2. Законодательство в отраслевых и межотраслевых сферах экономики

Совершенствование промышленного законодательства занимало заметное место в работе Государственной Думы в 90-е годы. Наиболее весомые результаты достигнуты в сфере регулирования деятельности предприятий транспорта и связи. Принято 10 федеральных законов, в том числе базовые законодательные акты, регламентирующие работу воздушного, железнодорожного и морского транспорта, международных автоперевозчиков, связи:
Воздушный кодекс Российской Федерации (19.03.97, N 60-ФЗ);
"О государственном регулировании развития авиации" (08.01.98, N 10-ФЗ);
Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (30.04.99, N 81-ФЗ);
"Транспортный устав железных дорог Российской Федерации" (08.01.98, N 2-ФЗ);
"О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" (24.07.98, N 127-ФЗ);
"О почтовой связи" (17.07.99, N 176-ФЗ);
"О связи" (07.07.2003, N 126-ФЗ).
"О лицензировании отдельных видов деятельности" (08.08.2001, N 128-ФЗ);
"Об основах технического регулирования в РФ" (27.12.2002, N 184-ФP).
В рамках согласительных процедур продолжается работа над законопроектами:
"Об использовании природного газа в качестве моторного топлива";
"Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности";
"О магистральном трубопроводном транспорте";
"Об аэродромной сети и аэропортах Российской Федерации";
Этими актами определены краеугольные вопросы регулирования развития и функционирования отдельных отраслей транспорта.
Важное значение имеет Федеральный закон "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", регламентирующий правовое обеспечение структурной реформы федерального железнодорожного транспорта. Законом устанавливаются организационные и правовые особенности приватизации на федеральном железнодорожном транспорте, имеющей целью формирование единого хозяйствующего субъекта - открытого акционерного общества "Российские железные дороги", 100% акций которого будут принадлежать государству.
В соответствии с законом железные дороги, являющиеся в настоящее время государственными предприятиями, лишаются статуса юридического лица и станут филиалами ОАО "Российские железные дороги". Особенность принятого закона состоит в том, что обязанность по уплате налоговых и иных платежей, а также исполнение денежных обязательств в соответствии с налоговым и гражданским законодательством будет возложена на ОАО "Российские железные дороги".
Законом определено, что уставный капитал создаваемого единого хозяйствующего субъекта формируется путем внесения в него имущества федерального железнодорожного транспорта, оценку которого предполагается осуществить по балансовой стоимости. Перечень предприятий, организаций, а также видов имущества федерального железнодорожного транспорта, подлежащего внесению в уставной капитал единого хозяйствующего субъекта, определяется Правительством Российской Федерации.
Таким образом, закон сохраняет принцип единства и централизованного управления производственной инфраструктурой железнодорожной транспорта, которая может находиться только в собственности ОАО "Российские железные дороги" или в федеральной собственности.
Значительное внимание уделялось законодательному обеспечению деятельности топливно-энергетического комплекса. Только за 1996-1999 гг. было принято семь федеральных законов:
"Об энергосбережении" (03.04.96, N 28-ФЗ);
"О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" (20.06.96, N 81-ФЗ);
"Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности" (07.05.98, N 74-ФЗ);
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (11.02.99, N ЗЗ-ФЗ);
"О газоснабжении в Российской Федерации" (31.03.99, N 69-ФЗ);
"О внесении изменения и дополнения в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" (10.02.97, N 28-ФЗ).
Наиболее важным из перечисленных законов является Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации", который фактически закрепил монопольное положение ОАО "Газпром" в данной области. Статья 14 закона устанавливает, что для обеспечения надежного газоснабжения, безопасного и устойчивого функционирования объектов Единой системы газоснабжения, связанных общим технологическим режимом добычи, транспортировки и поставок газа, разделение Единой системы газоснабжения не допускается. Ликвидация организации-собственника Единой системы газоснабжения может быть осуществлена только на основании федерального закона.
Единой системе газоснабжения отводится роль гаранта стабильной и надежной поставки газа потребителям. В свою очередь, Правительство Российской Федерации обязано в рамках законодательства создать необходимые условия для высокоэффективной жизнедеятельности систем газоснабжения. В основу госрегулирования газоснабжения в России положены принципы государственной поддержки развития газоснабжения, рационального использования запасов газа, повышения уровня газификации регионов, создания условий для широкого использования газа в качестве моторного топлива, а также сырья для химической промышленности страны.
Решен вопрос о собственности. При купле-продаже акций организации-собственника Единой системы газоснабжения доля акций иностранных граждан или организаций не должна превышать 20% общего количества обыкновенных акций. При проведении конкретных сделок доля акций организации-собственника Единой системы газоснабжения, которые принадлежат государству и могут быть реализованы иностранным гражданам или организациям, определяется Правительством Российской Федерации. Во всех случаях, в том числе и в случаях повторных эмиссий акций не менее 35% общего количества обыкновенных акций организации-собственника Единой системы газоснабжения, находится в собственности Российской Федерации. Продажа указанных акций или отчуждение их иным способом могут быть осуществлены только на основании федерального закона.
При повторных эмиссиях акций организации-собственника Единой системы газоснабжения они приобретаются в собственность Российской федерации за счет полученных государством дивидендов и других источников.
По оценкам экспертов, закон позволяет обеспечить стабильность газоснабжения потребителей внутри страны, сохранить сложившиеся системы газоснабжения и способствовать их совершенствованию. Он усиливает влияние государства на процесс газоснабжения в Российской Федерации, на формирование цен и тарифов, на экономическое положение отрасли и поступление средств в федеральный бюджет, а также создает условия для более эффективного использования газовых месторождений.
Но на этом работа по совершенствованию законодательства об электроэнергетики не закончилось. Для решения отмеченных выше проблем отрасли, интенсификации инвестиционного процесса Правительством РФ в 2001 году было предложено осуществить реформирование электроэнергетики, конечной целью которого является формирование полноценного конкурентного рынка электрической энергии. План перехода к конкурентному рынку, разработанный Правительством РФ, предусматривает осуществление реформы в три последовательных этапа. Одним из важнейших мероприятий первого этапа является принятие пакета нормативно-правовых актов, закрепляющих новую модель функционирования энергетики. Стержнем пакета является закон "Об электроэнергетике" (26.03.2003, N 35-ФЗ).
В результате принятия в 2002 г. пакета законов об электроэнергетике основанием для формирования тарифов на электроэнергию теперь должны служить экономические затраты потребителей. Законы закладывают, по существу, основу для дальнейшего реформирования электроэнергетической отрасли. В частности, в соответствии с законом "Об электроэнергетике" предлагается разделить РАО "ЕЭС" на три независимые компании: генерирующую, сетевую и сбытовую. Целью данного положения, а также некоторых других законов, касающихся деятельности естественных монополий, является уточнение условий доступа к услугам естественных монополий, а также изменение полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации при регулировании тарифов. В целом данный пакет регламентирует процесс ценообразования в сфере электро- и теплоснабжения.
Концепция закона "Об электроэнергетике" направлена на нормативно-правовое закрепление системы экономических взаимоотношений субъектов электроэнергетики, адекватную рыночной модели развития отрасли.
С этой целью:
выделяются естественно-монопольный и конкурентный виды деятельности;
определяются основные права и обязанности хозяйствующих субъектов, участвующих в процессе производства, передачи, сбыта и потребления электрической энергии;
устанавливаются полномочия органов государственной власти по регулированию экономических и производственных отношений в электроэнергетике.

***

Значительное внимание уделялось вопросам совершенствования нормативно-правовой базы деятельности агропромышленного комплекса. Среди наиболее значимых законов в области регулирования агропромышленного комплекса, принятых за последнее десятилетя следует назвать такие законы как:
"О государственном регулировании агропромышленном производства" (14.07.97, N 100-ФЗ);
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации" (07.03.97, N 47-ФЗ и 18.02.99, N 34-ФЗ);
"О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (19.07.97, N 109-ФЗ);
"О семеноводстве" (17.12.97, N 149-ФЗ);
"О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (16.07.98, N 101-ФЗ);
"О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки" (05.12.98, N 183-ФЗ);
"Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса" (24.05.99, N 100-ФЗ);
"О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (15.04.98, N 66-ФЗ);
"О государственном земельном кадастре" (02.01.2000, N 28-ФЗ);
"О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (11.06.2003, N 74-ФЗ);
"О личном подсобном хозяйстве" (07.07.2003, N 112-ФЗ).
На разных этапах продолжается работа над законопроектами:
"О сельскохозяйственных научных организациях";
"О продовольственной безопасности".
Земельный кодекс Российской Федерации. (25.10.01. N 136-ФЗ).
Ключевым из них является Земельный кодекс. Земельный кодекс Российской Федерации как бы завершает третий этап земельных реформ, проводившихся в нашей стране в последние пятнадцать лет.
Первый этап начался с введением в действие "Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле" от 15.03.90 г. и Указа Президиума Верховного Совета РСФСР "О некоторых вопросах предоставления и изъятия земель" от 25.04.90 г. N 14240 - из земель колхозов и совхозов 35 млн. га земель, из них 23 млн. га в качестве свободного фонда перераспределения земель было передано сельским и поселковым органам местного самоуправления для предоставления сельским жителям в пожизненное наследуемое владение, аренду или временное пользование земельных участков под индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство, огородничество, сенокошение и пастьбу скота.
Второй этап земельной реформы начался в декабре 1990 г. с принятия вторым (внеочередным) Съездом народных депутатов РСФСР Законов "О земельной реформе", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", "О социальном развитии села", "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации".
Основная цель данных правовых актов заключались в создании условий для равноправного развития на селе многоукладной экономики на базе многообразия и равенства различных форм собственности на землю. В каждом районе был сформирован фонд перераспределения земель за счет принудительного изъятия у колхозов и совхозов до 10 процентов имеющихся у них сельскохозяйственных угодий (почти 17 млн. га).
Одновременно проводилась инвентаризация земель с выдачей физическим и юридическим лицам документов, удостоверяющих их право на землю:
частная собственность - для фермеров, садоводов, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства;
колхозно-кооперативная собственность и кооперативно-долевая собственность - для сельскохозяйственных предприятий.
Наряду с этим было установлено, что земельные участки, переданные в частную собственность, за исключением садовых, дачных и приусадебных участков, нельзя в течение 10 лет продавать, дарить, сдавать в залог или иным способом производить отчуждение.
Третий этап земельной реформы был открыт Указом Президента Российской Федерации "Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" от 14.06.92 г. N 631.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27.12.91 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы" и постановлениями Правительства Российской Федерации от 29.12.91 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" и от 04.09.92 г. N 708 "Об утверждении Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий" все имущество и земля сельскохозяйственных предприятий в течение 1991-1992 гг. были безвозмездно переданы в частную собственность членов трудовых коллективов и поделены на доли (паи), в результате чего 11,8 млн. граждан стали собственниками земельных долей общей площадью 115 млн. га сельскохозяйственных угодий.
Высокий динамизм изменений политических, конституционных, социально-экономических основ государства предопределили необходимость ускорения работы по приведению земельных отношений в соответствие с изменившимися условиями, разработки и принятия в этой сфере общественных отношений правовых основ для разрешения накопившихся проблем и создания предпосылок экономического роста.
С учетом этих обстоятельств, а также исходя из того, что для комплексного решения проблем необходим законодательный акт, который будет служить правовым инструментом в сфере земельных правоотношений, Государственной Думой 28 сентября 2001 года был принят Земельный кодекс.
Земельный кодекс является многоплановым объемным документом. Он состоит из 18 глав, 103 статей.
Кодекс предусматривает осуществить комплексный подход к правовому регулированию земельных отношений с учетом особенностей земли как природного ресурса, как средства производства и как пространственно-операционного базиса. При этом упор сделан на рассмотрение земли как объекта недвижимого имущества.
Дается разделение функции государственных органов, выступающих от имени собственников земельных участков, от функций в области управления использования и охраны земель, а также устанавливаются виды и формы контроля за соблюдением земельного законодательства.
В документе предусмотрены нормы по реализации принципа сочетания общественных интересов и интересов граждан за счет регулирования использования и охраны земель в интересах всего общества в целом при обеспечении каждому гражданину гарантий на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком, обеспечения недопустимости произвольного вмешательства государства и иных субъектов в деятельность граждан и юридических лиц по использованию земли.
На повышение заинтересованности физических и юридических лиц в развитии оборота земель направлены закрепленные в проекте Кодекса систематизация правовых норм, регулирующих порядок предоставления земельных участков с учетом изменения действующего законодательства, процедуры предоставления участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, права и обязанности на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, перечень оснований и способов прекращения и ограничения прав на землю.
Земельный кодекс позволяет иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам и лицам без гражданства равные права с россиянами на приобретение земельных участков на праве собственности, исключая особые территории и приграничные территории, перечень которых должен устанавливаться Президентом Российской Федерации. При умелом использовании этого положения появляется возможность привлечь в российскую экономику значительные иностранные инвестиции.
Земельный кодекс предусматривает:
Изъять из оборота земельные участки, занятые:
государственными природными заповедниками и национальными парками;
зданиями и сооружениями, в которых размещены Вооруженные Силы, Пограничная служба, другие войска, воинские подразделения и органы;
зданиями и сооружениями, в которых размещены военные суды;
объектами организаций федеральной службы безопасности;
объектами организаций федеральных органов государственной охраны;
объектами использования атомной энергии;
объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;
исправительно-трудовыми учреждениями и лечебно-трудовыми профилакториями;
воинских и гражданских захоронений;
инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возводимыми в интересах защиты и охраны Государственной границы.
Ограничить в обороте земельные участки:
особо охраняемых природных территорий;
лесного фонда, за исключением случаев, установленных другими федеральными законами;
водного фонда, занятого находящимися в государственной или муниципальной собственности водными объектами;
занятые особо ценными объектами культурного наследия народов;
предоставленные для нужд обороны и безопасности страны, оборонного производства, таможенных нужд;
закрытых административно-территориальных образований;
предоставленные для нужд транспорта, морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов;
предоставленные для нужд связи;
занятые объектами космической инфраструктуры;
под объектами гидротехнических сооружений;
предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;
загрязненные токсичными промышленными отходами, радиоактивными веществами, подверженные биогенному загрязнению, иные деградированные земли.
Кодекс предполагает, что оборот земель сельскохозяйственного назначения должен регулироваться специальным федеральным законом (кроме земельных участков, предоставленных из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для целей индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества). Необходимо отметить, что Государственная Дума приняла Федеральный закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (24.07.02 N 101-ФЗ). Закон определяет, что участниками отношений в области оборота земель сельскохозяйственного назначения являются физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Иностранцы, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более 50%, наделяются правом аренды земли на срок до 49 лет.
Документ расширяет возможности субъектов Российской Федерации в организации оборота земель сельскохозяйственного назначения. В частности, регионы определяют минимальные размеры земельных участков, которые можно продавать, и в соответствии с законодательством о землеустройстве принимают решение о сроках введения в действие закона.
В законе предлагается также порядок продажи собственником земельного участка с преимущественным правом органа местного самоуправления на покупку этой земли. Определен механизм выдела земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в счет долей в общей собственности на земельный участок, а также порядок разрешения возможных споров о местоположении выделяемого земельного участка и размере компенсации в случае превышения его рыночной стоимости над рыночной стоимостью оставшейся земли.
Закон регулирует порядок оборота земельных долей в общей земельной собственности, позволяя владельцу дарить, обменивать, отдавать в залог, завещать свою долю, вносить в уставный капитал предприятия и передавать право владения в доверительное управление без согласия других участников долевой собственности, продавать свою долю, но с преимущественным правом на ее приобретение остальных участников долевой собственности. В документе также устанавливаются особенности определения порядка пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности.
Наиболее значимыми из других принятых законов являются Федеральный закон "О государственном регулировании агропромышленного производства" и Федеральный закон "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", призванные решить задачу обеспечения продовольственной безопасности страны.
Важное значение имеет и Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации", которым обеспечена нормативно-правовая база для проведения реорганизации, преобразования и приватизации перерабатывающих и обслуживающих предприятий в потребительские кооперативы с участием сельских товаропроизводителей. Он позволяет также сохранить те крупные сельскохозяйственные предприятия, которые сегодня успешно функционируют.
В целях создания условий для сохранения генофонда принят Федеральный закон "О племенном животноводстве".
Федеральным законом "О мелиорации земель" закреплена система мер по развитию мелиорации земель, повышению их плодородия.
В поддержку сельскохозяйственных предпринимателей принят Федеральный закон "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей". Закон определяет обеспечение целевой финансовой помощи сельскохозяйственным организациям, определившим пути реорганизации производственных отношений, впервые комплексно рассматривая задолженность сельского хозяйства государству, государственным фондам, организациям-монополистам (РАО "ЕЭС", "Газпром", МПС), местным бюджетам и отдельным кредиторам. На основе такого подхода закон определяет механизм совместного финансирования агропромышленного комплекса за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет подключения возможностей частных инвесторов.
В то же время определенную тревогу вызывает в настоящее время состояние нормативно-правовой базы рыболовства. Ее основу составляют федеральные законы "О животном мире", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", "О внутренних морских водах, территориальном море и близлежащей зоне Российской Федерации" и рядом других.
Однако остается целый ряд неурегулированных вопросов. В частности, отсутствуют законодательные нормативные акты, регламентирующие экспортную деятельность с учетом отраслевых особенностей ее осуществления. Практически до 80% объемов вылавливаемой рыбы и морепродуктов приходится на промысловые районы за пределами 12-мильной экономической зоны страны, включая открытые части Мирового океана и зоны иностранных государств. Продукция морского промысла, добытая в этих районах и реализованная за рубежом непосредственно из районов промысла, т.е. без пересечения таможенной границы России, не подпадает под понятие экспорта в существующей редакции Закона Российской Федерации "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". Вследствие того, что такой важнейший аспект хозяйственной деятельности, как экспорт не подпадает в полной мере под действие законов, его регламентирующих, создаются условия для возможного возникновения негативных явлений.
Для устранения этого и других пробелов в законодательстве о сохранении и использовании водных биоресурсов, необходимо ускорить работу над проектом федерального закона "О рыболовстве и охране водных биоресурсов". Принятие подобного закона будет способствовать комплексному решению многоплановых проблем изучения, воспроизводства, использования и сохранения водных биоресурсов. Он позволит также законодательно закрепить отношения в области изучения, воспроизводства, использования и охраны водных биоресурсов и среды их обитания, что, в свою очередь, будет способствовать их устойчивому использованию и сохранению как важного источника продовольствия.

***

Результаты деятельности Государственной Думы в сфере законодательного регулирования НИОКР и конверсии представлены законодательными актами:
"О науке и государственной научно-технической политике" (23.08.96, N 127-ФЗ); "О статусе наукограда Российской Федерации" (07.04.99, N 70-ФЗ);
"О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" (28.11.96, N 144-ФЗ; 31.07.98, N 144-ФЗ; 02.94.99, N 67-ФЗ).
Продолжается работа над законопроектами:
"О государственной поддержке промышленного комплекса высоких технологий в Российской Федерации";
"Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике";
"О государственном регулировании деятельности по структурному реформированию оборонного промышленного комплекса Российской Федерации".
Заполнение правового поля инновационного законодательства идет стратегически верно. К настоящему времени приняты три базовых закона: "О науке и государственной научно-технической политике", "Об авторском праве и смежных правах" и "Патентный закон Российской Федерации".
В частности, Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" определил принципы формирования и реализации государственной научно-технической политики; систему регулирования отношений, возникающих между государством и участниками научной и научно-технической деятельности, взаимоотношений участников этих видов деятельности между собой и с потребителями научной продукции, работ и услуг, закрепил правовой статус научного работника, научной организации, объединений научных работников, академий наук в Российской Федерации.
В то же время ряд вопросов в этой сфере экономической жизни остается неурегулированным. В частности, с принятием патентного закона из сферы законодательства выпали такие важные аспекты, как стимулирование изобретательской и рационализаторской деятельности. Нуждается в дальнейшем развитии законодательство по охране интеллектуальной собственности: служебных и секретных объектов промышленной собственности, открытий, ноу-хау, результатов НИР и ОКР, не подпадающих прямо под "Патентный закон Российской Федерации" или закон "Об авторском праве и смежных правах".
Требуются рамочные законы, устанавливающие четкие правовые основы деятельности научного работника, меры государственной защиты с учетом специфики этой категории специалистов, а также законодательного обеспечения деятельности научных организаций с учетом различия организационно-правовых форм их создания и форм собственности их создания. Специального внимания требует вопрос о деятельности научных организаций высших учебных заведений.
Структурные преобразования в экономике предполагают проведение государством эффективной инновационной и научно-технической политики, направленной на ликвидацию устаревших и формирование современных технологических укладов в отраслях народного хозяйства. Учитывая важность науки, научно-технического прогресса для социально-экономического развития любой индустриальной страны, эта сфера общественной жизни требует особого внимания. Государственная стратегия поддержки и развития науки и наукоемких технологий и отраслей получила закрепление в Концепции реформирования российской науки на период 1998-2000 гг., утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 1998 г. N 453.
Насущно необходимы разработка нормативно-правовой базы, регламентирующей инновационную и научно-техническую деятельность, структурное реформирование научной сферы, привлечение инвестиций в сферу науки и техники, обеспечивающей государственную поддержку фундаментальных и прикладных исследований, создание, освоение и распространение техники и технологий, приводящих к кардинальным изменениям в технологическом базисе отраслей народного хозяйства, концентрация средств федерального бюджета и иных источников финансирования на развитие приоритетных направлений фундаментальных и прикладных научных исследований с учетом стратегических, экономических и социальных интересов Российской Федерации.
В то же время сфера государственного управления и регулирования в области образования и науки должна сужаться за счет усиления начал самоорганизации науки; здесь государственное регулирование призвано сосредоточиться на вопросах регулирования собственности, в том числе интеллектуальной, установления гарантий прав личности и их охраны. Необходима государственная политика поддержки науки.
Законодательное регулирование в сфере науки должно базироваться на следующих основных принципах:
1) государственная поддержка науки и научных исследований:
а) фундаментальных наук;
б) прикладных наук по приоритетным направлениям, имеющим общегосударственное значение;
в) внедренческих учреждений через систему налоговых и иных льгот и преимуществ;
2) регулирование отношений в сфере науки в соответствии с разграничением полномочий федеральных органов и органов субъектов Федерации;
3) учет в национальном законодательстве мирового опыта правового регулирования в сфере науки и техники;
4) государственная охрана результатов научной деятельности и защита прав их создателей;
5) законодательное обеспечение свободы научного творчества;
6) переход на конкурсную основу реализации государственных научных программ.
Что касается разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, то общие вопросы науки относятся к их совместному ведению, их можно дополнить положением, в соответствии с которым правовое регулирование организации и деятельности федеральных научных учреждений относится к исключительному ведению Федерации. Разграничение касается как форм принимаемых актов, так и их содержательной стороны, а также конкретных форм и методов взаимодействия федеральных и региональных органов в сфере науки.
Принят Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике", возможно также принятие федеральных законов о Российской академии наук, о федеральных научных учреждениях, о научно-технической информации, о статусе научного работника и др., обеспечивающих единообразие регулирования на всей территории Российской Федерации соответствующих общественных отношений.
Целесообразны поэтапная разработка и принятие законодательных актов в сфере науки как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. В первую очередь следовало бы подготовить и издать федеральные законы, развивающие положения базового Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике.
На уровне субъектов Федерации возможно принятие законов, развивающих положения федеральных законов, а также вполне самостоятельных по своему содержанию. Вопросы государственной поддержки науки могут решаться и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации. В частности, в субъектах РФ целесообразно решать вопрос о создании и деятельности фондов поддержки тех сфер и направлений научной деятельности, которые представляют наибольшую важность для данного региона (это могут быть и межрегиональные фонды). На этом же уровне оптимально решать проблемы инвестирования и использования научно-технических достижений, определения статуса работников научных организаций республиканского значения.
Развитие законодательства в сфере науки должно способствовать совершенствованию системы координации и управления в сфере научной деятельности, в том числе между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Значительной поддержкой развития рыночных отношений в инвестиционной сфере явится также широкое распространение практики лизинга дорогостоящих видов техники, позволяющей уменьшить финансовое бремя инвестиционных расходов для инвесторов-заказчиков и стимулировать инвестиционный спрос на соответствующую продукцию отечественных и зарубежных производителей.
Совершенствование методологии и практики лизинговых операций, присоединение Российской Федерации к Оттавской конвенции о международном финансовом лизинге создадут более благоприятные возможности для использования мирового опыта.
В области стандартизации, сертификации и единства измерений новое законодательство уже принято. Дальнейшее его развитие будет связано с рациональным ограничением сферы государственного воздействия; сближением с международными и зарубежными принципами и практикой; содействием развитию торгово-экономических отношений с государствами-участниками СНГ путем введения единой формы сертификата и сближения стандартов взаимного признания результатов сертификации взаимной аккредитации соответствующих органов и т.п. Для этого целесообразно разработать и принять блок соглашений.
Со времени принятия базовых законодательных актов в области стандартизации и сертификации накоплен определенный опыт правоприменительной деятельности, в том числе по рассмотрению судебно-арбитражных споров. Одно из направлений развития законодательства в этой сфере - его совершенствование путем внесения корректировок в действующие законодательные акты.
В межотраслевой сфере существуют острые проблемы, связанные с правовым регулированием информации и информатизации. При этом информатизация понимается в широком смысле слова как процесс, охватывающий экономические, политические и социальные аспекты. В связи с этим объектами законодательного обеспечения информатизации являются общественные отношения, связанные с необходимостью информационного обеспечения всех видов общественно полезной деятельности юридических лиц и граждан, а также с защитой информации.
В целом система нормативных актов в области информатизации в соответствии с Конституцией России складывается из нескольких уровней:
базовый Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации";
федеральные законы, регулирующие отдельные виды отношений (например,"О государственной тайне"; "О коммерческой тайне" и др.);
акты субъектов Федерации (об информационных услугах и т.п.).
Практика отчетливо показала, что уже сейчас базовый Федеральный закон требует существенной корректировки и приведения его в соответствие с Гражданским кодексом.
В развитие Конституции России должен быть издан федеральный закон о праве на информацию. Одновременно с информационным обеспечением граждан требуется на законодательном уровне установить соответствующий правовой режим информации о гражданах, направленный на охрану персональных данных.
В перспективе система административного законодательства будет меняться. Это касается прежде всего Особенной части. Вполне оправданным будет выделение из него в будущем таких новых отраслей, как законодательство о науке, образовании, здравоохранении и др. Но общие механизмы административно-правового регулирования сохранят свое значение для каждой из отраслей.
В 90-х годах российское экономическое законодательство было практически обновлено и создана база нормативно-правового регулирования рыночной экономики. Только за время работы Государственной Думы второго созыва принято и подписано Президентом Российской Федерации 97 законов, имеющих непосредственное отношение к регулированию хозяйственной деятельности, в том числе 4 кодекса, 54 новых федеральных закона и 39 дополнений и изменений к действующим законам. Все это позволило ликвидировать многие существенные пробелы в экономическом законодательстве.
Однако, оценивая результаты проделанной работы, следует отметить, что количество далеко не всегда переходило в качество. Лишь немногие из принятых новых законов стали заметным событием для экономики страны, законами, появление которых существенно сказалось и на инвестиционном климате в стране, и на повседневной хозяйственной практике.
К настоящему времени принят ряд федеральных законов по детализации общих норм Гражданского кодекса: "Об акционерных обществах" (26.12.95, N 208-ФЗ), "Об актах гражданского состояния" (15.11.97, N 143-ФЗ), "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (21.07.97, N 122-ФЗ), "Об обществах с ограниченной ответственностью" (08.02.98, N 14-ФЗ), "О несостоятельности (банкротстве)" (08.01.98, N 6-ФЗ), "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (16.07.98, N 102-ФЗ), Воздушный кодекс (19.03.97, N 60-ФЗ), Транспортный устав железных дорог (08.01.98, N 10-ФЗ) и др.
Значительный пакет законодательных актов принят по регулированию деятельности юридических лиц: "Об акционерных обществах" (26.12.95, N 208-ФЗ), "О производственных кооперативах" (08.05.96, N 41-ФЗ), "О потребительской кооперации в Российской Федерации" (11.07.97, N 97-ФЗ), "Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)" (19.07.98, N 14-ФЗ), "Об обществах с ограниченной ответственностью" (08.02.98, N 14-ФЗ).
С принятием федеральных законов "О некоммерческих организациях" (12.01.96, N 7-ФЗ), "Об общественных объединениях" (19.05.95, N 82-ФЗ), "О товариществах собственников жилья" (15.06.96, N 72-ФЗ), "О свободе совести и религиозных объединениях" (26.09.97, N 125-СФ) достигнута достаточная полнота регулирования деятельности различных видов коммерческих и некоммерческих организаций.
Значимым шагом в законотворческой деятельности Государственной Думы второго состава стало принятие Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (25.09.98, N 158-ФЗ), который подготовлен в развитие статьи 49 Гражданского кодекса. Данным законом регулируются отношения, возникающие при выдаче лицензий, за исключением отношений по выдаче разрешений в сфере внешнеторговой и таможенной деятельности, деятельности по охране окружающей среды и пользованию природными ресурсами, отношения по использованию объектов интеллектуальной собственности.
Базовым положением закона является то, что институт лицензирования относится к исключительной компетенции Российской Федерации как составная часть правовых основ единого рынка. Перечень лицензируемых видов деятельности включает в себя практически все виды бизнеса, которые и ранее лицензировались, а также ряд новых: производство и реализация минеральной и питьевой воды, производство хлеба и хлебобулочных изделий, производство муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна, оптовая торговля аудио- и видеокассетами, оказание физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг, заготовка, переработка и реализация лома и отходов цветных и черных металлов и некоторые другие.
К недостаткам закона относится то, что перечень лицензируемых видов деятельности не является исчерпывающим. В него не включены виды деятельности, лицензирование которых предусмотрено действовавшими до момента вступления в силу данного Федерального закона федеральными законами. В нем также не распределена компетенция Российской Федерации и ее субъектов по выдаче лицензий на конкретные виды деятельности. Закон не предусматривает порядка и принципов разделения полномочий по лицензированию между Федерацией и ее субъектами.
Отмечая значительные положительные сдвиги в формировании гражданского экономического законодательства, следует отметить, что правовое поле содержит еще весьма значительные пробелы, часть из которых в настоящее время регламентируется указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации.
Анализ состояния экономического законодательства России позволяет выделить шесть направлений деятельности по его совершенствованию.
Первое из приоритетных направлений законотворческой деятельности - продолжение принятия законов, издание которых прямо предусмотрено Гражданским кодексом: об иммунитете государства и его собственности (статья 127), новый закон о подрядах для государственных нужд (статья 768), уставы (кодексы) внутреннего водного транспорта, автомобильного транспорта, торгового мореплавания (статья 784), законы о специальных видах страхования, (статья 970) и закон о взаимном страховании (статья 968), законы или иные правовые акты об особенностях отдельных видов договора комиссии (статья 990), закон о порядке возмещения вреда, причиненного действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (статья 1070) и ряд других.
Второе - разработка и принятие законов, к которым имеются отсылки в других актах действующего законодательства, но отсутствующим в настоящее время. Причем эту задачу целесообразно решать не путем издания новых специальных законов, а посредством дополнения действующих.
Третье - систематизация правовых актов с целью внесения изменений в ранее принятые правовые акты либо их отмены с целью приведения в соответствии с положениями первой и второй частей Гражданского кодекса.
Четвертое - восполнение пробелов в федеральном законодательстве. Это направление важно не только само по себе, но и потому, что оно предотвращает попытки восполнить эти пробелы на региональном уровне законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации по вопросам, которые согласно Конституции России не относятся к их компетенции.
Пятое - повышение эффективности правоприменительной деятельности уже созданной законодательной базы. Для этого целесообразно провести работу, во-первых, по уменьшению числа принимаемых законодательных актов посредством их укрупнения и, во-вторых, унификации правового режима при регулировании однородных отношений.
Шестое направление связано с совершенствованием гражданско-процессуального законодательства. Эффективное практическое применение материальных норм гражданского права, реальная защита интересов участников гражданско-правовых отношений напрямую зависят от их корреляции с гражданско-процессуальными нормами. Обновление же гражданско-процессуального законодательства идет очень медленно. Несмотря на то, что в ходе работы Государственной Думы второго созыва приняты федеральные законы "О судебных приставах" (21.07.97, N 118-ФЗ) и "Об исполнительном производстве" (21.07.97, N 119-ФЗ), необходимо внесение изменений и дополнений в действующий Гражданско-процессуальный кодекс с целью обеспечения корреляции его норм с нормами Гражданского кодекса.
Система российского экономического законодательства динамично развивается. В ней уже оформилось несколько крупных самостоятельных направлений, в каждом из которых есть свои достижения и свои проблемы.

***

В Гражданском кодексе недвижимое имущество выделено в самостоятельный объект гражданского права, определены особенности его правового режима. Главная особенность правового режима недвижимости - регулирование порядка возникновения, изменения и прекращения права собственности на объекты недвижимого имущества.
В развитие базовых положений Гражданского кодекса РФ к настоящему времени сформирована достаточно развитая законодательная база регулирования рынка недвижимости. Ее основу помимо первой и второй частей Гражданского кодекса составляют федеральные законы "Об основах федеральной жилищной политики" (24.12.92, N 4218-1), "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (23.12.92, N 4199-1), "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (21.07.97, N 122-ФЗ), "О залоге" (29.05.92, N 2872-1), "О банках и банковской деятельности" (02.12.90, N 395-1), "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (29.07.98, N 135-ФЗ), "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (16.07.98, N 102-ФЗ) и др.
В частности, важным законодательным актом в сфере регулирования рынка недвижимости является принятый в 1997 г. Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". В соответствии с законом будет формироваться единый государственный реестр, обязанность вести который возложена на учреждения по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним при министерствах юстиции в субъектах Федерации.
Однако в ходе реализации закона быстро выявился ряд серьезных недостатков. В частности, закон, практически сохранив определение недвижимого имущества, внес в перечень объектов недвижимости дополнительно термины "жилые" и "нежилые помещения". В итоге под определение недвижимости попали не только здания и сооружения, но также и любая их часть. Так как государственная регистрация сделок по аренде является обязательной в соответствии с законом и со статьей 609 Гражданского кодекса, то после вступления закона в действие все заключенные ранее сделки требуют перерегистрации. Последнее существенно ущемляет интересы арендаторов.
Еще одним существенным недостатком закона является то, что он не отменяет установленного в статье 651 Гражданского кодекса положения, согласно которому договоры аренды на срок до года не подлежат обязательной государственной регистрации. Таким образом, договор на аренду всего здания на срок до года регистрации не подлежит, а любой его части на срок более года подлежит обязательной регистрации. В то же время, если договор не зарегистрирован, соответствующие платежи нельзя включать в себестоимость.
Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" посвящен специальному правовому регулированию залога недвижимости. С принятием сформирована необходимая законодательная база в сфере регулирования отношений, связанных с обеспечением исполнения должником обязательств путем залога недвижимого имущества (земля, жилые дома и другие строения и сооружения, непосредственно связанные с землей) при решении вопросов получения долгосрочного кредита. В законе в развитие соответствующих положений Гражданского кодекса полно и подробно регламентирована ипотека, дополнены и конкретизированы соответствующие нормы Гражданского кодекса, закреплены новые правила, отсутствующие в законодательных и иных правовых актах, отражены особенности ипотеки земельных участков, предприятий, зданий, сооружений, жилых домов, квартир и др.
Однако закон был принят со значительными недостатками, которые затрудняют его применение на практике. Поэтому для приведения закона в соответствие с действующим законодательством, устранения технических и юридических неточностей необходима подготовка соответствующих изменений и дополнений.
Устранение отмеченных недостатков потребует внесения соответствующих изменений в весь пакет принятых законов в сфере недвижимости, а именно в федеральные законы "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и "Об оценочной деятельности".
В частности, совершенствование Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" должно идти в направлении выработки и законодательного закрепления важнейших процедурных правил, которые будут соблюдаться в процессе государственной регистрации названных прав. Ряд действующих сейчас норм, например, процедура регистрации прав на предприятия как на объект недвижимости, выглядят как ненужное усложнение процедуры регистрации, не имеющие экономического и правового значения. Должен быть уточнен факт признания ранее существовавших прав, которые повсеместно пересматриваются регистраторами под видом проверки правильности их оформления. В соответствии с законом регистраторы не имеют судебных полномочий отменять права, зарегистрированные по ранее существовавшим нормам, даже если это было сделано с нарушениями.
В законе "Об оценочной деятельности" необходимо уточнить положения, связанные с лицензированием, аккредитацией и аттестацией оценщиков. Все указанные процедуры, отданные действующим законом на откуп органам исполнительной власти, зачастую используются ими как источник дополнительного финансирования и расширения своих полномочий, что ставит под сомнение развитие оценки как вида независимой предпринимательской деятельности.
В плане совершенствования законодательной базы целесообразно ускорить работу над проектами федеральных законов "О риэлтерской деятельности" и "Об основах технического учета и инвентаризации объектов недвижимости". Оба эти законопроекта призваны усилить правовое регулирование деятельности риэлтерских организаций и органов технического учета.
В нормативно-правовом упорядочивании нуждается работа организаций в сфере недвижимости. Сейчас каждая из них пытается создать свою собственную глобальную, в масштабе всей страны информационную систему учета или регистрации. Усложнение процедур, расширение собираемых сведений, постоянное дублирование информации и функций, присвоение новых полномочий становятся препятствием на пути экономического развития, дезориентируют граждан и органы власти, ведут к неоправданным расходам. В связи с этим представляется необходимым уточнить регламентацию взаимодействия и полномочий организаций, образующих инфраструктуру управления недвижимостью, точнее определить пределы их полномочий, объемы необходимых сведений, правила обмена данными и правила установления тарифов, оплаты указанной работы.
В целях разрешения проблемы объектов незавершенного строительства необходимо разработать закон, регулирующий постановку на учет и снятие с учета объектов недвижимости. Действующие сейчас правила принятия объекта в эксплуатацию не отвечают условиям многоукладности экономики и во многих случаях не могут быть применены.
Значительную работу требуется провести по созданию законодательной базы ипотечного жилищного кредитования в России с тем, чтобы обеспечить снижение финансовых рисков участников рынка и повысить доступность жилья для граждан. С этой целью необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)", в Жилищный кодекс РСФСР, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и др. В частности, в целях развития жилищного ипотечного кредитования следует привести в соответствие механизм наложение взыскания на жилые объекты с действующим Жилищным кодексом РСФСР. Кроме того, необходимо ускорить подготовку изменений и дополнений в Жилищный кодекс РСФСР с тем, чтобы привести его нормы в соответствие с нормами Гражданского кодекса.

***

Нормативно-правовую базу приватизации составляют Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (21.07.97, N 123-ФЗ), Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" от 21.12.2001 N 178-ФЗ, который сменил закон от 23.06.99, N 116-ФЗ, Федеральный закон "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" (16.05.95, N 74-ФЗ), Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" (12.04.99, N 71-ФЗ), указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Программа приватизации 1994 г. (в части, не противоречащей Федеральному закону "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации").
Значительным результатом деятельности Государственной Думы второго созыва было принятие Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". От аналогичного закона 1991 г. новый закон отличался рядом положительных моментов. В частности, он легализовал индивидуальные схемы приватизации крупных объектов, свел к разумному минимуму льготы для работников приватизируемых компаний, закрепил, что приватизируемое имущество продавалось по реальной рыночной цене, на конкурсной основе, создает предпосылки к ужесточению контроля за тем, чтобы инвестор своевременно и полностью выполнял свои финансовые обязательства.
В то же время двухлетние результаты применения этого законодательного акта показали, что целый ряд важных вопросов остался нерешенным, в частности о последствиях признания недействительными сделок приватизации, нерешен вопрос о сроках констатации ничтожности сделок по приватизации и применении последствий.
Кроме того, нормы Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" не могут быть полностью реализованы без принятия "Государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации", в которой должны получить развитие многие положения названного закона. В частности, предполагается, что в ней будет представлено экономическое обоснование выбора государственных предприятий и открытых акционерных обществ, разрешенных к приватизации, подробно описаны механизмы проведения приватизации предприятий, включенных в перечень, требования к программам приватизации субъектов Российской Федерации в области обеспечения целей и способов приватизации государственного имущества, порядок выбора способов приватизации государственного имущества и принятия решений о его приватизации, условия закрепления акций ОАО, созданных в процессе приватизации соответственно в государственной и муниципальной собственности, а также порядок применения специального права на участие в управлении этих ОАО ("золотой акции"), порядок оценки стоимости приватизируемого государственного имущества и другие вопросы. Только с принятием программы приватизации намерения Правительства Российской Федерации провести приватизацию крупных компаний, контролируемых государством, могут быть реализованы легитимно.
Требует законодательного разрешения также целый ряд вопросов, которые не регламентированы существующим законодательством о приватизации. Наиболее важными среди них являются:
установление, кто из участников инвестиционной деятельности в процессе приватизации обладает всей совокупностью прав и полномочий инвестора как субъекта инвестиционной деятельности;
определение, кому принадлежит право распоряжения объектами и результатами инвестиций, в частности право участия в доходах от эксплуатации этих объектов, установленное пунктом 5 статьи 5 Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" 1991 г.;
определение порядка подготовки и утверждения инвестиционных условий коммерческих конкурсов, установленных пунктом 6 статьи 21 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации";
нормативно-правовое закрепление порядка подготовки и утверждения инвестиционных проектов, осуществляемых государством при подготовке и утверждении инвестиционных программ коммерческих конкурсов с инвестиционными условиями. Действующая нормативная база, регламентирующая этот порядок является также неполной и не вполне отвечает требованиям законодательства о приватизации и об инвестиционной деятельности.
обеспечение фактической реализации норм действующего законодательства об инвестиционной деятельности, в частности: определение участника инвестиционной деятельности, обладающего всей совокупностью прав и полномочий инвестора как субъекта инвестиционной деятельности; обеспечение права государства на владение, пользование и распоряжение результатами инвестиций, на участие в доходах от эксплуатации объектов инвестирования.
На решение данных проблем была направлена работа Государственной Думы третьего созыва, которая закончилась принятием Федерального закона от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" N 178-ФЗ. Законом регулируются отношения, возникающие в процессе приватизации государственного и муниципального имущества. Действие данного закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли (за исключением земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости), природных ресурсов, государственного и муниципального жилищного фонда, государственного резерва, государственного имущества, находящегося за пределами Российской Федерации.

***

Институт несостоятельности (банкротства) является важным инструментом активизации экономической деятельности неплатежеспособных организаций, повышения производительности труда, решения социальных вопросов.
В настоящее время нормативно-правовую базу института банкротства составляют федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" (26.10.2002, N 127-ФЗ), который отменил закон от 08.01.98, N 6-ФЗ, "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (25.02.99, N 40-ФЗ), "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса" (24.06.99, N 122-ФЗ).
Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" вступил в силу с начала 1998 г., сменив собой действовавший с 1 марта 1993 г. Закон Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий".
В нем устранены многие недостатки в правовом регулировании отношений банкротства, выявленные пятилетней практикой применения процедур банкротства. В частности, было отменено действовавшее раньше правило, по которому на долги предприятия, признанного банкротом, в течение 18 месяцев внешнего управления продолжала "накручиваться" пеня. Прежде арбитражные суды сами делали финансово-экономический анализ терпящего бедствие предприятия, теперь их решения основываются исключительно на заключении собрания кредиторов. Впервые введена в практику процедура наблюдения за должником, предшествующая внешнему управлению.
Однако двухлетняя практика применения закона показала, что закон имеет много недоработок, которые препятствуют эффективной реализации заложенных в нем норм. Наглядным свидетельством несовершенства закона стало резко увеличение числа скандальных банкротств, которые вопреки устремлениям авторов закона превратились в инструмент передела собственности.
Недостатком закона о банкротстве 1998 г. следует признать и то, что он не ориентирован на ликвидацию несостоятельных организаций и предоставлял таким предприятиям возможности для злоупотреблений.
В законе четко не определены условия, при которых сам должник обращается в арбитражный суд с заявлением о своем банкротстве, что может привести к нарушению прав кредиторов.
Значительную "опасность" для должника представляет назначение внешнего или конкурсного управляющего. Это мера воздействия на администрацию может быть эффективной только в том случае, если новый управляющий достаточно квалифицирован и действует исключительно в интересах кредиторов должника. На практике финансовая политика должника чаще всего не меняется, т.к. новым управляющим обычно становится заместитель прежнего руководителя.
Поэтому стала актуальной необходимость в подготовке новой редакции закона о банкротстве, который бы учел накопившийся опыт и был бы направлен на выход неплатежеспособного предприятия из состояния банкротства с минимальными потерями для кредиторов.
Реализуя это направление, Государственная Дума 26 октября 2002 г. приняла Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" N 127-ФЗ. Новая редакция закона по сравнению с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ содержит целый ряд существенных изменений в области законодательного регулирования процедур банкротства.
Закон сохраняет введенные прежним законом о банкротстве условия, при которых должник признается неплатежеспособным. В заключении думского комитета по собственности, в частности, говорится, что новый закон решает вопросы досудебного урегулирования спора между должником и кредитором, проблему недостаточной защиты прав государства как кредитора в случае неуплаты налогов, регулирует вопросы контроля за деятельностью арбитражного управляющего и уточняет процедуру финансового оздоровления. Закон также решает вопросы защиты кредиторов, требования которых обеспечены залогом.
В новой редакции закона усиливается роль государства в регулировании процедуры банкротства. Впервые в процедуру банкротства вводится собственник, который может опротестовать любое решение в рамках проведения банкротства. Кроме того, закон предполагает создание ряда механизмов, предшествующих продаже нерентабельных предприятий. Одна из таких ступеней предполагает наблюдение за реальным положением дел на предприятиях, вторая - финансовое оздоровление убыточного предприятия с возможностью вхождения нового инвестора, затем суд может назначить внешнего управляющего для ведения дел на предприятии. И только после того, как эти процедуры не окажут положительного эффекта, предприятие выставляется на продажу.
Закон решает вопрос об очередности удовлетворения требований кредиторов, обеспеченных залогом, при этом соблюдаются права работников и социально уязвимых категорий граждан. Кредиторы, требования которых обеспечены залогом, наделяются преимущественным правом на получение средств при реализации предмета залога и правом вето на его реализацию. При этом требования, не удовлетворенные за счет реализации предмета залога, удовлетворяется в общем порядке наравне с другими кредиторами.
Законом установлена возможность досрочных расчетов с кредиторами в ходе внешнего управления. Указанная возможность предоставляется для всех кредиторов, а также в отношении кредиторов определенной очереди.
Закон также устанавливает возможность исполнения обязательств должника третьими лицами, что позволяет досрочно завершить дело о банкротстве.
Исходя из существующей практики применения закона о банкротстве совершенствуются многие процедурные нормы, направленные на защиту прав кредиторов, в том числе совершенствование порядка публикации сведений о ходе процедуры банкротства.
Усовершенствована процедура заключения мирового соглашения, которая является самой уязвимой для миноритарных кредиторов: установлена возможность расторжения мирового соглашения в случае, если оно предусматривает худшие условия для кредиторов по сравнению с установленными законом, детализирован порядок и последствия обжалования мирового соглашения, а также его расторжения. Закон усовершенствует порядок продажи имущества должника. Предусмотрена обязательность проведения публичных торгов по продаже имущества должника в случае, если его балансовая стоимость, подтвержденная независимым оценщиком, превышает 1 млн. рублей.
Законом предлагается ввести новую реорганизационную процедуру - финансовое оздоровление, которое должно позволить при определенных условиях сохранить учредителям (участникам) должника контроль за предприятием даже в условиях возбужденного дела о банкротстве.
Для возбуждения дела о банкротстве принимаются во внимание только те требования к должнику, которые подтверждены вступившим в законную силу решением суда, а также задолженность по обязательным платежам или иным исполнительным документам, а также требования, признанные должником не ранее чем за один месяц до даты подачи заявления о банкротстве.
Еще одним важным действующим актом в сфере регулирования несостоятельности (банкротства) стал принятый в конце работы Государственной Думы второго созыва Федеральный закон "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса". Резко ограничив возможности применения процедур банкротства предприятий электроэнергетики (электростанции и ТЭЦ расходуют от 40 до 50% газа, поставляемого на внутренний рынок России) со стороны РАО "Газпром", закон, по сути, легализовал неплатежи в ТЭКе. Теперь они защищены законом. Поставить вопрос о банкротстве электроэнергетического предприятия можно лишь в случае, если долг превышает стоимость имущества предприятия. Вместе с тем, имея в виду, что закон предполагает неодинаковые последствия для различных участников рынка, необходим тщательный анализ этого действия, чтобы на основе изучения практики подготовить и внести в него соответствующие коррективы.
Следует отметить, что не все негативные факты, обнаруживающиеся при применении законодательства о банкротстве, являются следствием его несовершенства. Истинными причинами его неэффективности часто являются недостатки в организации применения этих актов. Анализ действующих подзаконных актов по вопросам несостоятельности (банкротства), в том числе изданных Правительством Российской Федерации, свидетельствует о том, что пересмотр указанных нормативных актов, а также некоторые другие организационные меры могли бы способствовать устранению многих негативных явлений в практике применения законодательства о несостоятельности (банкротстве).
Следует отметить, что предотвращению массовых банкротств работающих предприятий могло бы служить широкое применение предусмотренных законом о банкротстве положений о мировом соглашении, заключаемом должником (арбитражным управляющим) и кредиторами на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве. Однако в настоящее время отсутствуют необходимые условия, которые стимулировали бы участников дела о банкротстве к заключению мирового соглашения. Так, в соответствии со статьей 120 закона о банкротстве требования о взыскании задолженности должника по платежам в бюджет и внебюджетные фонды не являются предметом мирового соглашения и могут быть предъявлены в полном объеме непосредственно после заключения такого соглашения и прекращения производства по делу о банкротстве. Предъявление же таких требований государством в лице налоговых и иных уполномоченных органов в ряде случаев приводит к тому, что заключение мирового соглашения теряет практический смысл.
Анализ судебно-арбитражной практики приводит к выводу и о том, что дела о банкротстве должников, в том числе крупных социально значимых промышленных предприятий и организаций, часто возбуждаются по заявлениям кредиторов, даже не попытавшихся получить задолженность за поставленные товары, выполненные работы или оказанные услуги в обычном порядке. Принимая во внимание указанное обстоятельство, некоторые арбитражные суды в подобных случаях отказывают кредиторам в принятии заявления о признании должника банкротом, правомерно расценивая их действия как злоупотребление правом (статья 10 Гражданского кодекса).
Негативное влияние на ход процедур несостоятельности оказывает исключение государства (с требованиями о взыскании задолженности по налоговым и иным обязательным платежам) из числа лиц, участвующих с правом голоса в собраниях кредиторов. Исключение могут составить лишь отдельные случаи, когда принятие определенного решения собранием кредиторов будет противоречить природе требований по налоговым и иным обязательным платежам, например, решение вопроса о заключении мирового соглашения, предусматривающего произвольные скидки с задолженности, отсрочку в ее уплате и т.п. (статьи 120, 122 закона о банкротстве).
Обсуждая вопрос о необходимости реформирования законодательства о несостоятельности (банкротстве), отметим, что в настоящее время наиболее актуальной задачей является выработка единой концепции такого реформирования. В настоящее время в Государственной Думе находится на рассмотрении ряд проектов федеральных законов по внесению изменений и дополнений в базовый Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", касающихся различных вопросов, в том числе:
уточнения полномочий территориального органа Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению;
согласования условий осуществления мер по предупреждению банкротства исполнительными органами власти субъектов и местных органов власти, уполномоченных на проведение процедур банкротства;
изменения порядка реорганизации акционерного общества, расширения функций прокуратуры при процедуре банкротства, расширения круга лиц, участвующих в деле о банкротстве;
приведения в соответствие формулировок и понятий закона с действующим законодательством;
установления особенности продажи предприятий недропользования;
изменения порядка назначения кандидатуры арбитражного управляющего.
Кроме того, в планах работы Государственной Думы находятся законопроекты по внесению дополнений и изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".
Вместе с тем необходимо сказать, что многие предложения об изменении закона о банкротстве на самом деле имеют в виду лишь отдельные категории юридических лиц, в основном субъекты естественных монополий и организации оборонно-промышленного комплекса.

***

Общая нормативная база управления государственной собственностью достаточно полна и в настоящее время включает в себя Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные законы "Об акционерных обществах", "О приватизации государственной и об основах приватизации муниципальной собственности", указы Президента Российской Федерации и распоряжения Правительства по акционированию и приватизации. В то же время ощущается явная нехватка нормативных правовых и подзаконных актов, регулирующих конкретный порядок управления собственностью.
Основной проблемой управления государственным имуществом и собственностью является низкая эффективность по каждому виду объектов управления - государственными унитарными предприятиями и учреждениями, акциями, долями Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных товариществ и акционерных обществ (и в первую очередь, акциями акционерных обществ, субъектов естественных монополий с долей государства более 25%), федеральной недвижимостью.
Поэтому назрела потребность законодательного оформления принципов, приоритетов и механизмов управления и распоряжения государственным имуществом. Прежде всего это касается полной инвентаризации объектов государственной собственности, увеличения доходов федерального бюджета на основе ее эффективного использования.
Необходима подготовка федерального закона об управлении государственной собственностью, который должен исчерпывающим образом урегулировать управление федеральной собственностью, включая находящиеся в федеральной собственности ценные бумаги и компетенцию соответствующих органов государственного управления. Этот закон должен содержать правила о разграничении федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и собственности муниципальных образований, правила о порядке отнесения государственного имущества к каждому из перечисленных видов, а также общие начала (правила) управления собственностью субъектов Федерации и муниципальных образований и, может быть, специальные правила о передаче права собственности одним из указанных субъектов права другим.
Актуальность подготовки соответствующих законодательных актов диктуется тем, что в настоящее время система управления объектами государственной собственности и государственным имуществом в целом не определена с необходимой четкостью, компетенция различных органов государственной власти неясна, на уровне закона решение этих вопросов отсутствует, что порождает дублирование и безответственность.
С целью нормативно-правовой регламентации вопросов управления государством находящимися в федеральной собственности пакетами акций необходимо подготовить и принять федеральные законы:
о передаче в собственность субъектов Российской Федерации находящихся в федеральной собственности пакетов акций в случае неэффективного или недостаточно эффективного их использования;
об объединении пакетов акций в рамках предприятий связанных отраслей и создании вертикально интегрированных структур;
о представителях государства (в том числе субъектов Российской Федерации) в органах управления акционерных обществ.
Повышение эффективности управления федеральной государственной собственностью связано прежде всего с определением критериев эффективности управления по каждому кругу объектов, при этом приоритет должны иметь не только критерии бюджетной эффективности, но критерии достижения определенных целей государственного управления по каждому виду объектов.
В связи с этим представляется необходимым в первоочередном порядке законодательно решить вопросы:
о порядке назначения, деятельности и ответственности представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ;
о порядке передачи в доверительное управление акций, находящихся в федеральной собственности;
об отнесении объектов недвижимости к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности;
о реорганизации федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.
Насущная потребность создания эффективного механизма функционирования предприятий, полностью или частично находящихся в государственной собственности, и управления ими вызывает необходимость скорейшего принятия федерального закона, определяющего порядок управления государственной и муниципальной собственностью, федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Принятие подобного закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях предусмотрено статьей 113 Гражданского кодекса.
Одним из важных нерешенных вопросов является регламентация обжалования актов органов управления (налоговых, антимонопольных, валютных и др.) о применении различного рода санкций в отношении юридических лиц. Большая их часть обусловлена неразвитостью законодательства об административных правонарушениях. В частности нормы существующего Кодекса устарели распространяются только на физических лиц и не рассчитаны на юридических лиц, не установлены также сроки наложения взысканий.
Часть этих проблем решена с принятием новой редакции Кодекса об административных правонарушениях.
Значительный объем государственной собственности составляет имущество Российской Федерации, находящееся за рубежом. Сегодня она фактически находится вне рамок законодательного регулирования. Отсутствие необходимых правовых норм в законодательстве Российской Федерации усложняет осуществление контроля за эффективным использованием и сохранностью этой собственности, наносит ущерб интересам Российской Федерации в этой области. В сложившейся ситуации назрела необходимость принятия закона, который регулировал бы данные отношения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, нормами международного права.
В сфере законодательного обеспечения регионального развития важное значение имеют ряд законов:
"Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации", регламентирующий процесс постепенного перевода дотационных регионов в состояние устойчивого саморазвития. Необходимость принятия закона обусловлена тем, что в настоящее время законодательно не определено понятие депрессивной территории, формы и методы поддержки таких территорий, что приводит к определенному субъективизму в распределении финансовых средств и мешает комплексному решению проблем преодоления депрессивности. Законом определяются основы федеральной поддержки депрессивных территорий, кроме этого, предполагается образование на федеральном или региональном уровнях специальных органов власти, имеющих статус юридических лиц.
"Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации", направленный на создание институциональных и организационных условий для реализации положений главы 3 Конституции Российской Федерации "Федеративное устройство". Законопроектом предполагается регламентировать участие ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в регулировании регионального развития.