2. Семейное законодательство
Изменения общественно-политической и экономической ситуации в России,
ее правовой системы обусловили новую кодификацию семейного законодательства.
Она была осуществлена в форме Семейного кодекса Российской Федерации,
введенного в действие с 1 марта 1996 г. Восприняв многие проверенные
жизнью положения Кодекса о браке и семье РСФСР 1969 г., Семейный
кодекс существенно обновил правовое регулирование семейных отношений.
Необходимо время для того, чтобы всесторонне оценить действующие
нормы, выявить нечеткие правила, пробелы, прочие дефекты и определить
перспективы развития семейного законодательства. В настоящий же
момент представляется возможным дать ответы на вопросы о том, каков
итог более 5 лет действия Семейного кодекса, приняты ли на федеральном
уровне нормативные правовые акты, предусмотренные для реализации
его положений. Как согласуется Кодекс со взаимодействующими с ним
федеральными законами, каким образом регулируют семейные отношения
субъекты Российской Федерации, каковы ближайшие меры по совершенствованию
семейного законодательства.
***
Важнейшим достижением Семейного кодекса стал учет положений Конвенции
ООН о правах ребенка, в том числе при регулировании так называемого
международного усыновления детей, являющихся гражданами Российской
Федерации. Однако усыновление российских детей иностранными гражданами
и лицами без гражданства стало предметом острой критики. Уже в 1997
г. в Государственную Думу был внесен проект федерального закона
об изменении и дополнении норм Семейного кодекса о порядке учета
детей, оставшихся без попечения родителей, и о международном усыновлении.
В первоначальном варианте проект предусматривал в качестве одного
из условий усыновления детей иностранными гражданами или лицами
без гражданства наличие двустороннего международного договора Российской
Федерации по вопросам межгосударственного сотрудничества в области
усыновления с иностранным государством, граждане которого желают
усыновить детей, являющихся гражданами Российской Федерации (при
усыновлении лицами без гражданства - с иностранным государством,
в котором эти лица имеют постоянное место жительства)*(83).
Само по себе намерение заключить двусторонние международные договоры
в указанной сфере не вызывает возражений, но его реализация зависит
помимо воли одного из государств от большого количества факторов
и требует длительного времени. Приостановление же международного
усыновления из-за отсутствия соответствующих договоров лишило бы
многих российских детей, особенно неполноценных, основных прав -
права жить и воспитываться в семье, права на обеспечение в максимально
возможной степени выживания и здорового развития, права на пользование
наиболее совершенными услугами системы здравоохранения и средствами
лечения болезней и восстановления здоровья, права неполноценного
ребенка на полноценную и достойную жизнь (статьи 6, 23, 24 Конвенции
о правах ребенка, пункт 2 статьи 54 Семейного кодекса.
Кроме того, в случае принятия проекта в первоначальном варианте
были бы нарушены международно-правовые нормы, входящие в правовую
систему Российской Федерации. Статья 21 Конвенции о правах ребенка
рассматривает усыновление в другой стране в качестве альтернативного
способа ухода за ребенком, если ребенок не может быть передан на
воспитание или помещен в семью, которая могла бы обеспечить его
воспитание или усыновление, и если обеспечение подходящего ухода
в стране происхождения ребенка является невозможным. Конвенция предусматривает,
что государства-участники содействуют в необходимых случаях достижению
целей статьи 21 путем заключения двусторонних и многосторонних договоренностей
и соглашений, однако их заключение согласно Конвенции не выступает
условием усыновления детей иностранными гражданами.
Такого рода пересмотр положений Семейного кодекса означал бы отступление
от уже завоеванных позиций. В принятый 27 июня 1998 г. Федеральный
закон "О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс
Российской Федерации" указанное условие международного усыновления
включено не было. В соответствии с этим законом международный договор
Российской Федерации служит основанием деятельности на территории
Российской Федерации специально уполномоченных иностранными государствами
органов или организаций по усыновлению детей, а при отсутствии договора
их деятельность может осуществляться "на основе принципа взаимности*(84).
В связи с содержащейся в статье 4 закона рекомендацией Правительству
Российской Федерации "инициировать заключение международных
договоров Российской Федерации о межгосударственном сотрудничестве
в области усыновления детей представляется важным проработать возможность
присоединения Российской Федерации к уже заключенному многостороннему
международному соглашению - Конвенции о защите детей и сотрудничестве
в отношении иностранного усыновления, принятой 29 мая 1993 г. в
г. Гааге на 17-й сессии Гаагской конференции по международному частному
праву*(85). Конвенцию подписали как "принимающие государства",
так и "государства происхождения" - Бельгия, Бразилия,
Великобритания, Египет, Израиль, Колумбия, Коста-Рика, Мексика,
Нидерланды, Румыния, США, Финляндия, Хорватия и др.*(86)
***
Почти все нормативные правовые акты, издание который на федеральном
уровне прямо предусмотрено в Семейном кодексе для реализации его
положений, к настоящему времени приняты. Прежде всего, Федеральным
законом от 21 августа 1996 г. внесены изменения и дополнения в Гражданско-процессуальный
кодекс РСФСР, а Федеральным законом от 20 августа 1996 г. - в Закон
Российской Федерации "О государственной пошлине". Эти
изменения и дополнения дали возможность ввести в действие с 27 сентября
1996 г. судебный порядок установления усыновления.
Во исполнение Семейного кодекса (статья 82, пункт 3 статьи 122,
статья 127, пункт 2 статьи 151, пункт 1 статьи 155) в 1996 г. Правительством
Российской Федерации приняты постановления по вопросам, связанным
с устройством детей, оставшихся без попечения родителей, и взысканием
алиментов на несовершеннолетних детей.
Принятие Федерального закона "Об актах гражданского состояния"
от 15 ноября 1997 г. повлекло за собой внесение изменений и дополнений
в Семейный кодекс. Тем не менее ряд возникших несоответствий остался
неустраненным.
В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений
и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации" от 27
июня 1998 г. должен быть принят федеральный закон, определяющий
порядок формирования государственного банка данных о детях, оставшихся
без попечения родителей, и порядок пользования этим банком. Правительству
Российской Федерации необходимо принять постановления, определяющие:
порядок передачи детей на усыновление и осуществления контроля за
условиями жизни и воспитания детей в семьях усыновителей на территории
Российской Федерации;
порядок деятельности органов и организаций иностранных государств
по усыновлению детей на территории Российской Федерации и порядок
контроля за ее осуществлением;
порядок постановки на учет консульскими учреждениями Российской
Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных
иностранными гражданами или лицами без гражданства*(87).
В Государственной Думе третьего созыва продолжилась работа по непосредственному
обеспечению прав и интересов семьи, женщин и детей, направленная
на поэтапное решение наиболее важных задач жизнеобеспечения этих
категорий населения, совершенствование механизмов их обеспечения,
выработку и реализацию единых приоритетов социальной политики.
Приоритетными направлениями деятельности депутатов были и остаются:
обеспечение охраны здоровья и повышения качества медицинского обслуживания
детей;
развитие образования и воспитания детей;
улучшение экономических условий жизнедеятельности семей с детьми;
повышение эффективности государственной системы поддержки детей,
находящихся в особо сложных обстоятельствах.
Депутатам за время работы в Госдуме третьего созыва удалось обеспечить
значительное улучшение в этой сфере: повышение размеров пособий,
своевременность текущей выплаты ежемесячных пособий на детей, динамичное
сокращение задолженности по выплате пособий.
В соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ
"О порядке установления размеров стипендий и других социальных
выплат" с 1 января 2001 г. (впервые с 1997 года!) были повышены
размеры государственных пособий гражданам, имеющим детей.
В целях совершенствования механизма предоставления ежемесячного
пособия на ребенка и своевременной его выплаты в 2001 г. шли подготовка
и принятие важнейших нормативных документов. Была закреплена граница
среднедушевых доходов для предоставления ежемесячного пособия на
ребенка (на уровне 100% регионального прожиточного минимума);
В результате принятых мер в течение 2001 г. улучшилась ситуация
с выплатой пособий на детей. За 2001 г. в целом по Российской Федерации
задолженность сократилась на 6,8 млрд. рублей (с 23,9 млрд. рублей
на 1 января 2001 г. до 17,1 млрд. рублей на 1 января 2002 г.).
С 1 января 2002 г. повышены размеры пособий:
по беременности и родам женщинам, уволенным в связи с ликвидацией
предприятий и организаций, в течение двенадцати месяцев, предшествовавших
дню признания их в установленном порядке безработными - со 100 до
300 рублей;
единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских
учреждениях в ранние сроки беременности, - со 100 до 300 рублей;
единовременного пособия при рождении ребенка - с 1500 до 4500 рублей;
ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения
им возраста полутора лет - с 200 до 500 рублей.
Депутаты активно заботятся о наименее защищенных категориях граждан.
Их работа в Госдуме позволит существенно увеличить социальную поддержку
семей при рождении ребенка в части повышения уровня доходов семей
с малолетними детьми, объективно находящихся в наиболее сложной
жизненной ситуации по причине отвлечения одного из родителей от
трудовой деятельности в связи с рождением и уходом за ребенком,
а также будет играть важную роль в решении двух стратегических задач:
снижения бедности семей с детьми, прежде всего молодых, и улучшения
демографической ситуации.
В перспективе потребуется дать ответы на вопросы, которые начинает
ставить жизнь, например, как детально урегулировать отношения в
связи с суррогатным материнством и т.д. Такие проблемы до их законодательного
разрешения нуждаются в тщательном взвешенном изучении и широком
обсуждении.