2. Бюджетное законодательство

Бюджетное законодательство - важная подотрасль финансового законодательства. Оно включает совокупность актов, устанавливающих бюджетное устройство государства, субъектов Федерации и местного самоуправления, регулирующих отношения по формированию бюджетов, распределению бюджетных средств между звеньями бюджетов, их расходованию и исполнению бюджетов, образованию внебюджетных фондов.
Совокупность бюджетов Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления составляет бюджетную систему. Каждый субъект имеет свои бюджетные права и обязанности.
В связи с большой политической, экономической значимостью общественных отношений, регулируемых бюджетным законодательством, а также значительным количеством его актов в настоящее время можно говорить о существовании подотрасли финансового права - бюджетного права. Именно это объясняет наличие бюджетного законодательства на каждом уровне государственного устройства: федеральном, субъектов Федерации и местном. Установление основ бюджетно-финансовой политики России, принципов формирования доходов и расходов, всей бюджетной системы страны, единой бюджетной классификации, взаимодействия с элементами финансовой системы находится в ведении Российской Федерации. Федерация, в частности, имеет обязанности по передаче средств нижестоящим бюджетам по взаиморасчетам.
Российская Федерация обладает правами по составлению, утверждению, осуществлению бюджетного регулирования, определению доходов и расходов федерального бюджета, его исполнению и контролю. Бюджетное регулирование является частью финансового регулирования, отнесенного Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации.
В федеративных государствах обычно федерация имеет безусловный приоритет в бюджетном законодательстве и осуществляет контроль за бюджетным законодательством субъектов. Так, в ФРГ федерация определяет принципы бюджетного права в целом и регулирует для земель бюджетную деятельность финансовых корпораций. В США ни один из штатов не может без согласия Конгресса облагать налогами или пошлинами ввоз (вывоз) товаров, а доход от них поступает в казначейство. Удачно разработаны методы составления бюджета и виды бюджетной классификации, порядок представления информации, необходимой для его оценки, регламентация бюджетного расписания, определено правовое положение органов законодательной власти, подготавливающей альтернативный проект бюджета в законодательстве США. Эти положения заимствованы законодательством Франции, Италии, ФРГ и ряда других стран*(62).
Динамизм общественных преобразований ставит перед законодателем важную задачу постоянного обновления бюджетного законодательства. Вследствие этого в последние годы Федеральное Собрание Российской Федерации ежегодно утверждало законы о порядке составления, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета.
Принят также Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации", который явился важным актом правового регулирования бюджетного учета доходных источников бюджета и расходной части бюджета.
За 1994-2003 гг. в бюджетной сфере основным направлением было постоянное совершенствование и развитие законодательства, регулирующего бюджетное устройство и бюджетный процесс, в целях закрепления и реализации принципов единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации, а также сближения уровней социально-экономического развития регионов Российской Федерации за счет развития межбюджетных отношений.
Приняты новые важные федеральные законы, такие как "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (1997), "О бюджете развития Российской Федерации" (1998). В 1998 году принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, который стал основным актом в системе бюджетного законодательства Российской Федерации. В нем регулируется комплекс бюджетных отношений, дается законодательное определение терминов, устанавливается порядок финансирования из бюджетов и другие основы бюджетного регулирования, общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
В развитие федеральных законов "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" (1995 г.) и "О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации".
Осенью 1998 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О порядке обслуживания целевых долговых обязательств Российской Федерации в целях обеспечения социально необходимых нужд граждан Российской Федерации". Этими законами государство гарантировало восстановление и сохранность денежных сбережений, созданных гражданами Российской Федерации путем помещения денежных средств: на вклады в Сберегательном банке в период до 20 июня 1991 г.; в организации государственного страхования граждан, действовавшие на территории Российской Федерации, в период до 1 января 1992 г., в государственные ценные бумаги, размещение которых производилось на территории Российской Федерации в период до 1 января 1992 г., включив их в состав государственного внутреннего долга и оформив в виде целевых долговых обязательств Российской Федерации. Номинал такого государственного обязательства определяется с учетом изменения покупательной способности денежных средств.
В ходе осенней сессии 1998 г. Государственная Дума приняла ряд значимых законов в бюджетной и налоговой сферах, направленных в том числе на преодоление последствий финансового кризиса августа этого года. Среди них: "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики", "О реструктуризации задолженности организаций по общеобязательным платежам в бюджеты всех уровней". По инициативе Правительства Российской Федерации Думой рассмотрен пакет налоговых законопроектов, направленных в комплексе на решение взаимно противоречивых задач стимулирования развития реального сектора экономики, ослабления социальной напряженности, увеличения поступлений в консолидированный бюджет за счет расширения налогооблагаемой базы, перемещения налогового бремени с сектора производства в сектор потребления, повышения эффективности государственного контроля, уменьшения числа нарушений налогового законодательства.
В настоящее время правовые основы бюджетного устройства, бюджетного процесса, налоговой системы практически сформированы и кодифицированы. Перспективными задачами теперь являются: законодательное обеспечение неукоснительного соблюдения бюджетной и налоговой дисциплины, полного и точного исполнения бюджетов всех уровней, применения бюджетов как одного из основных инструментов реализации государственной политики во всех сферах общественных отношений; завершение формирования целостного налогового законодательства, обеспечивающего проведение эффективной налоговой реформы в целях преодоления кризиса в реальном секторе экономики, формирования доходной базы бюджетов всех уровней, достаточной для решения насущных социально-политических задач государства и местного самоуправления.
Принятие Бюджетного кодекса показало необходимость четкого закрепления бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления и создания единого законодательства, регулирующего бюджетные отношения.
Бюджетный кодекс Российской Федерации является одним из важнейших актов финансового законодательства, способствует развитию бюджетного федерализма, стабилизации экономики и сохранению целостности России как федеративного государства.
В ближайшие годы предстоит принять меры для полной реализации концепции реформирования межбюджетных отношений, разработать соответствующий механизм и принять ряд законодательных актов, в частности федеральные законы о минимальных стандартах и финансовых нормативах в Российской Федерации, о минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, местного самоуправления. Предстоит разработать совместно с субъектами Российской Федерации меры по активизации экономического роста регионов на основе государственной поддержки отечественных производителей, обеспечения роста производства.
В настоящее время в Российской Федерации действует большое количество различных внебюджетных фондов на федеральном, региональном и местном уровнях. Например, имеются государственные внебюджетные фонды (идет процесс консолидации их в бюджеты), государственно-общественные фонды, общественно-государственные фонды и общественные фонды, что способствует распылению бюджетных средств. Вероятно, целесообразно после вступления в действие Бюджетного кодекса упорядочить число и виды внебюджетных фондов, разработать и принять специальный законодательный акт на федеральном уровне. Правовое регулирование отношений, складывающихся по поводу внебюджетных средств, внебюджетных фондов осуществляется во всех странах актами бюджетного законодательства.
В будущем предстоит также разработать конкретные законодательные акты о порядке открытия бюджетных кредитов, о выдаче бюджетных ссуд, о специальных средствах.
Идет процесс активного совершенствования правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации. Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, как и ранее, определяют бюджетную систему субъектов Российской Федерации, их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации содержатся нормы об утверждении представительными органами их бюджетов, приняты конкретные законы в ряде субъектов о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и другие акты.
Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации" расширены права субъектов Федерации, предоставлено право конкретизировать бюджетную классификацию субъекта исходя из общих принципов бюджетной классификации, что имеет большое практическое значение и повлекло принятие соответствующих актов.
Субъекты Российской Федерации на основе федерального законодательства осуществляют регулирование бюджетных прав нижестоящих представительных и исполнительных органов путем принятия своих актов.
В будущем в Российской Федерации, несомненно, пойдет процесс дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений, в частности унификации положений, предусмотренных в соглашениях Российской Федерации с ее субъектами. Бюджетное устройство, бюджетный процесс и бюджетное законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяются государственным устройством и зависят от его совершенствования.