[an error occurred while processing the directive]
[an error occurred while processing the directive]
[an error occurred while processing the directive]

4. Формирование законодательства по природопользованию, землепользованию и охране окружающей среды

Оценивая в целом результаты работы в области природоресурсного законодательства, следует отметить, что по масштабам сделанного в области правового регулирования отношений природопользования последнее пятилетие сопоставимо с большой работой по кодификации законодательства о природных ресурсах в 60-70-е годы.
К настоящему времени приняты системообразующие законы по всем основным природным ресурсам:
Земельный кодекс (25.10.2001, N 136-ФЗ)
Водный кодекс Российской Федерации (18.10.95, N 167-ФЗ);
Лесной кодекс Российской Федерации (29.01.97, N 22-ФЗ);
Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (31.07.98, N 155-ФЗ);
Федеральный закон "0б исключительной экономической зоне Российской Федерации" (17.12. 98, N 191-ФЗ).
Федеральный закон "О континентальном шельфе" (25.10.95, N 187-ФЗ).
Однако пока отсутствует кодификация законодательства в области природопользования, трудно в полной мере оценить результаты этой работы.
Можно отметить только одну из тенденций настоящего этапа - стремление способствовать динамичности природопользования, т.е. облегчить субъектам права вступление в отношения природопользования путем более четкого и детального закрепления в законах процедуры получения прав на леса, воды, недра.
В то же время идея комплексности природопользования, сформулированная в статье 18 3акона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991), не нашла в рассматриваемых законах поддержки и развития. Причин этому несколько. Главная из них в том, что решение проблемы комплексности природопользования в будущем должно будет использовать правовую идею, отличную от той, которая закреплена статьей 18 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", а именно: четко определить, что субъект собственности обладает всей полнотой прав в отношении объекта собственности.
Крупнейшими законодательными актами, принятыми в сфере природопользования, являются Водный и Лесной кодексы.
В Водном кодексе впервые в качестве предмета правового регулирования наряду с земельными и лесными отношениями получила официальное признание категория "водные отношения". Следует отметить, что в отличие от земли, которая в качестве объекта правовых отношений выступает как однородная категория, воды характеризуются большим разнообразием видовых различий. Поэтому в Водном кодексе в качестве объекта правового регулирования принят "водный объект", который символизирует тот или иной конкретный предмет правовых отношений.
Вместе с тем Кодекс оставил нерешенными целый ряд других важных для практики проблем. Например, не до конца решен вопрос о пределах площади земель берегов водных объектов, которые должны признаваться составной частью водных объектов. Это не позволяет сказать, до каких пределов водопользователь может рассматривать дно и берега составными частями поверхностных вод объектов и до каких пределов горные породы могут признаваться частями единых водных объектов и объектами права водопользования.
Лесной кодекс в этом отношении пошел гораздо дальше действовавших до него Основ лесного законодательства Российской Федерации. Прежде всего в Кодексе закреплено право на свободное распоряжение принадлежащей им собственностью, если это не ухудшает состояния лесов и земель лесного фонда, не наносит вред окружающей природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц. Вмешательство органов государственной власти в деятельность лесопользователей по использованию участков лесного фонда и участков, не входящих в лесной фонд, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством.
Кодекс внес существенные изменения в положение сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Если, например, согласно Основам лесного законодательства Российской Федерации участки лесного фонда, ранее переданные колхозам в бессрочное пользование, а также закрепленные за совхозами, признавались находящимися во владении этих и других сельскохозяйственных формирований, причем понятие "владение" трактовалось как понятие управленческое, подразумевающее фактически не владельца данного участка лесного фонда, а его функции, которые именовались функциями по управлению лесным фондом, то, согласно Лесному кодексу, эти участки лесного фонда переходят в пользование, т.е. управленческая категория "владение" заменяется вещной - "пользование".
Точно так же, как в Водном кодексе, в Лесном кодексе предусмотрено существование в лесной сфере соответственно лесных сервитутов (статья 21), т.е. прав ограниченного пользования участками лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов.
Однако из текста Кодекса остается все же неясно, сохранится ли за сельскохозяйственными товаропроизводителями хотя бы частично функция владения участками леса, а если не сохранится, то кто будет ее выполнять? Будут ли сельскохозяйственные товаропроизводители осуществлять использование участков лесного фонда сами или по аналогии с Основами лесного законодательства Российской Федерации такая деятельность будет поручаться другим пользователям?
Неясными остаются и права крестьянских (фермерских) хозяйств на лесной фонд. Согласно Основам лесного законодательства Российской Федерации лесной фонд находился во владении сельскохозяйственных формирований. В Лесном кодексе формулировки изменены, и речь идет уже об участках лесного фонда, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций (а не сельскохозяйственных формирований). Возникает вопрос, можно ли отнести новую формулировку и к крестьянским (фермерским) хозяйствам?
Не в полной мере урегулированы Кодексом права собственности и на природные объекты. В частности, нет четкого решения проблемы соотношения государственного управления природными ресурсами и права государственной собственности.
Неурегулированными остались и некоторые важные вопросы, связанные с государственной собственностью на природные ресурсы. Двойственность субъектов государственной собственности на природные ресурсы предполагает необходимость разграничения объектов права собственности. Но не все природные объекты можно рассматривать в качестве объектов прав собственности. К таким объектам можно отнести, например, атмосферный воздух или микроэлементы.
Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" закрепил принципы ведения экономической деятельности в пределах 200-мильной исключительной экономической зоны (ИЭЗ). Причем условия допуска российских и иностранных лиц к экономической деятельности в пределах ИЭЗ рассматриваются в нем как административно-правовой порядок, в соответствии с которым нарушение условий деятельности в ИЭЗ влечет за собой административную ответственность. Если нарушение административного порядка допускается регулирующими органами (нарушение правил выдачи лицензий), возникает ответственность должностных лиц или ответственность самого государства, нарушающего условия международных договоров, заключаемых в связи с использованием живых и неживых ресурсов ИЭЗ. Если административный порядок нарушают заявители, допущенные к экономической деятельности, они несут административно-правовую ответственность в форме, предписанной законом.
Наряду с административной ответственностью закон предусматривает возможность возмещения нанесенного ущерба. В частности, норма, лежащая в основе регулирования экономической деятельности в границах ИЭЗ, сформулирована в статье 5 закона. Это норма распространяет суверенитет Российской Федерации "на живые и неживые ресурсы в исключительной экономической зоне и на все виды деятельности по экономической разведке и разработке исключительной экономической зоны". Именно на этой основе возникает право государства определять условия для осуществления экономической деятельности частными лицами, а также решать вопросы либерализации режима деятельности и обеспечения свободного доступа иностранных предпринимателей на российский рынок (включая ИЭЗ).

***

Рассматривая результаты нормотворческой работы в сфере регулирования природопользования, следует отметить два крупных шага в регулировании землепользования.
Во-первых, это принятие Земельного кадастра (02.01.2000, N 28-ФЗ), что позволило обеспечить нормативно-правовую базу землеустройства и оценки земель как инструментов управления земельными ресурсами, а также правовую основу деятельности федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление земельными ресурсами и его территориальных органов.
Остаются неурегулированными ряд важных вопросов, регламентирующих земельные отношения. Прежде всего это касается закона о плате за землю. Практика применения законодательства о плате за землю показала, что ставки земельного налога целесообразно определять не только по показателям кадастровой оценки угодий, но и по экономическому фактору. Кроме этого, нужны законопроекты о землеустройстве, мониторинге земли, об аренде земли, о государственных и муниципальных землях и другие.
Во-вторых, принятие Земельного кодекса (2001), что позволило ввести земельные отношения в общие для всей Российской Федерации рамки.
Одновременно с Земельным кодексом вводится в действие глава 17 Гражданского кодекса "Право собственности и другие вещные права на землю".
Одним из пробелов земельного законодательства является отсутствие правового механизма разграничения земель, находящихся в государственной собственности. Законодательство Российской Федерации, провозгласив возможность существования разных форм собственности на землю, необходимость разграничения государственной собственности и установления порядка правового регулирования складывающихся в связи с этим отношений федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, до сих пор не установило правовой механизм приватизации государственных земель.

***

К настоящему времени сформирована достаточно развитая законодательная база регулирования экологических проблем. Ее основу составляют:
Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 19.12.91, N 2060-1) и федеральные законы:
"Об охране окружающей среды" (10.01.2002, N 7-ФЗ);
"Об экологической экспертизе" (19.07.95, N 174-ФЗ);
"О внесении изменений в статью 13 Федерального закона "Об экологической экспертизе" (15.04.98, N 65-ФЗ);
"Об отходах производства и потребления" (24.06.98, N 89-ФЗ);
"О гидрометеорологической службе" (19.07.98, N 113-ФЗ);
"Об охране озера Байкал" (01.05.99, N 94-ФЗ);
"Об охране атмосферного воздуха" (04.05.99, N 96-ФЗ);
"О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (20.06.97, N 116-ФЗ);
"О безопасности гидротехнических сооружений" (23.06.97, N 117-ФЗ).
Кроме того, в рамках согласительных процедур продолжается работа над проектами законов:
"О питьевой воде и питьевом водоснабжении";
"О государственных целевых бюджетных фондах восстановления и охраны водных объектов в Российской Федерации".
В частности, значительный прогресс достигнут в сфере экологического страхования, являющейся одним из важных механизмов сбалансированного подхода к природопользованию, обеспечения безопасности в этой сфере.
Так, с вводом в действие федеральных законов "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и "О безопасности гидротехнических сооружений" был частично устранен пробел в части формирования механизмов возмещения вреда окружающей природной среде. В частности, статьей 15 Закона Российской Федерации "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" определено, что "организация, эксплуатирующая опасный производственной объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте". В статье 15 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" указывается, что "риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения, подлежит обязательному страхованию на время строительства и эксплуатации гидротехнического сооружения".
Вместе с тем ряд принятых правовых актов в сфере экологического законодательства не соответствует происходящим в обществе изменениям политического, экономического и правового характера и требует существенной корректировки с учетом практики их применения.
Кроме того, создание законодательных актов не имеет пока достаточно цельной, научно обоснованной базы. В связи с этим представляется необходимым разработать концепцию развития экологического законодательства России, в которой определить цели, задачи, принципы и этапы его формирования, критерии, позволяющие определить последовательность принятия законодательных актов.
Такая система нормативных правовых актов призвана:
ликвидировать существующие пробелы в правовом регулировании экологических отношений на законодательном уровне;
отладить механизм эффективной реализации экологического законодательства с помощью правовых, организационных, экономических, идеологических способов воздействия на участников экологических отношений;
четко разграничить сферы правового регулирования экологических отношений между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;
подготовить нормативную базу для поэтапной кодификации экологического законодательства;
провести работу по сближению (согласованному развитию экологического законодательства России с законодательством других государств-участников СНГ, иных зарубежных стран.

***

Нормативно-правовая база недропользования включает в себя: Закон РСФСР "О недрах" (21.02.91, N 2872-1), Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции", а также федеральные законы, направленные на реализацию Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции": об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции.
Оценивая состояние законодательства о недропользовании, нельзя не отметить, что сегодня назрела необходимость совершенствования базового закона "О недрах". Дело в том, что закрепленные в нем жесткие административные нормы по ряду позиций существенно тормозят развитие рыночных экономико-производственных взаимоотношений субъектов предпринимательской деятельности.
В частности, согласно этому закону отношения между государством - собственником недр и недропользователем сейчас устанавливаются и изменяются первым в одностороннем порядке посредством жесткого административного регулирования деятельности второго. Подобный порядок не учитывает специфики добывающих отраслей - высокой степени риска, огромной капиталоемкости и длительных сроков окупаемости вложений. Ведь технико-экономическое обоснование проекта, предшествующее разработке любого месторождения, утверждается на базе определенной системы налогообложения. Ужесточение последней на фоне естественного истощения сырьевой базы страны приводит к резкому сокращению инвестиций в добывающие отрасли и переводу огромного числа месторождений полезных ископаемых, а в ряде случаев и целых отраслей (например, золотодобывающей) в разряд нерентабельных. В итоге в условиях глубокого экономического кризиса действующая сейчас редакция закона "О недрах" стала фактором, сдерживающим приток инвестиций.
В длинном перечне проблем, которые необходимо учесть при разработке новой редакции закона "О недрах", не последнее место занимают и вопросы, связанные с урегулированием взаимоотношений между владельцем лицензии на добычу сырья и субъектами предпринимательской деятельности, привлекаемыми владельцем для выполнения определенных работ в процессе недропользования. К последним относятся нефтедобывающие и сервисные предприятия, занимающиеся инновационной деятельностью и специализирующиеся на восстановлении бездействующих и нерентабельных скважин, их ремонте, а также на внедрении прогрессивных технологий и методов интенсификации добычи.
Основной проблемой таких предприятий является то, что государственные налоговые органы не признают продукцией собственного производства дополнительно добытую ими нефть, ссылаясь на отсутствие у этих предприятий собственной лицензии на ее добычу на этом участке. Это непризнание права предприятий на уплату налогов не только от собственного лица (согласно статьям 39-40 закона "О недрах" это обязанность недропользователя), но и в форме возмещения этой суммы владельцу лицензии и, как следствие, исключение этих сумм из затрат на производство продукции (услуг) инновационного предприятия. В итоге инновационные предприятия, обеспечивающие внедрение новых технологий и увеличение добычи нефти, а следовательно, и поступления в бюджеты всех уровней, остаются невостребованными. Другими словами, несовершенство закона "О недрах" является тормозом научно-технического прогресса.
Часть из упомянутых проблем устранена Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах", в котором упорядочиваются процедуры получения права пользования недрами.
В законе дана новая редакция статьи 9 "Пользователи недр", согласно которой пользователи недр могут привлекать для выполнения работ подрядные организации и организовывать совместную деятельность по договору простого товарищества, тогда как по закону "О недрах" они обязаны фактически всю работу выполнять собственными силами и для этого в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" получить более 20 лицензий на виды деятельности, входящие в комплекс работ по добыче полезных ископаемых.
В частности, новая редакция статьи 10 предусматривает четырнадцать оснований предоставления права пользования участками недр вместо 6, предоставление краткосрочной (сроком до одного года) лицензии на пользование недрами юридическому лицу (оператору) для поддержания необходимого технологического режима на месторождении до определения в установленном порядке постоянного недропользователя.
Новая редакция статьи 10-1 устанавливает, что пользователь недр, выполняющий на условиях риска и за счет собственных средств геологоразведочные работы, в результате которых было открыто месторождение, получает право на разработку этого месторождения. Эта норма послужит серьезным стимулом для вложения негосударственных средств для укрепления минерально-сырьевой базы Российской Федерации.
В статье 12 появилась норма, учитывающая конъюнктуру рынка. Сроки ввода в эксплуатацию объектов, определенных лицензионным соглашением, могут быть пересмотрены в случае изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, не зависящим от недропользователя. Это дополнение имеет особое значение в сложившейся экономической ситуации при резком падении цен на нефть и другие минеральные ресурсы.
Внесена новая статья 13-1 "Конкурсы и аукционы на право пользования недрами", устанавливающая основные принципы и условия проведения конкурсов и аукционов, критерии определения их победителей.
В законе дана новая редакция статьи 17-1 "Переход права пользования недрами и переоформление лицензий", в соответствии с которой переоформление лицензий можно осуществлять не только на основеправопреемства, но и при образовании новых юридических лиц для продолжения пользования недрами. Указанная норма создает правовые основы для создания совместных предприятий с участием как российских, так и иностранных инвесторов с сохранением за прежним пользователем недр не менее половины уставного капитала и с переоформлением лицензий на новое юридическое лицо. Это позволит увеличить приток инвестиций в разработку месторождений под гарантию лицензий, в первую очередь, за счет иностранных инвесторов.
В статье 17-1 предусмотрена также норма, предоставляющая возможность получения права пользования недрами в случае приобретения субъектом предпринимательской деятельности имущества предприятия-банкрота (пользователя недр). Однако оговорено условие, в соответствии с которым приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным по законодательству Российской Федерации, и отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством Российской Федерации о недрах.
Дополнениями к статье 23-1 предусмотрена стоимостная оценка месторождений полезных ископаемых, которая будет служить основой для определения размера платы за пользование недрами, в том числе стартовых размеров платежей при подготовке условий конкурсов и аукционов. Указанное дополнение к Закону Российской Федерации "О недрах" позволит существенно усилить контрольные функции государства в недропользовании.
Однако перечисленные дополнения и изменения не изменяют саму концепцию и содержание закона "О недрах". Поэтому целесообразна подготовка новой редакции закона.
Наиболее значительный прогресс в сфере нормативно-правового регулирования недропользования достигнут в сфере реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" (СРП). В частности, одним из наиболее значимых законодательных актов в ходе работы Государственной Думы второго созыва стал закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции". Внесение изменений и дополнений в закон об СРП явилось существенным этапом в развитии гражданско-правовых отношений в сфере недропользования, способствовало устранению ряда неточностей и противоречий с действующим законодательством, в первую очередь с законом "О недрах".
К важнейшим новациям закона можно отнести следующие:
ограничение доли предоставляемых к разработке на условиях раздела продукции разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых 30%;
определение оснований для включения в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП;
учет интересов коренных малочисленных народов, традиционно проживающих и ведущих хозяйственную деятельность на предоставляемом участке недр;
упрощение в отдельных случаях процедуры утверждения перечня участков недр (не требуется их утверждения федеральными законами), в частности для небольших месторождений нефти, извлекаемые запасы которых составляют до 25 млн.т, и месторождений газа - до 250 млн. куб.м;
закрепление нормы, в соответствии с которой в условиях выполнения работ должно оговариваться предоставление российским юридическим лицам преимущественного права на участие в работах по СРП в качестве подрядчиков, привлечение в качестве работников не менее 80% граждан Российской Федерации, размещение не менее 70% общей стоимости заказов на изготовление оборудования и материалов у российских юридических лиц либо иностранных фирм, зарегистрированных на территории Российской Федерации как налогоплательщики;
усиление государственного контроля, предусматривающее ежегодный отчет Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой об итогах работы по СРП.
Кроме того, внесенными изменениями и дополнениями упрощен специальный правовой режим в отношении "морских" СРП, применяемый, в частности к различным проектам на шельфе о. Сахалин. В частности, в Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" были внесены изменения, аналогичные поправкам в Законе "О недрах". В соответствии с этими изменениями подчинены Закону об СРП отношения, возникающие при пользовании участками континентального шельфа. Право инвесторов по СРП свободно экспортировать свою долю продукции подтверждено дополнением к Федеральному закону "О государственном регулировании внешнеэкономической деятельности" (статья 15), согласно которым любые количественные ограничения на экспорт, введенные российским Правительством, должны учитывать обязательства государства перед инвесторами по закону о СРП, а также разрешать свободный экспорт доли продукции инвесторов.
Эти и другие положения закона призваны активизировать приток иностранных и отечественных инвестиций в топливно-энергетический комплекс страны, стимулировать развитие смежных отраслей промышленности, в первую очередь, машиностроительной, химической, транспортной.
Важное место в устранении пробелов нормативно-правового регулирования недропользования занимает и принятый Государственной Думой второго созыва Федеральный закон "О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции". Вносимые им изменения и дополнения важны в силу базового положения российского законодательства, в соответствии с которым введение новых налогов, освобождение или предоставление льгот по налогам может осуществляться только путем внесения изменений и дополнений в соответствующие налоговые законы или путем принятия новых налоговых законов.
Законом, в частности, подтвержден специальный стабилизационный режим налогообложения и иных платежей по СРП, включая прямое освобождение инвесторов по СРП от платежей в фонд воспроизводства сырьевой базы. Нормы, закрепленные этим законом, облегчают бремя, возложенное на инвесторов, и уменьшают неопределенность, возникающую в связи с необходимостью утверждения индивидуальных СРП специальными законами, принимаемыми парламентом.
Оценивая результаты законотворческой работы в этом направлении, следует все же отметить, что ряд общих практических проблем, относящихся к толкованию и применению норм, определяющих точные границы разрешения споров по СРП в международных арбитражных судах, остается пока нерешенным. Так, несмотря на ожидания инвесторов, принятые изменения и дополнения к законодательству о СРП не устранили в полном объеме некоторые проблемы и неопределенности в правовом режиме СРП и их по-прежнему приходится разрешать на индивидуальной основе. Далее, в Федеральном законе "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" отсутствует прямая ссылка на закон о СРП, где говорится о проектах, реализуемых в пределах 12-мильной зоны территориального моря России, а дана только общая ссылка на российское законодательство.
Остались неразрешенными и еще два вопроса:
в какой степени российское Правительство в одностороннем порядке может регулировать вопросы, связанные с СРП;
каким образом можно урегулировать особый случай, когда месторождение, разрабатываемое на условиях СРП, находится как в пределах 12-мильной зоны территориального моря, так и за его пределами.
К существенным минусам новой редакции закона о СРП следует также отнести расплывчатые формулировки, допускающие многовариантное толкование условий предоставления в долгосрочную аренду отечественных месторождений полезных ископаемых. Если, например, в отношении газа и коренного золота в нем говорится как о "запасах", то применительно к содержащейся в месторождении нефти - как об "извлекаемых запасах".
По другим полезным ископаемым не приведено никаких качественных или количественных параметров, что дает право предоставлять на условиях СРП без ограничений любые участки, если ископаемые не относятся к категории стратегических или к валютным ценностям. Кстати, понятие "стратегические ископаемые" законодательно не определено.
Еще одним из недостатков названного закона является то, что в отличие от ряда других законов он не содержит четких ограничений на продление сроков действия соглашения. Это создает возможность практически беспрепятственного продления срока действия соглашения, осуществляемого "по инициативе инвестора" (пункт 2 статьи 5), позволяет использовать недра на протяжении неограниченно долгого времени.
На фоне значительного прогресса, достигнутого в реализации закона об СРП, успехи в других сферах законодательства о недропользовании выглядят значительно более скромными. В связи с этим следует упомянуть, что в соответствии с положениями статьи 1 закона "О недрах" особенности, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, должны регулироваться специальными федеральными законами. Однако в развитие этой новеллы был принят только один закон - "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". В отношении же важнейших видов стратегического сырья - нефти и газа это положение до настоящего времени не реализовано.
В период деятельности Государственной Думы второго созыва была начата работа над проектом Горного кодекса, который призван ликвидировать основные пробелы в законодательстве о недропользовании. Но сроки завершения работы над ним не определены.
Говоря о недостатках существующей системы нормативно-правого регулирования недропользования в целом, необходимо также отметить, что функционирование горной промышленности как базовой отрасли сопряжено с рядом особенностей, которые требуют специфических подходов и решений, в том числе и на законодательном уровне. К числу таких особенностей относятся:
невозобновляемость извлекаемых ресурсов, безвозвратность допущенных потерь при добыче полезных ископаемых;
высокая стоимость производственных мощностей по добыче полезных ископаемых и необходимость постоянного инвестирования в поиски, разведку месторождений полезных ископаемых и строительство добывающих предприятий;
градообразующее значение большинства горных предприятий;
особо сложные и опасные условия труда;
разрушительное воздействие горных работ на окружающую природную среду.
Все это помимо подготовки новой редакции закона "О недрах" делает необходимым ускорить принятие специальных законодательных актов, регулирующих весь комплекс отношений в сфере горного производства. В частности, требуют законодательного урегулирования вопросы, касающиеся специфических этапов жизни горного предприятия, начиная с получения горного отвода, проектирования, строительства, разработки месторождения, первичной переработки минерального сырья, заканчивая этапом истощения запасов, ликвидацией предприятия, консервацией горных выработок и рекультивацией ландшафта, трудоустройством или эвакуацией высвобождающихся работников. Перечисленные этапы специфичны для горного предприятия и выделяют его из числа субъектов предпринимательской деятельности, регулируемой гражданским законодательством.
К сказанному можно добавить, что до сих пор нет четкого определения понятия горного предприятия; не определены параметры глубины переработки добытого минерального сырья, после которой соответствующая деятельность выходит за рамки горных отношений. Недостаточна законодательная база в вопросах техники безопасности при горных работах, взаимоотношений владельцев смежных участков недр. Не вполне урегулированы вопросы, связанные с порядком предоставления и использования недр, переходом и прекращением прав пользования участками недр.
Таким образом, федеральное горное законодательство развивается без учета основных направлений отечественной промышленной и инвестиционной политики и по ряду направлений начинает заметно отставать от активно формирующегося горного законодательства ряда субъектов Российской Федерации.
В целях обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы России, ее эффективного использования и приостановки процессов, ведущих к ликвидации геологической службы и других отраслей горной промышленности, представляется необходимым:
ускорить доработку и принятие федерального закона "О лицензировании пользования недрами";
ускорить разработку комплексного законодательного акта - Горного кодекса (Кодекса о недрах) Российской Федерации, в котором следует кодифицировать действующее законодательство о недрах и устранить пробелы в правовом регулировании недропользования;
разработать проекты федеральных законов: "О развитии угольной промышленности", "О федеральных энергетических системах", "О малом горном предприятии".

***

К настоящему времени сформирована достаточно развитая база регулирования инвестиционной деятельности. Она включает в себя:
Закон РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" (26.06.91, N 1488-1) и 9 федеральных законов:
"О Бюджете развития Российской Федерации" (05.11.98, N 181-ФЗ);
"Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (25.02.99, N 39-ФЗ);
"Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" (09.07.99, N 160-ФЗ);
"О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" (05.03.99, N 46-ФЗ);
"О лизинге" (29.10.98, N 164-ФЗ);
"О присоединении Российской Федерации к конвенции УНИДРУА о международном финансовом лизинге" (08.02.98, N 16-ФЗ);
"Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" (19.06.96, N 78-ФЗ);
"Об особой экономической зоне в Магаданской области" (31.05.99, N 104-ФЗ).
Кроме того, на разных этапах находится работа еще над тремя законами:
"Об особых экономических зонах Байкало-Амурской железнодорожной магистрали";
"О свободных экономических зонах";
"О перечне отраслей, производств, видов деятельности и территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов".
Отдельные нормы, влияющие на инвестиционный климат, содержатся в федеральных законах:
"Об ипотеке (залоге недвижимости)";
"Об оценочной деятельности в Российской Федерации";
"Об исключительной экономической зоне Российской Федерации".
Характеризуя развитие российского инвестиционного законодательства после принятия в 1991 г. законов РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" и "Об иностранных инвестициях в РСФСР", следует отметить, что правовое регулирование инвестиционной деятельности развивалось по двум направлениям. Для одного из них характерно использование административных методов регулирования, другое связано с развитием рынка инвестиций.
Первое направление нашло свое отражение в федеральных законах "О Бюджете развития Российской Федерации" (05.11.98, N 181-ФЗ) и в ряде статей Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (17.12.98, N 191-ФЗ).
Федеральный закон "О Бюджете развития" предлагает путь развития инвестиций при участии бюджетного финансирования. Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" закрепил принципы ведения инвестиционной деятельности в пределах 200-мильной исключительной экономической зоны (ИЭЗ). В нем отражена связь правового регулирования частно-правовых отношений в рамках национально-правовой системы с нормами международного публичного права, без которых невозможно надлежащим образом ни осуществлять правовое регулирование деятельности инвесторов, ни обеспечить в полном объеме защиту их прав.
В целях развития рынка частных инвестиций Государственной Думой было подготовлено и принято два федеральных закона.
В марте 1999 г. вступил в действие Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений". Нормы этого закона распространяются на инвестиционную деятельность резидентов и нерезидентов, осуществляемую в форме капитальных вложений, определенных как инвестиции в основной капитал (основные средства), т.е. инвестиции в новое строительство, реконструкцию, техническое перевооружение действующих предприятий, на приобретение машин, оборудования и другие аналогичные формы инвестирования. В связи с принятием этого закона утратили силу нормы Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", регламентирующие инвестиции в основные средства.
В июле 1999 г. был принят Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", который заменил Закон РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР".
Если сравнивать содержание принятых и действовавших ранее законодательных актов, то внесенные изменения представляются достаточно значительными:
уточнены круг инвесторов, содержание инвестиций, формы их осуществления;
конкретизирована сфера действия и разграничения компетенции федерального законодательства и международных договоров Российской Федерации в сфере регулирования иностранных инвестиций, как это установлено в Конституции Российской Федерации;
введена "дедушкина оговорка", т.е. нераспространение на инвестиционные проекты в течение определенного времени изменений в российском законодательстве, негативно влияющих на деятельность инвесторов;
подтверждено обеспечение гарантий защиты инвестиций;
уточнен порядок регистрации коммерческих организаций с участием иностранного капитала в части разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов и контроля за соблюдением норм законодательства в этой сфере;
дана общая ссылка на возможность предоставления льгот инвесторам.
Кроме того, предусмотрена возможность получения дополнительных льгот при осуществлении проектов, отнесенных к приоритетным. Так, по закону "Об иностранных инвестициях" при реализации иностранным инвестором и коммерческой организацией с иностранными инвестициями приоритетных инвестиционных проектов в сфере производства или при создании транспортной либо иной инфраструктуры, если срок окупаемости проекта превышает семь лет, Правительство Российской Федерации может принять решение о продлении срока действия "дедушкиной оговорки" и иных льгот.
Одна из главных особенностей новых инвестиционных законов - практически полная отмена налоговых льгот специально для иностранных инвесторов (единственное оставшееся исключение - таможенные льготы для иностранных инвесторов на оборудование, ввозимое в качестве вклада в уставный капитал), что позволяет создать равные условия для отечественных и зарубежных инвесторов.
Еще одной особенностью является нормативно-правовое закрепление стабильности налогового режима, что может способствовать снижению коммерческих рисков.
В то же время, если оценить существующую нормативно-правовую базу с точки зрения решения задачи подъема инвестиционной активности, следует отметить, что она не лишена ряда серьезных недостатков.
Одной из концептуально не решенных до конца проблем до сих пор остается проблема гарантий неизменяемости или неухудшения условий деятельности инвесторов на территории России. В законах "Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений" и "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" была сделана попытка обеспечить инвестору возможность получения прогнозируемых финансовых результатов с помощью так называемой "дедушкиной оговорки". Однако эта льгота касается только условий инвестиционной деятельности при следующих ограничениях: инвестиции, которые могут получить эту льготу, должны быть осуществлены в российские юридические лица или в филиалы иностранных юридических лиц; предоставляемые льготы не распространяются на коммерческие организации с иностранными инвестициями с долей, долями (вкладом) иностранных инвесторов в уставный (складочный) капитал такой организации менее 25%, а также на инвестиции, сделанные по договору о совместной деятельности. Эти льготы никак не связаны с изменениями условий инвестирования.
Новые законы не освобождают инвестора от уплаты повышенных экспортных пошлин, акцизов и НДС на российские товары, если после начала проекта будут приняты соответствующие законы.
Кроме того, для защиты прав и интересов юридических лиц и граждан предусматривается возможность внесения изменений в "условия инвестиционной деятельности" специальным федеральным законом. Эта возможность распространяется только на те изменения, которые вносятся в законодательство Российской Федерации и не имеет отношения к законам или нормативным актам, принимаемым ее субъектами. Учитывая, что понятие "защита прав и интересов юридических лиц и граждан" является достаточно широким, это положение существенно снижает эффективность "дедушкиной оговорки".
Вводимые законом нормы не конкретизированы как по срокам действия, так и по параметрам ухудшения экономических результатов деятельности иностранного инвестора.
Не прописаны базовые параметры тех льгот, которые могут быть предоставлены иностранным инвесторам на уровне субъектов Федерации. Между тем в настоящее время в этой области имеют место существенные различия.
Все это значительно снижает ценность "дедушкиной оговорки" в глазах потенциальных инвесторов.
Нерешенность названной проблемы приводит на практике к тому, что она решается либо на ведомственном уровне, либо на уровне крупных монопольных объединений (РАО "ЕЭС России", ОАО "Газпром", где действуют собственные внутренние правила, которые иногда противоречат нормам международных договоров, заключенных Россией).
С целью увязать предоставление льгот с приоритетами развития экономики, стимулирования внедрения достижений научно-технического прогресса в законе "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" было использовано понятие "приоритетный инвестиционный проект". Участие в таких проектах позволяет иностранному инвестору получать дополнительные налоговые льготы.
К приоритетным проектам отнесены проекты, соответствующие одному из двух критериев:
цель которых - производство наукоемкой, импортозамещающей и т.п. продукции;
если объем средств, вкладываемых в проект, превышает определенную минимально установленную величину. К разряду приоритетных проектов отнесены проекты с суммарным объемом иностранных инвестиций не менее 1 млрд рублей или если минимальная доля (вклад) иностранных инвесторов в уставном (складочном) капитале коммерческой организации с иностранными инвестициями составляет не менее 100 млн. рублей, а также проекты, включенные в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации.
Однако из закона неясно, как понятие "приоритетный инвестиционный проект" соотносится с уже существующими нормами и практикой заключения так называемых инвестиционных соглашений между иностранными инвесторами и государственными органами. В настоящее время заключение таких соглашений с инвесторами, осуществляющими прямые инвестиции в отрасли материального производства в размере не менее 100 млн долларов США, регламентируется Указом Президента Российской Федерации от 25 января 1995 г. N 73. На основании Указа Президента Российской Федерации от 5 февраля 1998 г. N 135 заключаются крупные инвестиционные соглашения по производству современных автомобилей. Критерии отнесения соответствующих проектов к категории крупномасштабных в указанных документах не совпадают, различны и перечни предоставляемых льгот.
Законодательно не определено содержание процедуры составления Правительством Российской Федерации специального "перечня" приоритетных инвестиционных проектов, включение в который будет свидетельствовать о присвоении проекту статуса приоритетного и фактически означать введение дополнительной административной процедуры, которую должен будет пройти инвестор с целью обоснования приоритетности осуществляемого им проекта. Подобная формулировка критериев приоритетности проекта открывает возможности для лоббирования и административного произвола в вопросах, напрямую связанных с получением специального статуса и соответствующих ему льгот.
Положения упомянутых законов о гарантиях инвесторам тоже не решают полностью проблемы. Предусматриваемая ими компенсация ограничивается стоимостью осуществленной инвестиции, хотя убытки могут быть неизмеримо выше. Отсутствуют также положения, регламентирующие вопросы исполнения гарантий: к кому следует обращаться за выплатой компенсации, в какие сроки она должна выплачиваться, т.е. с какого момента пострадавший может прибегнуть к судебным процедурам для защиты своих интересов?
Важную роль в интенсификации инвестиционного процесса мог бы сыграть Федеральный закон "О лизинге", ориентированный на привлечение инвестиций в средства производства на основе лизинга. В России сегодня развитие лизинга особенно актуально, т.к. изношенность основных средств предприятий достигла максимума, а привлечение инвестиций на какой-либо иной основе часто представляет определенные трудности из-за отсутствия надежной кредитной истории у лизингополучателя, а также из-за недостаточного развития российского залогового права
Федеральный закон "О лизинге" регулирует как российские, так и иностранные инвестиции в двух основных формах: внутренний лизинг и международный лизинг. В первом случае все участники лизинговой операции являются резидентами Российской Федерации, во втором - лизингодатель или лизингополучатель являются нерезидентами Российской Федерации.
Существенной льготой, предоставляемой законом, является право сторон лизинга по взаимному соглашению применять механизм ускоренной амортизации предмета лизинга (с коэффициентом 3). Если учесть, что амортизационные платежи также включаются в себестоимость продукции, ускоренная амортизация позволяет значительно уменьшить налогооблагаемую базу при начислении налога на прибыль.
Однако принятие закона мало что дало для развития лизинга в России, так как он во многом противоречит действующему законодательству. Это, в частности, касается вопроса о выкупе предмета лизинга. В законе сделана попытка совместить две диаметрально противоположные точки зрения: английскую, в соответствии с которой переход права собственности на предмет лизинга к лизингополучателю невозможен и для этого необходимо заключить другой специальный договор аренды-продажи, и франкобельгийскую, предусматривающую право выкупа лизингуемого имущества лизингополучателем как обязательный элемент договора лизинга. В российском законе установлена презумпция перехода предмета лизинга в собственность лизингополучателя, если иное не предусмотрено договором.
Другое противоречие связано с введением нормы о праве бесспорного взыскания денежных сумм и бесспорного изъятия предмета лизинга, что противоречит гражданскому законодательству.
В итоге действующий закон "О лизинге" вместо того, чтобы способствовать развитию лизинга, затрудняет его применение.

[an error occurred while processing the directive]
[an error occurred while processing the directive]