с разработкой проекта новой Конституции Российской Федерации;
договор должен был служить основой для содержания будущей конституции в сфере государственного устройства и федеративных отношений.
Проект договора был рассмотрен на III (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР в марте 1991 г., где было принято решение о его доработке совместно с представителями субъектов РФ и подготовке его к подписанию.
Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 г. в Кремле полномочными представителями субъектов Российской Федерации, а от имени Федерации - Председателем Верховного Совета Российской Федерации Р.И.Хасбулатовым и Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным. Договор подписали представители 18 республик в составе Российской Федерации, 55 краев и областей, г.г. Москвы и Санкт-Петербурга, а также автономной области и 10 автономных округов. Не подписали Федеративный договор Республика Татарстан и Чечено-Ингушская Республика. Вместе с тем согласно части 2 статьи VII Договора между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, регулирование отношений по разграничению полномочий между ними допускалось и в иных, не связанных с подписанием настоящего Договора, формах, в том числе на двусторонней основе, в соответствии с конституциями Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации.
10 апреля этого же года VI Съезд народных депутатов Российской Федерации одобрил Федеративный договор и включил его содержание в текст Конституции Российской Федерации 1978 г. Это было осуществлено Законом от 21 апреля 1992 г., дополнившим Конституцию, в частности, по вопросам ведения органов государственной власти Федерации и ее субъектов, статьями 72 (нов. ред.), 811, 815, 841, 845.
Заключение Федеративного договора ознаменовало наступление нового этапа развития федеративных отношений в Российской Федерации.
Принятие Конституции 1993 г. и одновременное прекращение действия Конституции 1978 г. юридически не означало прекращения действия Федеративного договора. Часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации 1993 г. установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется помимо Конституции Российской Федерации также Федеративным и иными договорами. Положения Федеративного договора в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, с некоторыми изменениями были инкорпорированы в текст Конституции Российской Федерации. Все остальные положения Федеративного договора согласно части 4 раздела второго Конституции Российской Федерации действуют в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. В соответствии с действующей в настоящее время Конституцией Российской Федерации все субъекты Российской Федерации приобрели в той или иной степени атрибуты государственности и стали равноправными в отношениях с федеральными органами государственной власти*(44).
Составные части Федеративного договора, договоры, заключенные Российской Федерацией с республиками, краями, областями, автономной областью и городами федерального значения, имели весьма существенные различия. Так, например, к совместному ведению Федерации и республик относилось установление общих принципов бюджетной системы, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург в установлении этих принципов не участвовали. Не имели они также права участвовать и в разграничении государственной собственности на своих территориях на федеральную и собственность соответствующего субъекта, хотя такое право республик было зафиксировано.
Дискриминация в отношении краев и областей была столь очевидна, что договор Федерации с ними уже с момента его подписания был дополнен протоколом, несколько уравнивавшим в правах края и области с республиками. Но до принятия новой Конституции неравенство прав субъектов Федерации сохранялось. Края, области, города федерального значения, как и автономная область и автономные округа, например, до принятия новой Конституции так и не получили права совместно с Федерацией участвовать в определении режима пограничных зон. Законодательный орган Российской Федерации был обязан рассматривать предложения республик по направленным им законопроектам по предметам совместного ведения, но в то же время не был обязан рассматривать предложения краев, областей, а также автономий.
Федеративный договор не гарантировал субъектам Российской Федерации равные права. А это означает, что он не возлагал на них и равную ответственность за их действия. Более того, не обеспечивая субъектам Федерации равные права и не устанавливая для них равную же ответственность перед их гражданами, Федеративный договор узаконивал неравенство граждан России; полнота их прав и ответственность за принимаемые ими решения ставились в прямую зависимость от их проживания в республике, области и т.д.
Таким образом, исходя из сказанного включение в Конституцию нормы о том, что положение о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеет принципиальное значение (часть 2 статьи 72).
Федеративный договор стал отправной точкой, послужившей началом дискуссии о понимании сути современного российского федерализма: является Российская Федерация договорной или конституционной. Однако спор этот носит в известном смысле схоластический характер. Становление Российской Федерации - не одномоментный акт, а процесс. Федеративный договор - один из этапов становления федерализма в нашей стране: он привнес элементы договорности в природу федерации, развил элементы договорности, имевшиеся в истории российской государственности. На этом этапе Российская Федерация имеет конституционно-правовой характер. Дальнейшее развитие уточнит ее основу.
Второй блок - блок нормативных правовых актов, которые регулируют правовое положение и взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов, включает в себя федеральные конституционные законы.
Согласно Конституции федеральные конституционные законы должны быть приняты по следующим вопросам:
1) о порядке принятия в Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта, разрешения иных вопросов, связанных с изменением конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 65 Конституции). Часть 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации закрепляет возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. Регулирование изменения статуса субъекта Федерации должно осуществляться на основе федерального конституционного закона. Принятие его предусматривается Конституцией.
Представляется, что как изменение статуса должно рассматриваться преобразование республики в край, область, и наоборот. При этом субъект может получить и другое наименование. Однако изменение статуса субъекта Федерации, видимо, возможно и в рамках одного наименования субъекта, например, при выходе автономного округа из состава края или области.
17 декабря 2001 г. после работы над законопроектом согласительной комиссии был принят Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" N 6-ФКЗ. Настоящий Федеральный конституционный закон в соответствии с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации установил основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. При этом законом определяется, что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части. А образование в составе Российской Федерации нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.
Закон определяет основные требования к принятию в Российскую Федерацию и образованию в ее составе нового субъекта. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе с соблюдением государственных интересов Российской Федерации, принципов федеративного устройства Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, а также с учетом сложившихся исторических, хозяйственных и культурных связей субъектов Российской Федерации, их социально-экономических возможностей.
Закон предусматривает, что в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть, что осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором, заключаемым между ними, который также определяет статус нового субъекта - республики, края, области или иного.
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации, что может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.
2) о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 65, часть 1 статьи 137);
3) об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 65, часть 1 статьи 137). Пока не все эти законы приняты законодателем.
Третий блок - блок нормативных правовых актов, регулирующих правовые взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов, включает в себя конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Исходя из текста ст. 66 Конституции следует признать, что конституции республик являются частью правовой системы Российской Федерации и, следовательно, должны соответствовать ее Конституции. Вместе с тем они, естественно, могут и должны учитывать особенности своих республик, в частности их национального состава. Конституция принимается республикой самостоятельно (это одно из ее прав), и она не нуждается в утверждении со стороны высших органов государственной власти Российской Федерации.
В уставе края, области так же, как и в конституции республики, должны быть учтены специфические особенности данной территории и проживающего на ней населения.
Конституция или устав субъекта Федерации регулируют организацию и деятельность его государственных органов, взаимоотношения этих органов между собой, а также с общественными объединениями, права и свободы проживающих на данной территории граждан.
Поскольку полномочия всех видов субъектов Российской Федерации в основном одинаковы, то и содержание их основополагающих документов - конституций республик, уставов, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - имеют равную юридическую силу; все они подлежат одинаковой государственно-правовой защите.
В контексте укрепления Российского федеративного государства важное значение приобретает проблема интерпретации конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Этот вопрос практически не исследован отечественными учеными. Многие традиционно полагают, что им должны заниматься представительные органы власти регионов. Между тем во второй половине 90-х годов в ряде субъектов заметную роль в этой сфере постепенно начинают играть конституционные и уставные суды.
Одной из основных задач этих судов Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" называет толкование конституции (устава) соответствующего субъекта. Наделенные этим полномочием конституционные и уставные суды фактически получают право на восполнение норм основного закона субъекта Федерации исходя из общего смысла и логики, господствующих в российской конституционной доктрине и практике. Важно отметить, что эти полномочия закреплены не только в законах о судах, а прежде всего в самих конституциях и уставах регионов.
Более того, во многих субъектах Российской Федерации толкование региональных конституций (уставов) является исключительной компетенцией этих судов. Лишь в Тюменской области правом толкования наделены Уставный Суд и областная Дума. И поскольку Законом об Уставном Суде области не установлена обязательность решений Суда для всех органов государственной власти, возможно возникновение коллизий, когда Уставный Суд и областная Дума дадут различное толкование одной и той же нормы.
Правом обращения в конституционный (уставный) суд с запросом о толковании конституции (устава), как правило, наделены президенты республик, губернаторы и главы администраций субъектов Федерации, законодательные органы в целом и их палаты, а в Республике Башкортостан также 1/5 часть депутатов Палаты представителей и Правительство.
Но в некоторых регионах перечень субъектов, имеющих право на обращение с запросом о толковании конституции (устава), гораздо шире. Так, в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Ханты-Мансийском автономного округе, Иркутской и Свердловской областях такое право предоставлено и органам местного самоуправления. В Башкортостане, Иркутской и Свердловской областях верховному (областному) суду, арбитражному суду и прокурору субъекта Федерации, а в Свердловской области кроме того уполномоченному по правам человека, федеральным судам в связи с рассматриваемым ими делами и нотариальной палате в связи с возникшим юридическим делом в нотариальной деятельности.
Таким образом, конституционные и уставные суды выступают инициаторами восполнения пробелов в законодательстве субъекта Федерации, исходя из логики и смысла основного закона.
Четвертая группа нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение и взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов включает в себя федеральные законы и договоры между органами государственной власти различных уровней. Такие договоры наряду с другими вопросами могут закреплять делегирование части полномочий органов государственной власти автономных округов органам государственной власти края, области.
Подобным же образом регламентируется статус автономной области и автономного округа. При этом конституционно-правовой статус автономной области и автономного округа, как указано в части 3 статьи 66 Конституции, может дополнительно регламентироваться также федеральным законом об автономной области, автономном округе, принятым по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа в отношении каждого из этих субъектов. Вместе с тем возможно принятие и единого федерального закона об автономных округах.
К федеральным законам, регулирующим различные аспекты развития федерализма, относится, например, Закон РСФСР о языках народов РСФСР, в соответствии с которым Российское государство обязано заботиться о языках всех народов России - больших и малых, создавать условия для их сохранения и равноправного самобытного развития. Главные положения этого Закона легли в основу статьи 68 Конституции. Закон определил, в частности, основы правового положения языков народов, проживающих в России, гарантии их защиты, урегулировал использование языков в разных сферах государственной деятельности (издание законов и иных правовых актов, выборы, правосудие и т.д.), в обучении и воспитании, в топонимике, отношениях Российской Федерации с зарубежными странами.
Русский язык признан в соответствии с частью 1 статьи 68 государственным на всей территории Российской Федерации. Что же понимается под государственным языком? Обычно это родной язык большинства или значительной части населения государства и потому наиболее употребляемый в нем. Это язык (или языки), на котором государственная власть общается с населением. На нем публикуются законы и другие правовые акты, пишутся официальные документы, протоколы и стенограммы заседаний, осуществляется работа органов государственной власти, делопроизводство и официальная переписка. Это язык официальных вывесок и объявлений, печатей и штампов, маркировки отечественных товаров, дорожных знаков и наименований улиц и площадей. Это и основной язык воспитания и обучения в школах и других учебных заведениях. Государственная власть гарантирует заботу о всемерном его развитии, обеспечивает активное употребление в политической, культурной и научной сферах. Это эффективное средство консолидации общества, укрепления его единства. Важно подчеркнуть конституционное положение о том, что русский язык является государственным на всей территории Российской Федерации, т.е. и в тех местностях, где проживает преимущественно русское население, и там, где основная масса жителей - представители других национальностей, компактно проживающие малые народы.
При этом существенно, что провозглашение русского языка государственным ни в коей мере не противополагается демократическому принципу равноправия всех языков народов России, не ущемляет языковые права народов и отдельных граждан, не препятствует развитию двуязычия и многоязычия в субъектах Федерации. В статье 26 Конституции четко определяется, что каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.
Утвердившееся в нашей стране двуязычие и многоязычие не было навязано "сверху". Это объективная потребность совместного бытия народов федеративного государства. Русский язык стал средством межнационального общения исторически, в силу фактического признания его таковым всеми многочисленными народами нашего обширного государства.
В соответствии с частью 2 статьи 68 республики в составе Российской Федерации самостоятельно устанавливают свои государственные языки. Централизованно регламентировать эти вопросы - значит вторгаться, вмешиваться в их внутренние национальные дела.
В некоторых республиках устанавливается статус местных официальных языков. Так, в Законе Республики Саха (Якутии) о языках определяется, что эвенкийский, эвенский, юкагирский, чукотский языки в местах компактного проживания соответствующих народностей признаны местными официальными языками и используются наравне с государственными.
Российское государство признает равные права всех языков на их сохранение и развитие, гарантирует каждому из них государственную поддержку и защиту независимо от его статуса и численности населения, говорящего на нем. Эти положения зафиксированы, в частности, в российском Законе о языках (статьи 2-4) и в соответствующих республиканских законах. Например, Закон о языках народов Республики Хакасия в статье 3 устанавливает: "Государство признает равные права всех языков народов Республики Хакасия на их сохранение и развитие. Все языки народов Республики Хакасия пользуются поддержкой государства"*(45). В статье 4 Закона о языках народов Республики Хакасия определяется, что республика создает условия для сохранения и развития языков малочисленных народов, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований.
Одной из основных проблем языковой политики государства является обеспечение функционирования государственного языка Российской Федерации, каковым в соответствии со статьей 68 Конституции Российской Федерации является русский язык. Однако в действующем законодательстве в одних случаях используется термин "русский язык", в других - "государственный язык Российской Федерации", в третьих - "русский язык как государственный язык Российской Федерации".
На разрешение этой проблемы направлен закон о русском языке как государственном языке Российской Федерации. Он исходит из того, что понятия "русский язык" и "русский язык как государственный язык Российской Федерации" не тождественны. На русском языке как государственном языке Российской Федерации делаются официальные сообщения, ведется деловая переписка, составляются заявления, обращения и иные документы, с которыми власть обязана обращаться к гражданину и гражданин имеет право обратиться к власти.
16 апреля 1999 г. Государственная Дума приняла закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации".
Этот Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.
В соответствии с федеральным законом коренными малочисленными народами Российской Федерации являются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.
Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы.
Традиционный образ жизни малочисленных народов - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований.
Исконная среда обитания малочисленных народов - исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни*(46).
Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации обеспечивают права малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования.
Организации всех форм собственности, общественные объединения и физические лица вправе оказывать содействие малочисленным народам в осуществлении их прав на самобытное социально-экономическое и культурное развитие в порядке, определяемом федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.
Коренные малочисленные народы в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право:
1) безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми;
2) участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;
3) участвовать в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;
4) получать от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, международных организаций, общественных объединений и физических лиц материальные и финансовые средства, необходимые для социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов;
5) участвовать через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов;
6) участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;
7) делегировать уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления;
8) на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами;
9) получать от государства помощь для реформирования всех форм воспитания и обучения подрастающего поколения малочисленных народов с учетом традиционных образа жизни и хозяйствования малочисленных народов.
10) сохранять и развивать родные языки;
11) создавать общественные объединения, культурные центры и национально-культурные автономии малочисленных народов, фонды развития малочисленных народов и фонды финансовой помощи малочисленным народам;
12) создавать в соответствии с законодательством Российской Федерации и со своими материальными и финансовыми возможностями учебные группы, состоящие из лиц, относящихся к малочисленным народам, для их обучения традиционным хозяйствованию и промыслам малочисленных народов;
13) получать и распространять информацию на родных языках, создавать средства массовой информации;
14) соблюдать свои традиции и совершать религиозные обряды, не противоречащие федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, содержать и охранять культовые места;
15) устанавливать и развивать связи с представителями малочисленных народов, проживающих на территориях других субъектов Российской Федерации, а также за пределами территории Российской Федерации.
Принадлежность к "меньшинству" определяется среди прочего национально-государственным устройством данной страны. В Российской Федерации "коренные" народы некоторых республик составляют меньшинство по сравнению с гражданами русской национальности, но по своему политико-правовому статусу они не могут быть отнесены к категории "национальных меньшинств". Трудно однозначно решить также вопрос о "меньшинстве" в республиках с равной численностью граждан разных национальностей. Например, в Республике Татарстан проживает почти равное число татар и русских. Понятно, что в этой республике, как и в других, русские не могут быть отнесены к "меньшинству", тем более что она (республика) входит в состав Российской Федерации. Вместе с тем часть русской нации, проживающая в других государствах, может оказаться в положении национального меньшинства или малочисленного народа*(47).
В январе 1999 г. Президентом Российской Федерации был подписан принятый Государственной Думой Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", в котором в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации устанавливается общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Пунктом 2 статьи 1 указанного закона разъясняется, что "... под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Российской Федерации понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами, указанными в пункте 1 настоящей статьи".
Вроде бы данное разъяснение должно снять все вопросы относительно пределов международной правосубъектности субъектов Российской Федерации. Однако до тех пор, пока конституции ряда субъектов Российской Федерации не будут приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации, опасность "раскачивания" Федерации остается.
Наблюдается стремление субъектов Федерации получить большие полномочия при заключении договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. В целях упорядочения этого процесса Президентом Российской Федерации был издан Указ от 12 марта 1996 г. об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В июне 1999 г. вступил в силу Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", который установил порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Безусловно, этот федеральный закон направлен на укрепление Федерации. В порядке иллюстрации приведу содержание только одной позиции закона: "Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации (пункт 2 статьи 3).
К сожалению, не выполняется на практике и часть 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации, гласящий: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Известно, что неравную роль в политической жизни страны играют республики и отдельные субъекты Федерации, что существует различие во взаимоотношениях исполнительной и законодательной власти в субъектах Федерации и т.д. Накопилось много проблем не только в отношениях между Федерацией и субъектами Федерации, но и между самими субъектами Федерации (Ингушетия - Северная Осетия, Дагестан, Чеченская Республика, есть вопросы в отношениях автономных округов с краями и областями). Не унифицированы формы исполнительной и законодательной власти в субъектах Российской Федерации, существует напряженность между титульными и "нетитульными" этносами в республиках и т.д.
Ситуация, сложившаяся в Чеченской Республике, есть прямой результат затянувшегося федерального строительства, с одной стороны, и, с другой, грозное предупреждение федеральной власти.
В связи с этим следует особо отметить вступление в действие Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (15 октября 1999 г.). В статье 1 указанного Федерального закона сформулированы следующие принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти и др.
Как видим, федеральная власть посредством федеральных законов стремится укрепить Федерацию и ее конституционно-правовой статус. На основании вышеизложенного можно констатировать, что федеральное государственное устройство России еще не завершилось. Правовой статус субъектов Российской Федерации существенно различен, что не может не приводить к различным политическим, экономическим да и военным коллизиям. Асимметричность федерализма в России налицо, и эта асимметричность таит явную угрозу целостности России.
Безусловно, указанную асимметричность необходимо устранить, внося изменения в Конституцию Российской Федерации и принимая соответствующие федеральные законы.
Важной научной и практической проблемой правового регулирования федеративных отношений в Российской Федерации является соотношение федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства*(48).
Законодательство Российской Федерации - это нормативная система, включающая в себя до миллиона нормативных актов. Обращает на себя внимание, что федеральное законодательство сегодня составляет не более 10% объема всего количества нормативных правовых актов. За этой цифрой - колоссальная перестройка структуры власти и управления, отражающая реально произошедший переход процесса принятия решений из федерального центра на "нижележащие" уровни власти и управления.
Анализ развития законодательства свидетельствует, что наиболее динамично растет муниципальное законодательство, на втором месте - законодательство субъектов Российской Федерации, на третьем - федеральное законодательство.
Причем соотношение законодательства федерального, субъектов Федерации и муниципального постоянно меняется. Это обстоятельство "всплывает на поверхность", если проследить их удельный вес в базе данных за определенный, достаточно продолжительный период. Для наглядности можно сравнить два рубежа изучаемого периода - 1991 и 1998 гг. Тенденция прослеживается отчетливо и не оставляет сомнений: в базе данных резко увеличился "удельный вес" законодательства субъектов Федерации и муниципального законодательства и, соответственно, сократился (при общем количественном увеличении) удельный вес актов федерального законодательства. Если в 1991 г. удельный вес федерального законодательства составлял 53%, субъектов Федерации 44, муниципального - 3, то в 1998 г. соотношение существенно изменилось - удельный вес федерального законодательства составил 18%, законодательства субъектов федерации 60 муниципального законодательства 22%*(49). Отмеченная тенденция проявляет себя еще более наглядно, если не только сравнить два крайних года анализируемого периода, но попытаться проследить процесс изменения по годам. Как следует из данных В.Б.Исакова, в 1991-1998 гг. наблюдалась устойчивая тенденция к перераспределению информационного "законодательного поля". Удельный вес актов федерального законодательства устойчиво сокращался, а удельный вес законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства столь же устойчиво рос. Данная тенденция отражает фундаментальное социально-политическое обстоятельство - сокращение сферы влияния федерального законотворчества при одновременном расширении влияния регионального и муниципального законотворчества.
Соотношение федерального и регионального законодательства имеет еще один чрезвычайно интересный аспект: оно может быть рассмотрено в разрезе источников законодательства. Каков удельный вес актов высшей юридической силы в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации? Как выглядит в хронологической перспективе количественное соотношение между законами и подзаконными актами? Анализ позволяет констатировать принципиальную однотипность федеральной правовой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации по составу источников. За совпадением структурных характеристик источников законодательства проглядывает однотипность структуры государственной власти и управления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, сходный подход к распределению полномочий, функций, государственно-властной компетенции*(50).
Анализ показывает также как сходство, так и различия в тенденциях развития федерального и регионального законодательства. После резкого спада в 1992-1993 гг., связанного, по-видимому, с парламентско-президентским кризисом 1993 г., парализовавшим нормальную деятельность представительных органов власти, на федеральном уровне в 1995 г. наблюдается всплеск законодательной активности, связанный, скорее всего, с оформлением итогов работы Государственной Думы первого созыва. В это же время на региональном уровне наблюдается устойчивый рост количества законов, который отражает активный в эти годы процесс формирования региональных законодательных систем. Не менее интересной выглядит сравнительная картина изменений второго по значению источника законодательства - актов Президента Российской Федерации и, соответственно, актов президентов (губернаторов, глав администраций) субъектов Российской Федерации*(51).
Бросается в глаза существенное различие тенденций на федеральном и региональном уровнях. Если на федеральном уровне отмечается устойчивое снижение удельного веса актов Президента Российской Федерации, то на региональном уровне картина выглядит иначе. В течение четырех лет нормативные акты президентов, губернаторов, глав администраций субъектов Российской Федерации устойчиво "набирали вес". Пик президентско-губернаторского законотворчества пришелся на 1994 г., когда с помощью этих актов на местах формировалась новая система власти (роспуск Советов, утверждение положений о выборах в новые органы власти и т.д.). После формирования законодательных и представительных органов в регионах России правовая ситуация относительно выравнивается: по крайней мере резкого увеличения удельного веса актов президентов, губернаторов, глав администраций статистика не фиксирует.
Не менее интересная картина вырисовывается при сравнении динамики актов Правительства Российской Федерации и правительств субъектов Российской Федерации. Можно предположить, что после резкого расширения его компетенции в 1991-1992 гг., вызванного распадом СССР, Правительство Российской Федерации как институт государственной власти и управления вошло в полосу устойчивого кризиса. За 1992-1998 гг. его присутствие на информационном правовом поле сократилось почти в два раза - с 37 до 19%*(52).
Ситуация в субъектах Российской Федерации складывалась принципиально иначе. Прежде всего следует отметить, что на уровне субъектов Российской Федерации правительство - пока еще формирующийся институт власти и управления, что отражается, в частности, на достаточно низком начальном уровне его присутствия на информационном правовом поле. Однако влияние правительств в субъектах Российской Федерации (по крайней мере до 1996 г.) устойчиво росло. За это время удельный вес актов правительств субъектов Российской Федерации вырос практически в четыре раза, сравнявшись (в 1996 г.) с соответствующим показателем для федерального правительства*(53).
Попытаемся суммировать данные о динамике актов высших органов государственной власти Российской Федерации (Президента, парламента, Правительства) и субъектов Российской Федерации (президента, губернатора или главы администрации, законодательного (представительного) органа и правительства). Полученные данные свидетельствуют о том, что на федеральном и на региональном уровнях складывались противоположные тенденции.
Если на федеральном уровне суммарное присутствие высших органов государственной власти на правовом поле стабильно снижалось, что отражает общий кризис и снижение влияния федеральной власти, то на региональном уровне картина иная. До 1994 г. удельный вес актов "высшего эшелона власти" устойчиво рос, после этого ситуация стабилизировалась: статистика наполнения правовых баз данных не зафиксировала ни пикового роста, ни катастрофического падения. Это свидетельствует о том, что взаимоотношения институтов власти на региональном уровне складывались более оптимальным образом, нежели на федеральном, где острая политическая борьба между президентом и парламентом подорвала влияние федеральной власти в целом. Сказанное, разумеется, не означает, что в развитии регионального законодательства все происходило гладко и бесконфликтно. Борьба за доминирование на правовом поле шла и на региональном уровне. Полученные данные свидетельствуют о том, что в изучаемый период правовое поле регионального законодательства формировалось в целом более спокойно и сбалансированно, нежели на федеральном уровне. Тенденция к росту удельного веса законов, отмечаемая в период 1994-2003 гг., отражает становление законодательных и представительных органов власти в субъектах Федерации и, соответственно, повышение роли законов в их системе источников законодательства.
В завершение необходимо затронуть вопрос о содержании законотворчества субъектов Российской Федерации, отражающем характер решаемых проблем и приоритеты законодательной деятельности. В целях анализа выделим десять тематических групп:
Группа 1. Основы конституционного строя.
Группа 2. Законодательство по вопросам хозяйственной деятельности (включая рубрики "Гражданское законодательство", "Общие вопросы хозяйственной деятельности", "Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности", "Законодательство о промышленности", "Законодательство о строительстве", "Законодательство о сельском хозяйстве", "Законодательство о транспорте и связи").
Группа 3. Законодательство о финансах и кредите.
Группа 4. Законодательство по вопросам социальной политики (включая "Трудоустройство и занятость", "О труде", "О социальном страховании и социальном обеспечении").
Группа 5. Законодательство о торговле, общественном питании и бытовом обслуживании.
Группа 6. Жилищное законодательство.
Группа 7. Законодательство по вопросам культурной политики (о научной деятельности и образовании, о культуре, о физкультуре и спорте).
Группа 8. Законодательство об охране природы и пользовании природными ресурсами (об охране окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира).
Группа 9. Законодательство об административных правонарушениях.
Группа 10. Законодательство о межрегиональных и международных отношениях и внешнеэкономической деятельности*(54)
Изучение структуры и динамики законодательства субъектов Российской Федерации в разрезе указанных десяти тематических групп выявило следующую картину. Первоочередным приоритетом законодательной деятельности субъектов Российской Федерации являлись вопросы хозяйственной деятельности, включая правовое регулирование предпринимательской деятельности; промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи. На втором месте - законодательство о финансах и кредите, что отражает повышенное внимание к проблемам источников формирования местных бюджетов, межбюджетным отношениям, проблемам использования финансово-кредитных рычагов в развитии региональных рынков. На третьем месте - вопросы конституционного законодательства, что также вполне объяснимо.
Анализ конкретных цифр позволяет сделать еще один вывод - об устойчивости приоритетов в развитии регионального законодательства. Начиная с 1994 г. стабильно увеличивается удельный вес конституционного законодательства, что отражает правовое оформление новой системы власти на основе Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. Стабильно растет также слой законодательства, посвященного экономическим и финансовым вопросам. А вот удельный вес социального законодательства за прошедший период заметно сократился. Вполне возможно, что это связано со снижением экономических и финансовых возможностей субъектов Российской Федерации в решении социальных вопросов. Стабильным на протяжении всего периода оставалось внимание законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации к вопросам экологии.
Определяя основные рубежи по укреплению федерализма на современном этапе, В.В.Путин называет три основных направления.
Первое направление - создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. Суть этого решения в укрупнении структур президентской вертикали в территориях с целью повышения эффективности власти. Полномочные представители будут содействовать эффективному решению проблем своих округов. Но они не вправе вторгаться в сферу компетенции избираемых глав регионов. Опорой полпредам в работе будут только закон и данные им полномочия.
Второе направление - создание возможности федерального вмешательства в ситуации, когда органами власти на местах попираются Конституция России и федеральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России. Сегодня в территориях государственный орган или должностное лицо может уклоняться от исполнения решения суда, признавшего закон или иной нормативный правовой акт неконституционным или противоречащим федеральному законодательству. В этой ситуации федеральная власть, Президент России должны иметь правовую возможность навести порядок. И руководители регионов должны иметь право влиять на местные органы власти, если они принимают неконституционные решения, попирают свободы граждан. Подобные институты вмешательства есть о многих федеративных государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения Конституции и федеральных законов.
30 июня 2000 г. в развитие этого направления реформы государственного устройства Государственная Дума приняла Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Закон направлен на решение задачи совершенствования системы органов государственной власти, механизма обеспечения ее единства, в том числе на усиление непосредственного воздействия федеральных органов государственной власти на законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В этих целях законом внесены в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. следующие изменения и дополнения.
В случае допущения органом законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации конституционных нарушений руководитель высшего исполнительного органа государственной власти этого субъекта Федерации вправе распустить данный законодательный (представительный) орган. Основанием для такого решения предлагается определить уклонение этого органа в течение определенного срока от принятия входящих в его компетенцию мер по выполнению решения суда, связанного с признанием закона или иного нормативного правового акта, принятого законодательным органом субъекта Российской Федерации, противоречащим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. При этом другим судебным решением должно быть установлено, что в результате бездействия законодательного органа были созданы препятствия для реализации полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, закрепленных конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Если подобная ситуация затрагивает права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, законом предусматривается возможность принятия соответствующих мер со стороны федеральных органов государственной власти. Президент Российской Федерации вправе предупредить законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а при повторном нарушении внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В том же направлении внесены изменения, касающиеся оснований и порядка досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В соответствии с внесенными изменениями в случае допущения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо действовавшими по его поручению органами исполнительной власти нарушений Конституции Российской Федерации или федерального законодательства Президент РФ наделяется правом применения мер воздействия на соответствующее должностное лицо. Такими мерами являются объявление высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации предупреждения и при повторном нарушении отрешение его от должности.
В качестве одного из оснований для применения указанных мер служит уклонение данного должностного лица в течение месяца со дня издания указа о приостановлении действия акта, изданного этим лицом либо органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, от издания акта, предусматривающего отмену приостановленного акта или внесение в него необходимых изменений при условии, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.
В случае отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также его временного отстранения от исполнения своих обязанностей на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.
Издание указа Президента Российской Федерации об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации влечет за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В законе содержится также ряд норм, связанных с обеспечением реализации судебных решений, которыми нормативные правовые акты, изданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, признаются недействительными либо недействующими и не подлежащими применению.
Третье направление укрепления федерализма - реформа Совета Федерации, цель которой - развитие демократии, профессиональных начал парламентской деятельности.
В весеннюю сессию 2000 г. Государственная Дума по инициативе Президента Российской Федерации приняла Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".
Необходимость принятия этого закона мотивирована президентской стороной тем, что ныне действующая модель формирования Совета Федерации не обеспечивает непрерывный характер его деятельности и не способствует созданию необходимых условий для реализации конституционных полномочий Совета Федерации в законодательном процессе.
Принятый закон предусматривает новый порядок реализации конституционного положения о вхождении в Совет Федерации двух представителей от каждого субъекта Российской Федерации (по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти). Один из представителей избирается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по предложению председателя этого органа либо по альтернативному предложению группы депутатов этого органа численностью не менее одной трети от его состава. Другой представитель назначается высшим должностным лицом (высшим исполнительным органом государственной власти) субъекта Российской Федерации с согласия законодательного органа государственной власти этого субъекта. При этом каждый представитель избирается (назначается) на период полномочий того органа или должностного лица, который его избрал (назначил). При этом в законе учтены такие особенности законодательных органов субъектов Российской Федерации, как разное количество палат и разные способы их формирования.
Изменение принципов формирования Совета Федерации ставит вопрос об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и главы государства по основным проблемам государственной жизни, о форме участия регионов в подготовке и принятии важнейших общегосударственных решений. Такой формой стал Государственный совет при Президенте России, идея которого была высказана некоторыми губернаторами.