4. Законодательство о рынке ценных бумаг и другие правообеспечительные институты

В последние годы финансовое право и финансовое законодательство, связанное с регулированием рынка ценных бумаг, переживает период бурного роста. К настоящему времени практически завершена разработка первичной законодательной базы функционирования рынка ценных бумаг. Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г. регламентированы основные аспекты деятельности на рынке ценных бумаг: порядок эмиссии и регистрации эмиссии и проспектов эмиссии ценных бумаг на территории Российской Федерации; единые обязательные требования к правилам осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; обязательные требования к операциям с ценными бумагами, нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению и обращению; порядок лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; порядок осуществления контроля за соблюдением эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах; порядок раскрытия информации о зарегистрированных выпусках ценных бумаг, профессиональных участниках рынка ценных бумаг и регулировании рынка ценных бумаг и т.п.
Закон "О рынке ценных бумаг" послужил толчком для принятия нормативных актов по вопросам деятельности российских эмитентов корпоративных ценных бумаг: регистрации и обращения ценных бумаг, раскрытия информации; регулирования деятельности профессиональных участников рынка, включая брокеров, дилеров, депозитариев, регистраторов, организаторов внебиржевой и биржевой торговли ценными бумагами; деятельности по доверительному управлению и клирингу; функционирования саморегулируемых организаций; аттестации специалистов рынка ценных бумаг; функционирования системы коллективных инвестиций, в частности регламентации деятельности паевых инвестиционных фондов, чековых инвестиционных фондов.
Распределены полномочия между Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, Банком России и Минфином России. Банку России переданы полномочия по регистрации выпусков ценных бумаг кредитных организаций, регулированию их деятельности в качестве профессиональных участников на фондовом рынке с учетом их специфики и особенностей. Минфину России переданы функции по регистрации выпусков федеральных и субфедеральных ценных бумаг страховых компаний, а также ценных бумаг компаний, выпускаемых в целях реструктуризации задолженностей перед бюджетом. Для оптимизации процесса регулирования часть полномочий ФКЦБ России была передана ее 15 региональным отделениям, в частности вопросы лицензирования, аттестации специалистов, контроля за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг. В процесс регулирования рынка включились лицензированные ФКЦБ России саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Однако существующая законодательная и нормативная база по-прежнему страдает неразвитостью, наличием серьезных противоречий и пробелов. Дальнейшее развитие системы финансового права и финансового законодательства требует внесения изменений и дополнений, разработки и принятия ряда законодательных и нормативных актов. Серьезные изменения и дополнения необходимо внести в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", ряд положений которого (определение понятия "ценная бумага", разрешение выпуска акций на предъявителя и др.) противоречат другим законодательным актам (Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону "Об акционерных обществах" и др.). Этот закон содержит и внутренние противоречия и пробелы (определение некоторых видов профессиональной деятельности, неурегулированность перехода прав собственности на ценные бумаги и др.). Наряду с урегулированием чисто гражданско-правовых вопросов, упомянутых выше, необходима регламентация ряда вопросов, подпадающих под регулирование финансового права. В частности, необходимо:
уточнить в законе распределение компетенции, полномочий и ответственности различных органов федеральной исполнительной власти, регулирующих деятельность на рынке ценных бумаг, процедуры согласования принимаемых ими решений, а также координацию федеральных органов исполнительной власти, включая правоохранительные;
установить законодательные рамки ведомственного нормотворчества в сфере рынка ценных бумаг, обязательной регистрации ведомственных актов в Министерстве юстиции Российской Федерации;
уточнить определение некоторых видов профессиональной деятельности (брокерской, дилерской, по доверительному управлению, клиринговой и др.);
расширить законодательное определение конфликта интересов при совмещении некоторых видов деятельности на рынке ценных бумаг;
устранить возможности неоднозначной трактовки положений Закона, касающихся лицензирования, раскрытия информации эмитентами и профессиональными участниками рынка и др.*(70).
Низкий уровень капитализации российского рынка ценных бумаг и ликвидности ценных бумаг, в особенности мелких и средних эмитентов, высокая стоимость заимствований на рынке федеральных и субфедеральных долгов и высокий риск банкротства эмитентов - субъектов Российской Федерации, неразвитость рынка корпоративных облигаций в значительной мере связаны с усложненным порядком импорта капитала, отсутствием законодательного регулирования порядка эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, слабыми требованиями к эмитентам - субъектам Российской Федерации. Назрела необходимость подготовки проектов федеральных законов, предусматривающих либерализацию импорта капитала, страхование рисков на рынке ценных бумаг, внесение изменений и дополнений в существующую законодательную и нормативную базу по валютному регулированию операций с ценными бумагами в целях ее либерализации (в частности, в закон "О валютном регулировании и валютном контроле"). Необходимо также уточнить проект закона об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг с целью ужесточения требований к финансовому положению эмитентов государственных и муниципальных ценных бумаг.
Масштабное привлечение мелких инвесторов невозможно без законодательного регулирования деятельности инвестиционных фондов (как акционерных, так и паевых), а также введения в законодательство дополнительных юридических механизмов, по защите прав граждан в сфере рынка ценных бумаг. Представляется весьма важным доработать проекты федеральных законов об инвестиционных фондах, о защите прав граждан в сфере рынка ценных бумаг с учетом мировой практики регулирования деятельности инвестиционных фондов. Формы и содержания Указа Президента Российской Федерации N 193 от 23 февраля 1998 г. "О дальнейшем совершенствовании деятельности инвестиционных фондов" для этого недостаточно, кроме того, в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг" отсутствуют достаточные механизмы эффективной защиты участников рынка ценных бумаг, и в первую очередь мелких инвесторов.
Отсутствие достаточных инвестиционных ресурсов на российском рынке ценных бумаг, в том числе и средств граждан, в значительной мере связано также с неэффективной структурой налогообложения операций на рынке ценных бумаг, которая часто дестимулирует инвестора или заставляет его совершать правонарушения. Поэтому крайне важно доработать изменения и дополнения в проект Налогового кодекса, а также внести изменения и дополнения в действующие законодательные акты, предусматривающие:
унификацию ставок налогообложения по всем видам финансовых инструментов;
отмену двойного налогообложения по всем видам коллективных инвестиций (кроме паевых);
учет отрицательных курсовых разниц по ценным бумагам в целях налогообложения;
изменение механизма взимания подоходного налога с физических лиц по инвестиционным доходам ввиду его сложности и громоздкости*(71).
Необходимо отметить, что административные полномочия ФКЦБ России по обеспечению исполнения законодательства Российской Федерации сегодня явно недостаточны. В отношении профессиональных участников рынка у ФКЦБ России есть определенные рычаги воздействия: приостановление деятельности и отзыв лицензии, по отношению к эмитентам - это отказ в регистрации проспекта эмиссии ценных бумаг, приостановление их размещения либо отказ в регистрации отчета. В то же время у ФКЦБ России нет возможности повлиять на эмитента, акции которого уже находятся в обращении, т.е. тогда, когда в основном и нарушаются, права акционеров.
Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" не предусмотрена ответственность за неисполнение предписаний ФКЦБ России. Поэтому необходимо введение в законодательство Российской Федерации ответственности за нарушение федеральных законов "Об акционерных обществах" и "О рынке ценных бумаг".
Вместе с тем следует отметить, что в отличие от ФКЦБ России многие региональные отделения ФКЦБ обладают иногда развитыми административными полномочиями, которыми их наделили субъекты Российской Федерации, что решает отчасти проблему дефицита правового регулирования. Однако данное региональное законодательство часто противоречит федеральному, а также содержит слишком высокие штрафы за не всегда значительные административные нарушения (как, например Закон города Москвы от 11 июня 1997 г. N 17 "Об административной ответственности за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг").
Очевидно, что к настоящему времени уже заложены основы финансового законодательства в сфере рынка ценных бумаг. Сейчас необходима доработка существующей законодательной базы в соответствии с потребностями быстро развивающейся практики.
Еще более актуальной задачей является конкретизация законодательных актов, регулирующих рынок ценных бумаг, в подзаконных актах министерств и ведомств, которые имеют полномочия по регулированию и контролю за рынком ценных бумаг. Это в целом обусловлено общим долговременным поступательным развитием российского фондового рынка, общим ростом его капитализации. Однако во избежание многих проблем и нарушений на российском рынке ценных бумаг целесообразно своевременное развитие системы финансового права и законодательства, относящегося к рынку ценных бумаг, которое логично развивать с учетом имеющейся международной практики.
Экономические процессы, протекающие в народном хозяйстве страны, демонстрируют необходимость восстановления жесткого государственного контроля за всей сферой безналичных и налично-денежных расчетов. Весьма обоснованно многие ученые и практики ставят вопрос о разработке единого закона о расчетах, который, как представляется, должен регламентировать взаимодействие наличного и безналичного оборота, установить допустимые в практике формы безналичных расчетов и процессуальные правила их совершения, предусмотреть предоставление участникам расчетных отношений прав и обязанностей именно в этом качестве, а не только как контрагентов соответствующей коммерческой или иной сделки.
Особо актуальной является проблема полного исключения из оборота так распространившихся суррогатных расчетных средств, применение которых фальсифицирует денежный оборот, расщепляет его на оборот суррогатов и обращение так называемых живых денег. Требуется коренная переработка исходных основ регулирования денежного обращения.
Долгое время нормативные акты использовались исключительно для обеспечения абсолютной монополии уполномоченных органов государства на установление цен в административном порядке. Изменение общего экономического климата в стране, выразившееся в демократизации и либерализации сферы ценообразования, не освобождает государство от контроля за ценами (особенно с целью решения тех или иных социальных задач), но, напротив, предполагает использование ряда инструментов, ранее не известных отечественной практике. Во многих странах, например, существенное (более 5%) повышение цен или тарифов на реализуемую продукцию (товары и услуги) возможно не иначе как с разрешения контрольного органа и после прохождения довольно подробно регламентированной процедуры получения такого разрешения. Особо актуальна проблема обеспечения дисциплины цен в деятельности предприятий и организаций, относящихся к естественным монополиям, а также в сферах, где государство осуществляет дотационную политику с целью снижения отпускных цен. Подавляющее большинство конкретных норм, относящихся к контролю над ценами, рассыпано по отраслевым актам законодательства и по подзаконным актам. Формирование корпуса самостоятельного закона о ценах (закона о контроле за ценами) позволило бы создать фундамент всей системы законодательства о финансах.
Серьезный пробел финансового законодательства состоит и в том, что в нем не закреплено понятие финансово-правовой ответственности, крайне нечетко регламентированы вопросы о ее основаниях и формах. Утрачено и такое важнейшее понятие, как "финансовая дисциплина", чем в значительной мере обусловлены причины многих финансовых правонарушений в экономике, в частности, связанные с проблемой неплатежей предприятий, подменой денежных расчетов так называемым бартером*(72).
Имеющиеся теоретические наработки позволяют утверждать, что финансово-правовая ответственность - самостоятельный вид правовой ответственности. Она наступает за финансовые правонарушения, состоящие, как правило, в различных нарушениях финансовой дисциплины, например, в нарушении субъектами финансовых отношений порядка внесения в бюджет налогов и неналоговых платежей, порядка финансирования, кредитования и расчетов, в нецелевом использовании бюджетных и кредитных ассигнований и иных формах. Но данная позиция не поддерживается пока законодателем, который придерживается точки зрения, что финансовая ответственность является разновидностью административной ответственности. Об этом свидетельствует принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором содержатся разделы, предусматривающие ответственность за финансовые правонарушения.
Санкции за подобного рода правонарушения порой оказываются неэффективными вследствие их экономической необоснованности либо чрезмерной жесткости, они не связаны между собой и с санкциями иной отраслевой принадлежности (административными, гражданско-правовыми), чем в определенной мере можно объяснить невыполнение финансово-правовой ответственностью превентивной и компенсационной функций.
С начала коренных экономических реформ в стране распалась единая система финансового контроля. Этот вид государственного контроля ныне осуществляется разрозненными в своей деятельности подразделениями госаппарата, подчас дублирующими друг друга и в то же время допускающими громадные пробелы контроля. Возможные направления совершенствования законодательства в этой области: во-первых, установление "предела подконтрольности", т.е. разграничение публичного и частного интересов участников финансовых отношений законодательным путем; во-вторых, создание универсальной системы сбора и обработки финансовой информации в целях контроля; в-третьих, внедрение организационных форм осуществления контроля, основанных на "безлюдных технологиях", т.е. без участия должностного лица; в-четвертых, отделение финансового контроля от юрисдикционной деятельности (их смешение не позволяет органу государства осуществлять ни ту, ни другую деятельность).
Совершенствование законодательства о финансовом контроле тесно связано с состоянием законодательства о бухгалтерском учете. Долгое время регламентация бухгалтерского учета осуществлялась лишь организационно-методическими средствами. Не существует сквозной системы бухгалтерского учета, единой для всего народного хозяйства, являющейся базой для единообразного налогообложения, экономического анализа, аудиторской и контрольной оценок финансовых операций.
Не столько задачи укрепления законности в сфере финансов, сколько потребности хозяйственной практики предопределяют необходимость поднять правовой уровень регламентации правил бухгалтерского учета, закрепить многие из них непосредственно актами законодательства. Одновременно следовало бы сузить и конкретизировать методическое руководство бухгалтерским учетом со стороны органов государственного управления в случаях, когда посредством рекомендаций, информационных писем, обзоров и подобных актов "корректируется" законодательство, а по существу - искажается его содержание. Требуется обеспечить единство отдельных отраслей бухгалтерского учета (налоговый, бюджетный, кредитный, отраслевой) на основе единых стандартов, унифицированных со стандартами, используемыми в других экономически развитых странах.
Подводя некоторые итоги деятельности Государственной Думы в сфере финансового законодательства, можно отметить следующие приоритеты.
В банковской сфере финансовый кризис 1998 года вывел в приоритеты законодательные меры: по повышению эффективности деятельности Банка России как органа государственной власти, наделенного конституционными полномочиям по защите и обеспечению устойчивости рубля; по реструктуризации и восстановлению банковской системы; по защите банковских вкладов граждан и юридических лиц; по усилению государственного контроля за законностью деятельности кредитных организаций. На решение этих задач направлены законы "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", "О государственных чрезвычайных мерах по защите вкладов населения в банках Российской Федерации", "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)".
В законе уточняются статус Банка России; режим собственности и уставного капитала Банка России. В соответствии с принятым законом уставной капитал и иное имущество Банка России является федеральной собственностью, владение, пользование и распоряжение которой Банк России осуществляет от имени Российской Федерации. Сформулирована основная функция Банка России - защита и обеспечение устойчивости рубля - выполнение которой возложено на него в соответствии со статьей 75 Конституции Российской Федерации. Уточнено понятие подотчетности Банка России Государственной Думе. Согласно данному закону Банк России участвует в капиталах Сбербанка, Внешторгбанка и росзагранбанков от имени Российской Федерации. Законом расширен перечень документов, которые включаются в годовой отчет Банка России, в том числе отчет о распределении прибыли и использовании средств фонда экономического стимулирования, заключение Счетной палаты Российской Федерации и ряд других.
Анализ нарушений валютного законодательства, допущенных хозяйствующими субъектами, позволяет сделать вывод о том, что первостепенное значение для экономики страны имеет проблема предотвращения утечки капиталов за границу и их репатриации в Россию. Согласно данным Совета Безопасности Российской Федерации, инвестиции и вывоз капитала (в том числе легального происхождения) из России только за 2000 г. составили около 12 млрд. долларов США. Объем иностранных инвестиций в отечественную экономику за тот же период - на 30% меньше, чем объем средств, официально вывезенных из страны. Среди основных причин этого явления следует назвать: недостатки в деятельности кредитно-финансовой системы; несоответствие действующей налоговой системы, размеров и ставок налогов экономическим условиям хозяйствования; нестабильность региональной политики в отношении инвесторов; сложная социально-политическая обстановка в стране.
Необходимо иметь в виду и криминализацию экономики, нелегальные экономические отношения и образование теневого капитала. Однако во многих случаях причиной незаконного вывоза из страны денежных средств, осуществляемого с корыстными целями руководителями и учредителями организаций, является недостаточное законодательное регулирование финансово-кредитной и внешнеэкономических сфер.
Конкретизируя правовые проблемы, можно выделить такие недостатки законодательства, как недостаточная правовая регламентация действий участников ВЭД и контроля за такими действиями со стороны государства; противоречия отдельных положений нормативных правовых актов между собой и внутри какого-либо акта и др.
Новая редакция закона "О валютном регулировании и валютном контроле", принятого в 2003 г., вызвала большую дискуссию и в парламенте, и в Правительстве Российской Федерации. Дело в том, что он предусматривал максимальное сокращение государственного вмешательства в процесс регулирования. Минфин стремился в принципе уйти от механизмов разрешительных.
Закон вносит много новых положений. Прежде всего, в законе уточнены понятия иностранной валюты и валюты Российской Федерации, резидентов, нерезидентов, уполномоченных банков. Введены понятия внешних ценных бумаг и внутренних ценных бумаг, режима счета, резервирования и валютных бирж.
Уточнен перечень видов имущества, признаваемых валютными ценностями. Из состава валютных ценностей исключены драгоценные металлы и драгоценные камни, обращение которых регулируется иным федеральным законом. В состав валютных ценностей входят иностранная валюта и внешние ценные бумаги.
Дается новое определение понятия "валютная операция". К валютным операциям относятся действия, направленные на исполнение или иное прекращение обязательств с валютными ценностями и использование их в качестве средства платежа, а также в иных случаях, предполагающих переход прав собственности.
Валютными операциями считаются также подобные действия с валютой Российской Федерации и внутренними ценными бумагами, при условии, если они совершаются с участием нерезидентов.
В соответствии с международной практикой, существующими обязательствами Российской Федерации по международным договорам, а также учитывая идущий в настоящее время процесс присоединения России к международным организациям, валютные операции между резидентами и нерезидентами подразделяются на текущие валютные операции и валютные операции движения капитала.
Благодаря такому подходу обеспечиваются: во-первых, более адресное и конкретное воздействие регулирующих норм на отдельные виды операций и их субъектов, во-вторых, устранение возможных противоречий между международными обязательствами Российской Федерации и необходимостью контроля за использованием на территории Российской Федерации иностранной валюты в расчетах между резидентами и валюты Российской Федерации - между нерезидентами.
Уточняется перечень текущих валютных операций. Так, к текущим валютным операциям относятся расчеты и переводы, связанные с внешнеторговой деятельностью, - со сроком платежа, не превышающим 180 дней; расчеты и переводы при выплате процентов, дивидендов и иных доходов по банковским счетам и вкладам, кредитам, ценным бумагам, от участия в инвестиционной деятельности; обязательные платежи государству.
С учетом международных договоров Российской Федерации, в том числе статей соглашения Международного валютного фонда, существенно расширен список неторговых операций, также относимых к текущим валютным операциям. Данный список является открытым и может дополняться Правительством Российской Федерации, что оставляет возможность для дальнейшей либерализации валютного законодательства.
Все текущие валютные операции, а также валютные операции движения капитала, за исключением прямо предусмотренных законом случаев, осуществляются без ограничений.
В целях либерализации валютного законодательства и создания максимально благоприятных условий для осуществления резидентами внешнеэкономической деятельности и привлечения иностранного капитала в Российскую Федерацию в основе подхода к регулированию порядка осуществления валютных операций движения капитала заложен общеправовой принцип "разрешено все, что не запрещено".
Такие правовые ориентиры необходимы как для органов валютного регулирования и других субъектов нормотворчества, так и для правоприменительных органов, в том числе при рассмотрении дел, связанных с юридическими коллизиями - расхождениями или противоречиями между отдельными нормативными правовыми актами, регулирующими валютные отношения.
В закон введена норма, не допускающая установление органами валютного регулирования требования о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений. Кроме того, не допускается установление органами валютного регулирования требования о предварительной регистрации, за исключением случаев, установленных законом.
В отличие от действовавшего закона, которым предусматривается разрешительный порядок осуществления валютных операций, связанных с движением капитала, в новой редакции закона значительно сокращен перечень капитальных операций, требующих регулирования: оставлены только те, которые могут нанести ущерб экономике, дестабилизировать внутренний валютный рынок, повлечь значительный отток капитала. Ограничения на осуществление отдельных операций движения капитала могут вводиться только в целях предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, а также для поддержания устойчивости платежного баланса Российской Федерации.
С учетом состояния внутреннего валютного рынка, платежного баланса страны, во избежание расширительного толкования норм о полномочиях органов валютного контроля в законе предусмотрен исчерпывающий перечень мер, при помощи которых Правительство Российской Федерации будет устанавливать требования при осуществлении резидентами, за исключением кредитных организаций, валютных операций движения капитала:
к способам обеспечения исполнения обязательств, включая требование о заключении договоров страхования;
о резервировании в Банке России или уполномоченном банке на срок не более 2 лет суммы, не превышающей в эквиваленте 50% от суммы проводимой валютной операции (может применяться исключительно Правительством Российской Федерации);
о резервировании в Банке России или уполномоченном банке на срок не более 60 календарных дней до даты осуществления валютной операции суммы, не превышающей в эквиваленте 100% от суммы проводимой валютной операции;
об открытии счета в уполномоченном банке;
об установлении режима счета.
Центральный банк Российской Федерации также вправе устанавливать порядок, предусматривающий вышеперечисленные временные требования при осуществлении отдельных валютных операций движения капитала, а также требования к формам и условиям расчетов, о резервировании на срок не более 1 года суммы, не превышающей в эквиваленте 20% от суммы проводимой валютной операции.
Введены нормы регулирования Банком России операций с внешними ценными бумагами и внутренними ценными бумагами, включая расчеты (переводы), связанные с передачей внешних ценных бумаг и внутренних ценных бумаг (прав, удостоверенных внешними ценными бумагами и внутренними ценными бумагами), а также исполнением обязательств по внешним ценным бумагам и внутренним ценным бумагам, за исключением переводов физическими лицами - резидентами на сумму до 75 тыс. долларов США в течение календарного года в целях приобретения или реализации прав на внешние ценные бумаги, которые осуществляются без ограничений.
Данные нормы направлены на реализацию установленных законодательством положений об ответственности Банка России за денежно-кредитную сферу и стабильность национальной валюты.
Ряд ограничений, предусмотренных законопроектом, вводится Центральным банком Российской Федерации только по согласованию с Правительством Российской Федерации, что будет обеспечивать более эффективную защиту прав резидентов и нерезидентов при введении соответствующих ограничений.
Регулирование трансграничного движения иностранного капитала является необходимым условием сохранения среднесрочной макроэкономической стабильности в экономике с относительно высокими темпами инфляции, наличием значительного дифференциала процентных ставок, определенных политических и экономических рисков, связанных как с историей развития кризисных явлений в прошлом, так и с отсутствием фактов позитивного функционирования иных инструментов, стабилизирующих систему.
Введение требования о резервировании обусловлено необходимостью обеспечения возврата валютной выручки или товаров по текущим операциям и операциям движения капитала. Вместе с тем законопроектом предоставляется возможность установления обязанности резервирования только на определенный срок (не более 2 лет), а также установлены предельные суммы резервирования (от 20 до 100% от суммы проводимой операции) по отдельным видам валютных операций движения капитала, что создает возможность адресного регулирования отдельных операций и обеспечивает возможность создания благоприятных условий для движения капитала. Данная норма будет применяться с учетом состояния платежного баланса Российской Федерации.
Таким образом, новый закон направлен на построение прежде всего информационного контроля за движением капитала, ограничения могут быть введены только в случае действительной необходимости и целесообразности.
В новой редакции закона содержится общее правило, запрещающее совершение валютных операций в иностранной валюте между резидентами; в то же время установлен перечень валютных операций, которые могут осуществляться между резидентами.
Впервые законодательно закреплен также перечень валютных операций, осуществляемых без ограничений, между резидентами и уполномоченными банками, который не является закрытым и может дополняться Банком России.
Во избежание коллизий с нормами Федерального закона "О рынке ценных бумаг" устанавливается, что валютные операции по передаче эмиссионных ценных бумаг, относимых к таковым в соответствии с законодательством Российской Федерации (прав, удостоверенных эмиссионными ценными бумагами), осуществляются с соблюдением требований, установленных федеральными законами о ценных бумагах.
Согласно новому закону купля-продажа иностранной валюты в Российской Федерации производится через уполномоченные банки в порядке, установленном Центральным банком Российской Федерации, и может предусматривать следующие требования:
открытие счета в уполномоченном банке;
установление режима счета;
резервирование суммы, не превышающей в эквиваленте 100% от суммы покупаемой иностранной валюты на срок не более 60 календарных дней до даты осуществления покупки иностранной валюты;
резервирование на срок не более 1 года суммы, не превышающей в эквиваленте 20% от суммы покупаемой валюты Российской Федерации.
Вместе с тем законом предусмотрено, что Центральный банк Российской Федерации при установлении порядка купли-продажи иностранной валюты не может вводить одновременно применительно к одному виду валютных операций требование резервировании 100% от суммы валютной операции и 20% от суммы валютной операции. Кроме того, при установлении порядка купли-продажи наличной иностранной валюты не может вводиться требование об идентификации личности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (сведения об идентификации личности могут быть внесены в документы, оформляемые при купле-продаже наличной иностранной валюты по просьбе самого физического лица).
В отличие от действовавшей редакции законом предусмотрено, что расчеты при проведении валютных операций осуществляются юридическими лицами-резидентами исключительно через счета, открытые в уполномоченных банках, а физическими лицами-резидентами через счета в уполномоченных банках, за исключением валютных операций, указанных в законе.
Более полно прописан порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг.
Требование о предварительной регистрации вводится для обеспечения информационного контроля за движением капитала и возможности прогнозирования состояния валютного рынка Российской Федерации.
Детально расписан порядок предварительной регистрации, включающий в себя исчерпывающий перечень представляемых резидентами и нерезидентами документов и срок для рассмотрения заявлений о предварительной регистрации, а также закреплены основания отказа в предварительной регистрации.
В законе сохранено требование о репатриации валютной выручки и о последующей ее обязательной продаже в сочетании с возможностью регулирования порядка купли-продажи иностранной валюты на внутреннем валютном рынке. Указанные меры позволят обеспечить стабильность курса национальной валюты, а также сбалансировать спрос и предложение на внутреннем валютном рынке.
Требование о репатриации валютной выручки и ее обязательной продаже является главным инструментом перераспределения валютных средств на внутреннем валютном рынке и гарантированным источником их приобретения для всех участников внешнеэкономической деятельности.
Необходимо учитывать, что в условиях недостаточной устойчивости и надежности российской банковской системы резиденты, получив право не репатриировать валютную выручку, будут стремиться размещать получаемую иностранную валюту на счетах в иностранных банках, что приведет к уменьшению международных активов российской банковской системы и негативным образом скажется на ее ликвидности. Освобождение резидентов от обязанности репатриировать валютную выручку может устанавливаться только законом.
В целях последовательной либерализации внутреннего валютного рынка и создания условий для увеличения валютных активов, остающихся в распоряжении экспортеров, в законопроекте по сравнению с действующим законом предлагается предоставление Центральному банку Российской Федерации права установления норматива обязательной продажи резидентами валютной выручки, но не свыше 30% от суммы валютной выручки (действующая редакция закона предусматривает норматив обязательной продажи 50%).
В условиях концентрации валютных ресурсов от экспорта товара у ограниченного числа субъектов внешнеэкономической деятельности и сохраняющейся зависимости внутреннего валютного рынка от конъюнктуры мировых цен на энергоресурсы, предусматриваемая величина норматива обязательной продажи валютной выручки гарантирует обеспечение спроса на иностранную валюту со стороны реального сектора экономики и населения.
Следует отметить, что требование обязательной продажи экспортной валютной выручки установлено в 75 странах-членах МВФ. Из них в 42 государствах экспортеры обязаны продавать 100% валютной выручки. В 33 государствах-членах МВФ действует требование частичной продажи экспортной валютной выручки в объемах от 80 до 25%. При этом ряд государств применяет дифференцированный подход к продаже экспортной валютной выручки, базирующийся на особенностях структуры национального экспорта.
Прописаны основные требования к порядку осуществления обязательной продажи части валютной выручки. Обязательная продажа валютной выручки осуществляется в порядке, устанавливаемом Центральным банком Российской Федерации, через уполномоченные банки Центральному банку Российской Федерации. Кроме того, обязательная продажа валютной выручки может осуществляться в порядке, устанавливаемом Центральным банком Российской Федерации, непосредственно уполномоченным банкам и (или) на валютных биржах через уполномоченные банки. Данная норма обеспечивает право резидента на выбор организации для совершения сделки по продаже соответствующей валютной выручки и направлена на либерализацию данного порядка.
Предусмотрено, что льготы по обязательной продаже валютной выручки резидентов, а также освобождение резидентов от обязательной продажи валютной выручки устанавливаются федеральными законами.
Новым законом предусмотрено создание законодательной основы для обмена информацией между органами и агентами валютного контроля. Закрепляется обязанность органов и агентов валютного контроля передавать информацию о выявленных нарушениях валютного законодательства органам валютного контроля, уполномоченным применять санкции за такие нарушения.
Законом предусмотрено, что нормы о порядке резервирования и возврата суммы резервирования, регулирование Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации валютных операций движения капитала, порядок купли-продажи иностранной валюты резидентами и нерезидентами, порядок открытия резидентами счетов в банках, расположенных на территории иностранных государств, не являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) или Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), а также переводы резидентами средств на свои счета, открытые в банках за пределами Российской Федерации в порядке, устанавливаемом Центральным банком Российской Федерации, действуют до 1 января 2007 г. Новым правовым актом также предусмотрено, что с 1 января 2007 г. норма о уведомительном порядке открытия/закрытия счетов, указанных в пункте 2 статьи 14, будет действовать в отношении всех счетов, открываемых резидентами в банках, расположенных на территории иностранных государств.
С принятием закона нормы российского законодательства приведены в соответствие с международными требованиями о свободном перемещении капитала, что расширит возможности резидентов по развитию внешнеэкономической деятельности и увеличению экспорта, способствуя укреплению и развитию национальной экономики.
Принятие данного закона создало благоприятные условия для инвестирования капитала в российскую экономику, развития международный связей, снятия напряженности в отношениях с иностранными партнерами, а также благотворно скажется на деловой активности иностранных граждан в Российской Федерации.
В то же время следует отметить, что среди экспертов есть и весьма критические оценки принятого закона.
В частности, они, например, обращают внимание на то, что в законе неясна роль участников рынка ценных бумаг, которым предписана роль агентов валютного контроля. Эти нормы представляют собой попытку наделить хозяйствующие субъекты несвойственной им деятельностью по государственному контролю. При этом, поскольку вводимые ограничения на операции с ценными бумагами распространяются и на самих участников рынка ценных бумаг, им придется выполнять контрольные функции по отношению к себе самим.
Кроме того, предлагаемые валютные ограничения в сфере операций с ценными бумагами являются более жесткими, чем действующий порядок валютного регулирования такого рода операций. Так, законом предусмотрена возможность введения требования об обязательном депонировании средств в отношении любых операций с ценными бумагами. Наличие такого рода положений в законе может способствовать свертыванию фондового рынка в России и перенесению операций с ценными бумагами за рубеж.
При этом новый закон не является, как и действующий закон, нормативным документом прямого действия, сохраняя многочисленные отсылочные нормы к ведомственным актам.
В целом принятый закон, с одной стороны, усиливает потенциальные ограничительные меры валютного регулирования, не решая при этом поставленных задач валютного регулирования. С другой, его принятие снижает инвестиционную привлекательность российского рынка, ухудшает экономическое положение резидентов, снижает темпы экономического роста в России.
В сфере регулирования финансового рынка были приняты новые базовые федеральные законы: "О рынке ценных бумаг" (1996 г., с последующими изменениями и дополнениями), регулирующий отношения, возникающие при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг; "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" (1998), устанавливающий процедуру эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения, а также правовые основы участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в отношениях, возникающих в результате осуществления такой эмиссии. В ходе осенней сессии 1998 г. Государственная Дума приняла также Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". В 2001 г. принят Федеральный закон "Об инвестиционных фондах". Указанный закон направлен на создание эффективных механизмов аккумулирования сбережений, инвестирования их в реальный сектор экономики при безусловном приоритете защиты прав инвесторов. Закон устанавливает требования к деятельности инвестиционных фондов, управляющих компаний, спецдепозитариев, а также меры ответственности должностных лиц за нарушения, допущенные в процессе инвестирования.
Развитие малого предпринимательства в России сдерживается рядом нерешенных проблем. Одна из них - недостаточное кредитно-финансовое обеспечение малого бизнеса. Коммерческие банки ориентированы на обслуживание прежде всего крупных заемщиков. Мелким предпринимателям кредиты малодоступны из-за отсутствия надежного обеспечения, сложности и дороговизны процедуры получения и обслуживания кредита. Одним из путей, облегчающим доступ малого бизнеса к недорогим кредитным ресурсам, является создание системы кредитных кооперативов. С целью создания правовых основ деятельности кредитной кооперации принят Федеральный закон "О кредитной кооперации".
В сфере страховой деятельности были приняты изменения и дополнения в базовый Закон Российской Федерации от 1992 г. "Об организации страхового дела в Российской Федерации", регулирующий отношения между страховыми организациями и гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, отношения страховых организаций между собой, а также устанавливающий основные принципы государственного регулирования страховой деятельности. В целях развития участия государства в страховом деле Государственная Дума в осеннюю сессию 1998 г. приняла Федеральный закон "О создании ОАО "Госстрах России" и особенностях распоряжения его акциями". Перспективной задачей в этой сфере является законодательное обеспечение надежности и финансовой устойчивости системы страхования, проведения активной структурной политики на рынке страховых услуг, создания системы государственного страхового надзора, развития взаимоотношений российского и международного страховых рынков.
В 2002 г. был принят Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств". Одним из центральных положений закона является предоставление потерпевшим гарантий возмещения вреда, причиненного их жизни или здоровью, а также обеспечение возмещения вреда имуществу. Указанные гарантии реализуются за счет совмещения двух механизмов - обязательного страхования ответственности владельцев транспортных средств и осуществления компенсационных выплат в счет возмещения вреда жизни и здоровью. В рамках первого из указанных механизмов потерпевшие могут получать возмещение от страховой организации в виде страховой выплаты по обязательному страхованию. Второй механизм призван обеспечить права потерпевших в тех случаях, когда причинитель вреда не исполнил своей обязанности по страхованию, либо неизвестен, либо скрылся с места дорожно-транспортного пришествия. Права потерпевших по возмещению вреда, причиненного имуществу, обеспечиваются путем обязательного страхования.
В целях развития международных отношений в финансовой сфере было ратифицировано около 50 международных соглашений и конвенций, направленных на избежание двойного налогообложения имущества и доходов, противодействие уходу от налогового контроля. Кроме того, ратифицированы важные соглашения "О создании платежного союза государств-участников Содружества Независимых Государств" (1996), "О создании Межгосударственного валютного комитета" (1998).
Проанализированные выше данные позволяют сделать следующие выводы о развитии финансового законодательства.
1. Подотрасли и институты финансового законодательства тяготеют к углублению и совершенствованию материально-правовой регламентации - конкретизации прав и обязанностей, обеспечению реализации этих прав, формированию у участников финансовых отношений субъективного права, что позволит обеспечить отграничение финансового законодательства от смежных отраслей и гармонизацию их взаимодействия.
2. Существует тенденция совершенствования процессуальных начал в финансовом законодательстве, вследствие чего финансово-правовое регулирование все более и более приобретает характер применения тех или иных комплексно урегулированных процедур - налогообложения, бюджетного процесса, кредитования, налично-денежного регулирования и др.
3. Подотрасли и институты финансового законодательства поднимаются на более высокий законодательный уровень на основе четкого разграничения форм осуществления финансовой деятельности государства и координации их использования в практической деятельности*(73).